12月6日，是生態(tài)環(huán)境部向社會各界征集《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》的截止時間，距今年1月10日開始實施的《排污許可管理辦法（試行）》（環(huán)境保護部令 第48號）還不到一年，而離2016年12月23日開始執(zhí)行的《排污許可證管理暫行規(guī)定》（現已廢止）也不足兩年。為何在短短的時間內，國家連續(xù)出臺關于排污許可的管理制度，這些或暫行規(guī)定、或管理辦法、或管理條例之間又存在著怎樣的關系？本文試著淺析一二，不足及不妥之處還望廣大讀者批評指正。

一、規(guī)定、辦法與條例的區(qū)別

為厘清近兩年來關于排污許可的各項管理辦法，我們先來搞清楚何為規(guī)定、辦法以及條例。

規(guī)定是法律用詞，指預先制定規(guī)則，以作為行為的標準（如在合同、條約、契約、遺囑、法律中），主要是強調預先（即在行為發(fā)生之前）和法律效力，用于法律條文中的決定。規(guī)定作動詞指對事物的數量，質量或方式，方法等做出具有約束力的決定。同時，規(guī)定又是規(guī)范性公文中使用范圍最廣、使用頻率最高的文種，常用于特定規(guī)范內工作和事務制定具有約束力的行為規(guī)范，是領導機關或職能部門對特定范圍內的工作和事務制訂相應措施，要求所屬部門和下級機關貫徹執(zhí)行的法規(guī)性公文。規(guī)定局限于落實某一法律、法規(guī)，加強其項管理工作而制定的，具有較強的約束力，且內容細致，可操作性較強。

從針對的問題和涉及的對象看，規(guī)定是針對帶有一般性和普遍性的問題；從約束力和法定效力看，它們都具有極強的強制約束力，它們的效力是由法定作者的法定權限與規(guī)范的公文內容決定的，包括效力所及的時間、空間、人員、機關等等；從產生程序看，它們產生的程序極為嚴格和規(guī)范，需要履行嚴格的審批手續(xù)和正式公布的程序；從公文語言的使用看，它們要求運用語言要講究高度的準確、概括、簡潔、通俗、規(guī)范；從效用原則看，一般實行“不溯既往”和“后法推翻前法”的原則，即公文效力所及只對文件正式成立后發(fā)生的有關人和事；與其規(guī)定不一致的“舊文件”即行廢止，以新文件為準。規(guī)定大致可以分為方針政策性和具體事宜性兩種，我國2016年12月23日實施的《排污許可暫行規(guī)定》（以下簡稱《暫行規(guī)定》）屬于前者。

辦法，從漢語角度意為“處理事情或解決問題的方法”，一般是為組織某一工作或業(yè)務問題提供一種規(guī)范的操作流程和具體的解決方案，通常包括適用范圍、原則、目標、標準、措施、責任人、考核及獎懲等一個完整的管理系統(tǒng)。本文所說的辦法是一個法規(guī)名詞，是有關機關或部門根據黨和國家的方針、政策及有關法規(guī)、規(guī)定，就某一方面的工作或問題提出具體做法和要求的文件。根據內容、性質的不同，辦法可分為實施文件辦法和工作管理辦法兩種。從結構上，辦法由首部和正文兩部分組成。從特點上，辦法的法規(guī)約束性側重于行政約束力以及條款都具體、完整，不能抽象籠統(tǒng)。

本文所說的管理辦法是一種管理規(guī)定或規(guī)章，通常用來約束和規(guī)范市場行為、特殊活動的一種規(guī)章制度。它具有法律的效力，是根據憲法和法律制定的，是從屬于法律的規(guī)范性文件，必須遵守。2017年11月6日由環(huán)境保護部部務會議審議通過并于2018年1月10日開始實施的《排污許可管理辦法（試行）》（以下簡稱《管理辦法》），是排污許可立法改革進程中一個重要的里程碑。作為第一部排污許可的規(guī)章，《管理辦法》進一步明確和細化了排污單位和環(huán)境保護主管部門的法律責任，引起了各界的關注?！豆芾磙k法》是排污許可制度改革的重要基礎性文件。相比《暫行規(guī)定》，《管理辦法》作為部門規(guī)章法律效力更高，是對同一件事情兩個不同發(fā)展階段的規(guī)定，是《暫行規(guī)定》的繼承和發(fā)展，《管理辦法》是規(guī)章，《暫行規(guī)定》是文件，二者是針對兩個不同發(fā)展階段作出的規(guī)定?！豆芾磙k法》發(fā)布實施后，《暫行規(guī)定》當中與之不符的內容不再實施。

條例是國家權力機關或行政機關依照政策和法令而制定并發(fā)布的，針對政治、經濟、文化等各個領域內的某些具體事項而作出的，比較全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文。條例也是法的表現形式之一。一般只是對特定社會關系作出的規(guī)定。條例是由國家制定或批準的規(guī)定某些事項或某一機關組織、職權等規(guī)范性的法律文件，也是指團體制定的章程。它具有法的效力，是根據憲法和法律制定的，是從屬于法律的規(guī)范性文件，也是人人必須遵守，違反它就要帶來一定的法律后果。因此條例具有內容的法規(guī)性、時效的穩(wěn)定性和制發(fā)的獨特性三個特點。

本文所涉及的管理條例一般指針對某一項目、團體制定的規(guī)則，使其有條不紊的進行的一種方法。與條例的定義類同，管理條例是由國家權力機關或行政機關（一般為國務院）制定而發(fā)布的用于管理和規(guī)范政治、經濟、文化以及行業(yè)領域的法規(guī)文件，特別是指針對某一項目、團體制定的規(guī)則，使其按部就班進行的一種方法，例如《排污許可管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱《管理條例》）。

二、《暫行規(guī)定》《管理辦法》《管理條例》三種制度間重要條款的比較

下面，我們對《暫行規(guī)定》、《管理辦法》、《管理條例》作一簡單的比較。

綜觀征集意見稿的《管理條例》，主管部門的管理重點從審批監(jiān)管過渡到嚴厲處罰的特點十分突出，和《管理辦法》相比，其中引人注目的變化如下：

一是臺賬記錄的保存期限更長了。從《管理辦法》中的不少于三年延長到《管理條例》中的五年。

制度比較維度 《暫行規(guī)定》 《管理辦法》 《管理條例》 備注是比較全面系統(tǒng)、具有長期執(zhí)行效力的法規(guī)性公文。行業(yè)地位是我國排污許可管理的首個規(guī)范性公文，從國家層面統(tǒng)一了排污許可管理的相關規(guī)定，內容涵蓋了從排污許可證內容、申請與核發(fā)、實施與監(jiān)管等方面對排污許可證做出了相對詳盡的規(guī)定，是實現2020年排污許可證覆蓋所有固定污染源的重要支撐，同時為下一步國家制定出臺排污許可條例奠定基礎。是從屬于法律的規(guī)范性文件，具有更高的法律效力，該《管理辦法》印發(fā)后原先的《暫行規(guī)定》立即失效，均以該《管理辦法》為準。同時，《管理辦法》也是實施排污許可制度的重要基礎性文件，明確了排污者責任，強調守法激勵、違法懲戒；規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序等內容,細化了環(huán)保部門、排污單位和第三方機構的法律責任，為改革完善排污許可制邁出了堅實的一步；對排污許可證申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管全過程的相關規(guī)定進行完善，并進一步提高可操作性。實施時間 2016年12月23日 2 0 1 8年1月1 0日 修改中，待定章節(jié)條數 共5章3 7條 共7章6 8條 共7章8 7條各章主題1.總則2.排污許可證內容3.申請與核發(fā)4.實施與監(jiān)管5.附則1.總則2.排污許可證內容3.申請與核發(fā)4.實施與監(jiān)管5.變更、延續(xù)、撤銷6.法律責任7.附則1.總則2.申請與核發(fā)3.按證排污4.監(jiān)督管理5.變更、延續(xù)、撤銷6.法律責任7.附則本質特征是法規(guī)性公文，具有“不溯既往”和“后法推翻前法”的原則。是排污許可制度改革的重要基礎性文件，側重于行政約束力，條款具體、完整，不能抽象籠統(tǒng)。是規(guī)范性的法律文件，具有內容的法規(guī)性、時效的穩(wěn)定性和制發(fā)的獨特性等特點。

企業(yè)承諾指排污單位在申請排污許可證時需要提交的承諾書企業(yè)承諾第十七條 排污單位應當在國家排污許可證管理信息平臺上填報并提交排污許可證申請，同時向有核發(fā)權限的環(huán)境保護主管部門提交通過平臺印制的書面申請材料。排污單位對申請材料的真實性、合法性、完整性負法律責任。申請材料應當包括有排污單位法定代表人或者實際負責人簽字或蓋章的承諾書。主要承諾內容包括：對申請材料真實性、合法性、完整性負法律責任；按排污許可證的要求控制污染物排放；按照相關標準規(guī)范開展自行監(jiān)測、臺賬記錄；按時提交執(zhí)行報告并及時公開相關信息等。第二十五條 實行重點管理的排污單位在提交排污許可申請材料前，應當將承諾書、基本信息以及擬申請的許可事項向社會公開。公開途徑應當選擇包括全國排污許可證管理信息平臺等便于公眾知曉的方式，公開時間不得少于五個工作日。第六十一條規(guī)定，在《管理辦法》實施前已經投產、運營的單位存在不符合核發(fā)排污許可證情形，為了獲得排污許可證，排污單位所做出的改正承諾。在排污單位提出改正方案的前提下，環(huán)境保護主管部門可以向其核發(fā)排污許可證，并在排污許可證中記載其存在的問題，規(guī)定其承諾改正內容和承諾改正期限，一般而言改正期限為三至六個月，最長不超過一年。第十四條【申請前信息公開】 實行排污許可重點管理的排污 單位在提交排污許可證申請材料前，應當選擇國家排污許可管理信 息平臺等便于公眾知曉的方式，將基本信息、擬申請的許可事項以及承諾書向社會公開。公開時間不得少于五個工作日。第二十三條【許可排放濃度確定】 有核發(fā)權的生態(tài)環(huán)境主管 部門應當根據國家和地方污染物排放標準，核定排污單位排放口或 者無組織排放源相應污染物的許可排放濃度。 排污單位承諾執(zhí)行更加嚴格的排放濃度的，應當在排污許可證副本中規(guī)定。第三十二條【自行監(jiān)測】 排污單位應當按照排污許可證等規(guī)定，安裝或者使用符合國家有關生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、計量認證等規(guī)定的 儀器設備，按照規(guī)定維護監(jiān)測設施，開展自行監(jiān)測，及時公開監(jiān)測 信息，保存原始監(jiān)測記錄。 實行排污許可重點管理的排污單位，應當按照排污許可證規(guī)定 和有關標準規(guī)范安裝自動監(jiān)測設備，并與生態(tài)環(huán)境主管部門的監(jiān)控 設備聯(lián)網，保證監(jiān)測設備正常運行并依法公開監(jiān)測信息。排污單位 應當對監(jiān)測數據的真實性、準確性負責，不得弄虛作假，篡改、偽 造或者指使篡改、偽造監(jiān)測數據。 排污單位發(fā)現自動監(jiān)測設備傳輸數據異常時，應當及時進行檢 查、修復、記錄和匯報。第六十六條【違反自行監(jiān)測要求】 違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由設區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正， 并處二萬元以上二十萬元以下的罰款；情節(jié)嚴重的，可處二十萬元以上一百萬元以下的罰款： （一）未按照要求開展自行監(jiān)測的；（二）未按照要求保存原始監(jiān)測記錄的； （三）未按照要求提交自行監(jiān)測數據的；（四）篡改和偽造監(jiān)測數據，自行監(jiān)測數據不真實、不完整 的。第五條 環(huán)境保護部根據污染物產生量、排放量和環(huán)境危害程度的不同，在排污許可分類管理名錄中規(guī)定對不同行業(yè)或同一行業(yè)的不同類型排污單位實行排污許可差異化管理。對污染物產生量和排放量較小、環(huán)境危害程度較低的排污單位實行排污許可簡化管理，簡化管理的內容包括申請材料、信息公開、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告的具體要求。第十一條 下列環(huán)境管理要求應當在排污許可證副本中載明：（一）污染防治設施運行、維護，無組織排放控制等環(huán)境保護措施要求。（二）自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求。（三）排污單位自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等信息公開要求等。第十七條 第十九條 規(guī)定，排污單位應當在國家排污許可證管理信息平臺上填報并提交排污許可證申請，對申請材料中存在疑問的，可開展現場核查的內容均包括申請表中填寫的自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告上報頻次、信息公開方案符合相關技術規(guī)范要求。第十條、第十一條 規(guī)定，推行排污單位自行監(jiān)測污染物排放情況的制度。排污單位需按規(guī)定安裝使用環(huán)境監(jiān)測、計量認證的監(jiān)測設備，并定期維護監(jiān)測設施，開展自行監(jiān)測，并保存原始監(jiān)測記錄。對于重點管理的排污單位而言，除了安裝監(jiān)測設備還要與環(huán)境保護主管部門的監(jiān)控設備聯(lián)網。第十九條 排污單位在申請排污許可證時，應當按照自行監(jiān)測技術指南，編制自行監(jiān)測方案。自行監(jiān)測方案應當包括以下內容：（一）監(jiān)測點位及示意圖、監(jiān)測指標、監(jiān)測頻次；（二）使用的監(jiān)測分析方法、采樣方法；（三）監(jiān)測質量保證與質量控制要求；（四）監(jiān)測數據記錄、整理、存檔要求等。第六十二條 在排污許可證的副本中要列明對其自行監(jiān)測的要求。并且在改正期間或者限制生產、停產整治期間的排污企業(yè)仍然負有義務執(zhí)行自行監(jiān)測。自行監(jiān)測自行監(jiān)測是企業(yè)自證守法的一項重要舉措，相關監(jiān)測數據都會成為核算數據，用于判定其是否按證排污的重要依據臺賬記錄是指排污單位對日常環(huán)境管理信息的記錄。臺賬記錄第五條 第十一條以及第十七條規(guī)定同上第三十二條 按規(guī)范進行臺賬記錄，主要內容包括生產信息、燃料、原輔材料使用情況、污染防治設施運行記錄、監(jiān)測數據等。第三十三條 環(huán)境保護主管部門應依據排污許可證對排污單位排放污染物行為進行監(jiān)管執(zhí)法，檢查許可事項的落實情況，審核排污單位臺賬記錄和許可證執(zhí)行報告，檢查污染防治設施運行、自行監(jiān)測、信息公開等排污許可證管理要求的執(zhí)行情況。環(huán)境保護主管部門可通過政府購買服務的方式，委托第三方機構對排污單位的臺賬記錄和執(zhí)行報告進行審核，提出審核意見，作為環(huán)境保護主管部門監(jiān)督檢查的依據。第三十五條 排污單位應當按照排污許可證中關于臺賬記錄的要求，根據生產特點和污染物排放特點，按照排污口或者無組織排放源進行記錄。記錄主要包括以下內容：（一）與污染物排放相關的主要生產設施運行情況；發(fā)生異常情況的，應當記錄原因和采取的措施；（二）污染防治設施運行情況及管理信息；發(fā)生異常情況的，應當記錄原因和采取的措施；（三）污染物實際排放濃度和排放量；發(fā)生超標排放情況的，應當記錄超標原因和采取的措施；（四）其他按照相關技術規(guī)范應當記錄的信息。臺賬記錄保存期限不少于三年。第三十八條 排污單位應當對提交的臺賬記錄、監(jiān)測數據和執(zhí)行報告的真實性、完整性負責，依法接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督檢查。第三十九條 環(huán)境保護主管部門應當制定執(zhí)法計劃，結合排污單位環(huán)境信用記錄， 確定執(zhí)法監(jiān)管重點和檢查頻次。環(huán)境保護主管部門對排污單位進行監(jiān)督檢查時，應當重點檢查排污許可證規(guī)定的許可事項的實施情況。通過執(zhí)法監(jiān)測、核查臺賬記錄和自動監(jiān)測數據以及其他監(jiān)控手段，核實排污數據和執(zhí)行報告的真實性，判定是否符合許可排放濃度和許可排放量，檢查環(huán)境管理要求落實情況。第三十三條【臺賬記錄】 排污單位應當建立環(huán)境管理臺賬記錄制度，根據有關規(guī)定的格式、內容和頻次要求，如實記錄主要生 產設施及污染防治設施運行情況以及超標排放和其他異常情況，記錄污染物排放濃度和實際排放量。臺賬記錄保存期限應當不少于五年。發(fā)現超標或者異常情況時，排污單位應當立即采取措施，避免發(fā)生污染事故，消除減輕危害后果，并向生態(tài)環(huán)境主管部門和有關部門及時報告，超標或異常情況下的污染物排放量計入實際排放量。第六十九條【違反臺賬記錄（按日計罰）】違反本條例規(guī)定， 有下列行為之一的，由設區(qū)的市級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，并處每日一千元以上二萬元以下的罰款；拒不改正的，依法作出處罰決定的行政機關可以自責令改正之日的次日起，按照原處罰數額按日連續(xù)處罰： （一）未按照排污許可證規(guī)定要求記錄臺賬的；（二）臺賬內容不真實、不完整的。

第五條 第十一條以及第十七條第三十三條同上第三十二條 按排污許可證規(guī)定，定期在國家排污許可證管理信息平臺填報信息，編制排污許可證執(zhí)行報告，及時報送有核發(fā)權的環(huán)境保護主管部門并公開，執(zhí)行報告主要內容包括生產信息、污染防治設施運行情況、污染物按證排放情況等。第三十四條【執(zhí)行報告】 排污單位應當根據有關規(guī)定的內 容、頻次和時間要求，按時如實申報執(zhí)行報告，明確控制污染物排 放行為以及污染物排放濃度、實際排放量是否滿足排污許可證許可事項要求，并對執(zhí)行報告的真實性、完整性負責，根據要求進行信 息公開。 排污許可證有效期內由于計劃內停產不產生和排放污染物的， 應當在執(zhí)行報告中如實說明。第七十條【違反執(zhí)行報告（按次計罰）】違反本條例規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令改正，并處每次五千元以上十萬元以下的罰款；拒不改正的，責令停產整治：（一）未按照排污許可證規(guī)定要求提交執(zhí)行報告的；（二）執(zhí)行報告內容不真實、不完整的。第三十七條 排污單位應當按照排污許可證規(guī)定的關于執(zhí)行報告內容和頻次的要求，編制排污許可證執(zhí)行報告。排污許可證執(zhí)行報告包括年度執(zhí)行報告、季度執(zhí)行報告和月執(zhí)行報告。排污單位應當每年在全國排污許可證管理信息平臺上填報、提交排污許可證年度執(zhí)行報告并公開，同時向核發(fā)環(huán)保部門提交通過全國排污許可證管理信息平臺印制的書面執(zhí)行報告。書面執(zhí)行報告應當由法定代表人或者主要負責人簽字或者蓋章。季度執(zhí)行報告和月執(zhí)行報告至少應當包括以下內容：（一）根據自行監(jiān)測結果說明污染物實際排放濃度和排放量及達標判定分析；（二）排污單位超標排放或者污染防治設施異常情況的說明。年度執(zhí)行報告可以替代當季度或者當月的執(zhí)行報告，并增加以下內容：（一）排污單位基本生產信息；（二）污染防治設施運行情況；（三）自行監(jiān)測執(zhí)行情況；（四）環(huán)境管理臺賬記錄執(zhí)行情況；（五）信息公開情況；（六）排污單位內部環(huán)境管理體系建設與運行情況；（七）其他排污許可證規(guī)定的內容執(zhí)行情況等。建設項目竣工環(huán)境保護驗收報告中與污染物排放相關的主要內容，應當由排污單位記載在該項目驗收完成當年排污許可證年度執(zhí)行報告中。排污單位發(fā)生污染事故排放時，應當依照相關法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)定及時報告。第三十八條 排污單位應當對提交的臺賬記錄、監(jiān)測數據和執(zhí)行報告的真實性、完整性負責，依法接受環(huán)境保護主管部門的監(jiān)督檢查。執(zhí)行報告執(zhí)行報告是指排污單位定期向環(huán)境保護主管部門報送排污許可證執(zhí)行情況的報告。同自行監(jiān)測數據和臺賬記錄一樣，執(zhí)行報告也是排污單位在執(zhí)行排污許可證過程中所承擔的義務,三者共同構成排污單位在排污許可管理過程中自證守法的主要原始依據，也是環(huán)保部門在核查企業(yè)是否按證排污時的重要檢查內容以及監(jiān)管執(zhí)法的依據。信息公開第五條 第十一條 第三十三條 同上第十六條 排污單位在申請排污許可證前，應當將主要申請內容，包括排污單位基本信息、擬申請的許可事項、產排污環(huán)節(jié)、污染防治設施，通過國家排污許可證管理信息平臺或者其他規(guī)定途徑等便于公眾知曉的方式向社會公開。公開時間不得少于5日。對實行排污許可簡化管理的排污單位，可不進行申請前信息公開。第十八條 環(huán)境管理要求由核發(fā)環(huán)保部門根據排污單位的申請材料、相關技術規(guī)范和監(jiān)管需要，在排污許可證副本中進行規(guī)定排污單位信息公開要求。第二十六條 排污單位應當在全國排污許可證管理信息平臺上填報并提交排污許可證申請，同時向核發(fā)環(huán)保部門提交通過全國排污許可證管理信息平臺印制的書面申請材料。申請材料應當包括排污許可證申請前信息公開情況說明表。第三十七條 排污單位應當按照排污許可證規(guī)定的關于執(zhí)行報告內容和頻次的要求，編制排污許可證執(zhí)行報告。年度執(zhí)行報告可以替代當季度或者當月的執(zhí)行報告，并增加信息公開情況。第十四條【申請前信息公開】同上第三十六【信息公開】排污單位應當按照排污許可證等規(guī)定，如實將污染物排放信息在國家排污許可管理信息平臺上記載并 公開。污染物排放信息主要包括：排放濃度和實際排放量、防治污 染設施的建設運行情況、自行監(jiān)測數據、執(zhí)行報告等。第七十一條【違反信息公開】違反本條例規(guī)定，有下列行為 之一的，由縣級以上地方生態(tài)環(huán)境主管部門責令限期改正，并處二 萬元以上二十萬元以下的罰款：（一）未按照排污許可證規(guī)定公開有關信息的； （二）不如實公開有關信息的。為了強化排污單位環(huán)保意識，加強社會公眾以及媒體對排污單位的監(jiān)督，簡化環(huán)保部門以及執(zhí)法的監(jiān)管，管理辦法規(guī)定了信息公開制度，明確規(guī)定排污單位和環(huán)保部門都是信息公開的主體。

二是百萬罰款次數翻番了。《管理辦法》只涉及到8種可罰款百萬的情形（無證排污有4種，違反排污許可證行為的有4種），而在《管理條例》中涉及百萬罰款的情形多達17種，包括：違反管理要求排污情節(jié)嚴重的5種、違反監(jiān)測設施要求情節(jié)嚴重的2種、違反自行監(jiān)測要求情節(jié)嚴重的4種、逃避監(jiān)管的3種、違反預處理要求的1種、材料弄虛作假情節(jié)嚴重的1種以及第三方責任中對于第三方服務機構弄虛作假情節(jié)嚴重的1種。

三是針于環(huán)境管理要求更加細致了。《管理條例》第二十六條比《管理辦法》第十八條增加了“排放口規(guī)范化；重污染天氣應對、重大活動保障等特殊時段對排污設施或工藝采取禁止或限制排放的要求；涉及土壤污染和地下水的，還應當包括相應環(huán)境管理要求”等三個條款。

四是對于不予核發(fā)排污許可證的規(guī)定更加嚴格了。《管理條例》第十七條增加了新規(guī)定：凡是 “不符合區(qū)域‘三線一單’生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控要求、未依法取得建設項目環(huán)境影響評價文件審批意見的、采用的污染防治設施不能達到許可排放濃度要求的、本條例實施后的新建、改建、擴建項目和技術改造項目排污單位存在通過污染物排放等量或者減量替代削減獲得重點污染 物排放總量控制指標情況的，未提供出讓指標的排污單位排污許可證變更的相關材料的”一律不予核發(fā)排污許可證。

值得關注的是，“三線一單”在《暫行規(guī)定》和《管理辦法》中均無提過，此次出現在《管理條例》中，意味著對排污許可證所有管理要求提高到國家戰(zhàn)略層面。全國生態(tài)環(huán)境保護大會及《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》提出，省級黨委和政府要加快確定生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線，制定生態(tài)環(huán)境準入清單?？梢?，落實“三線一單”管理要求，是推動經濟高質量發(fā)展的必由之路和硬性約束。

簡言之，“三線一單”是一套生態(tài)環(huán)境分區(qū)的管控體系，“三線”是劃框子，明確生態(tài)環(huán)境保護的邊界和底線，銜接資源開發(fā)利用的上線；“一單”就是定規(guī)則，規(guī)范開發(fā)行為，約束活動的性質和規(guī)模，通過負面清單確定一個地方在生態(tài)環(huán)境資源約束下能干什么、不能干什么。總的來看，“三線”是一種約束，其劃定的過程就是梳理和明確區(qū)域、流域生態(tài)環(huán)境約束的過程?！耙粏巍笔恰叭€”應用的出口，就是基于“三線”的劃定成果，對各類空間提出關于開發(fā)建設活動的限制性要求，從而引導區(qū)域和產業(yè)的健康發(fā)展。

三、從“要我守法”到“我要守法”的排污許可管理的變遷

《暫行規(guī)定》是我國排污許可管理的首個規(guī)范性文件，依據《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《行政許可法》等法律和《實施方案》的要求，從國家層面統(tǒng)一了排污許可管理的相關規(guī)定，主要用于指導當前各地排污許可證申請、核發(fā)等工作?！稌盒幸?guī)定》的頒布掀開了實現2020年排污許可證覆蓋所有固定污染源的大幕，也為下一步國家制定出臺排污許可條例奠定了基礎。

《暫行規(guī)定》僅為五章共三十七條，指明原環(huán)境保護部按行業(yè)制訂并公布排污許可分類管理名錄，分批分步驟推進排污許可證管理。它對排污許可證應當載明排污口位置和數量、排放方式、排放去向等，以及排放污染物種類、許可排放濃度、許可排放量和法律法規(guī)規(guī)定的其他許可事項作了明確要求。排污許可證應當載明下列環(huán)境管理要求：污染防治設施運行、維護，無組織排放控制等環(huán)境保護措施要求；自行監(jiān)測方案、臺賬記錄、執(zhí)行報告等要求；排污單位自行監(jiān)測、執(zhí)行報告等信息公開要求；法律法規(guī)規(guī)定的其他事項。

《暫行規(guī)定》對排污許可證申請、核發(fā)、管理的具體程序、申請材料和辦理期限分別提出了比較詳細的規(guī)定；強調環(huán)境保護主管部門應依據排污許可證對排污單位排放污染物行為進行監(jiān)管執(zhí)法；對投訴舉報多、有嚴重違法違規(guī)記錄等情況的排污單位要提高抽查比例；對檢查中發(fā)現違反排污許可證行為的，應記入企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)；并積極鼓勵社會公眾、新聞媒體等對排污單位的排污行為進行監(jiān)督。

此外，《暫行規(guī)定》明確要求排污許可證的申請、受理、審核、發(fā)放、變更、延續(xù)、注銷、撤銷、遺失補辦工作應當在國家排污許可證管理信息平臺上進行。排污許可證的執(zhí)行、監(jiān)管執(zhí)法和社會監(jiān)督等信息應當在國家排污許可證管理信息平臺上記錄。環(huán)境保護部負責建設、運行、維護、管理國家排污許可證管理信息平臺，各地現有的排污許可證管理信息平臺應實現數據的逐步接入。

盡管《暫行規(guī)定》從內容、申請與核發(fā)、實施與監(jiān)管等方面對排污許可證做了相對詳盡的規(guī)定，但仍存在著一些不完善，尤其對于排污企業(yè)的社會承諾、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等方面沒有具體要求或說明。為強化落實排污者責任，后續(xù)出臺的《管理辦法》詳細規(guī)定了企業(yè)承諾，強調申請材料真實性、完整性、合法性是企業(yè)取得排污許可證的重要前提，自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告制度是排污單位自行判定達標、及時發(fā)現運行過程中的環(huán)保問題以及核算實際排放量的重要基礎，是企業(yè)自證守法的主要依據，同時也是環(huán)保部門核查企業(yè)達標排放、判定企業(yè)按證排污的重要檢查內容和執(zhí)法依據；而信息公開制度是強化企業(yè)持證依證排污，引導輿論監(jiān)督，形成共同監(jiān)督氛圍的基礎和重要手段。

目前，在《管理條例》暫時沒有落地之前，《管理辦法》仍是排污許可證申請與核發(fā)的主要依據，它規(guī)定了排污許可證核發(fā)程序，明確排污許可證申請、審核、發(fā)放的完整周期以及變更、延續(xù)、撤銷、注銷、遺失補辦等各種情形，規(guī)范企業(yè)需要提供的材料、應當公開的信息，環(huán)保部門受理的程序、審核的要求、發(fā)證的規(guī)定以及可行技術在申請與核發(fā)中的應用等內容；更加強調了技術支持，不僅明確了環(huán)境保護部負責制定排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范、環(huán)境管理臺賬及排污許可證執(zhí)行報告技術規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術指南、污染防治可行技術指南等相關技術規(guī)范，還明確了環(huán)境保護主管部門可通過政府購買服務的方式，組織或者委托技術機構提供排污許可管理的技術支持。

《管理辦法》明確了依證嚴格監(jiān)管執(zhí)法，細化了環(huán)保部門、排污企業(yè)和第三方機構的法律責任，為健全排污許可制作出了重要貢獻。在結構和思路上《管理辦法》與《暫行規(guī)定》基本保持了一致，內容上進一步細化和深化，因此，《管理辦法》是對《暫行規(guī)定》的延續(xù)、深化和完善。同時根據部門規(guī)章的立法權限，結合火電、造紙行業(yè)排污許可制實施中的突出問題，《管理辦法》對排污許可證申請、核發(fā)、執(zhí)行、監(jiān)管全過程的相關規(guī)定進行完善，進一步提高了可操作性。

根據《管理辦法》中規(guī)定的企業(yè)承諾、自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告、信息公開等五項制度間彼此互相依存，共同構成了我國排污許可制度改革的重要內容。這五項制度的實施，對于改變以往企業(yè)依賴于政府進行監(jiān)管的“保姆式”環(huán)境管理模式，強化排污主體責任，構建企業(yè)自我監(jiān)測、自我管理、自主記錄和申報，環(huán)保部門依規(guī)核發(fā)、按證監(jiān)管的排污許可法律制度框架具有重要的意義。對于排污企業(yè)而言，應當盡快按照《管理辦法》中的規(guī)定調整完善企業(yè)內部的環(huán)境管理體系和制度，依法申請，從而順利取得排污許可證。

如果說《暫行規(guī)定》是我國排污許可管理制度的1.0版，《管理辦法》則可以稱為2.0版，那么如今正在加緊醞釀出臺的《管理條例》或可稱之為3.0版。《管理辦法》和《管理條例》吸取了《暫行規(guī)定》在執(zhí)行過程中的經驗與教訓，反映了監(jiān)管思路的變遷，從“重審批、輕監(jiān)管”、“保姆式”的前端審批制度及“貓捉老鼠”后端執(zhí)法檢查，轉變?yōu)榕盼燮髽I(yè)在前端公開承諾申請資料真實性（企業(yè)承諾）及中端日常運營中的自我管理（即自行監(jiān)測、臺賬記錄、執(zhí)行報告及信息公開等更加嚴格的管理條例）的“一證式管理”的模式。

企業(yè)必須履行自行監(jiān)測的法定義務，并且做好臺賬記錄和定期提交執(zhí)行報告，這就是所謂的“自證守法”。排污許可證規(guī)定的所有管理要求會形成一條“證據鏈”。環(huán)保管理人員通過審計企業(yè)執(zhí)行報告和臺賬，實現更精細化和信息化的管理。環(huán)環(huán)相扣的“證據鏈”和臺賬信息，讓企業(yè)造假的難度大大增加，促使監(jiān)管更加高效，責任落實更加到位。

隨著管理思想的不斷進步，各方責任更加明晰，監(jiān)管愈加強化，企業(yè)的誠信責任和守法主體責任可操作可落實，推動了企業(yè)從被動治理轉向主動防范，即不斷深化從“要我守法”到“我要守法”的變革。

排污許可管理制度的演變也將推動執(zhí)法方式的進化。一是通過企業(yè)“自證守法”等現代信息手段能夠降低執(zhí)法檢查成本。二是技術及定量化支持，環(huán)境違法更加定量化衡量，處罰依據明確化有利于執(zhí)法推行。三是強制信息公開，監(jiān)管執(zhí)法信息、無證和違法排污的排污單位名單都將在信息平臺上統(tǒng)一公布，新增的公眾及媒體雙重監(jiān)督,不僅對于排污企業(yè)，且對于立法機構、執(zhí)法機構以及第三方技術支持單位都形成了足夠的震懾和壓力。其中，公眾監(jiān)督是落實排污許可制度的重要一環(huán)。目前，全國排污許可管理信息平臺已經建成投運。排污許可證申領、核發(fā)、監(jiān)管執(zhí)法等工作流程及信息，污染物排放的時間和空間信息數據，都被納入平臺，并向社會公開。登錄全國排污許可管理信息平臺后可以看到，排污企業(yè)的大氣污染排放信息、水污染物排放信息，甚至企業(yè)點位、排污口位置等在衛(wèi)星地圖上都被清晰標注出來。

小結

排污許可制改革在生態(tài)文明建設和打好污染防治攻堅戰(zhàn)中，肩負著越來越重要的經濟高質量發(fā)展的使命。

2017年8月，環(huán)境保護部公布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2017年版）》,分批分步驟推進排污許可證管理。按照計劃，2020年底之前，我國將完成覆蓋名錄中所有固定污染源的許可證的發(fā)放工作，排污許可證制度也必成為固定源環(huán)境管理核心制度，實現“一證式”管理。

經過近年的努力，排污許可制度體系已經基本成型，但是改革的任務依然艱巨。此次征集意見稿的《排污許可管理條例》承載著為這項基礎制度立法的重托，以繼續(xù)樹立和加強排污許可證制度的基礎核心地位。

2018年6月，《中共中央國務院關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》中強調，要加快推行排污許可制度，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協(xié)同控制，按行業(yè)、地區(qū)、時限核發(fā)排污許可證，全面落實企業(yè)治污責任，強化證后監(jiān)管和處罰。這就需要進一步明確政府部門、排污企業(yè)和社會各界的責任范圍和細節(jié)。

作為一項核心制度，不僅需要頂層設計的智慧，更需要落實執(zhí)行到位。能否如期完成，不僅有賴于政府部門對排污許可管理“一證式”改革的認識程度和決心，也有賴于行業(yè)達成共識和全社會的群策群力。這對于企業(yè)涉及污染項目的建設、生產經營，相關設備制造業(yè)、環(huán)保產業(yè)的科技發(fā)展，都將產生深遠意義，更直接影響到這一制度的最終目的——環(huán)境質量的改善。

期待全新的《排污許可管理條例》早日出臺。