莊文發(fā)，楊威

（遼寧省畜牧獸醫(yī)局，遼寧 沈陽 110001）

草原是重要的自然資源，我國有草原近4億公頃，是面積最大的陸生生態(tài)系統(tǒng)，具有不可替代的生態(tài)、經(jīng)濟、文化功能。但長期以來對草原地位認識不充分、建設投入不足、保護力度不夠，嚴重影響草原綜合功能全面發(fā)揮和草原地區(qū)經(jīng)濟社會均衡發(fā)展。全面準確認識草原的綜合功能，正確分析判斷存在的問題，精準推進草原供給側結構性改革，加快補短板、調(diào)結構、優(yōu)質量、增效益、強功能，是充分發(fā)揮草原綜合功能特別是促進草原地區(qū)社會、經(jīng)濟、生態(tài)、文化加快均衡發(fā)展的現(xiàn)實要求和客觀選擇。

1 草原的主要作用

1.1 生態(tài)功能本源性作用草原具有獨特的防風固沙、保持水土、涵養(yǎng)水源、凈化空氣、培肥地力、維護生物多樣性等生態(tài)功能。當草原植被蓋度達到30%～50%時，近地面風速可削減50%[1]；當植被蓋度達到70%時，6級強風才可引起風蝕[1]。監(jiān)測結果顯示，遼寧西北部地區(qū)沙化草原治理后地表植被蓋度由30%達到66%，土壤侵蝕由2 800 t/km2下降到550 t/km2，土壤徑流系數(shù)降低66.4%，土壤蓄水效率由21%提高到79%。青藏高原草原是我國主要水源涵養(yǎng)區(qū)，是長江、黃河、瀾滄江發(fā)源地。草原可以調(diào)節(jié)溫濕度、吸收CO2、釋放O2、吸附塵埃等。夏季草地溫度比裸地低3～5℃、冬季高6℃左右[1]；良好的草坪每25 m2就可以吸收一個人呼出的CO2[1]。豆科牧草可以固氮，紫花苜蓿每年可以固氮225 kg/hm2、草木樨固氮能力為110～135 kg/hm2，種植苜蓿2～3年后種植玉米可以增產(chǎn)14.3%～9.9%。草原是生物多樣性的重要載體和動植物基因資源庫，我國草原有飼用植物6 704種，草原上繁衍的野生動物達到2 000多種，主要放牧家畜品種有250多個[2]。草原是我國藏羚羊、藏野驢等一大批特有品種珍惜野生動物的重要棲息地。在特定的自然條件下，草原構成了特定地區(qū)“唯一”的本源性自然植被系統(tǒng)，其生態(tài)功能不可替代。

1.2 經(jīng)濟功能基礎性作用草原是特定地區(qū)基礎性土地資源，其植物層通過光合作用匯碳固氮產(chǎn)生牧草，牧草直接為畜牧業(yè)生產(chǎn)提供飼料資源，畜產(chǎn)品是牧民經(jīng)濟收入、生產(chǎn)生活資料的基本來源。畜牧業(yè)是草原地區(qū)的主導產(chǎn)業(yè)，是牧區(qū)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、實現(xiàn)農(nóng)牧民增收的支柱產(chǎn)業(yè)，也是綠色食品、醫(yī)藥原料的重要生產(chǎn)基地。2016年全國天然草原干草產(chǎn)量約32 029萬噸，載畜能力約25 175.5萬羊單位[3]，有效支撐了草原牧區(qū)畜牧業(yè)持續(xù)健康發(fā)展和農(nóng)牧民增收。牧區(qū)半牧區(qū)是我國牛羊產(chǎn)品重要生產(chǎn)供給基地，2015年全國268個牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）牛肉、羊肉、奶類、毛絨產(chǎn)量分別占全國的22.6%、34.2%、23.2%和52.8%[3]。草原畜牧業(yè)是的農(nóng)牧民收入的主要來源，2015年全國牧區(qū)半牧區(qū)縣（旗、市）牧民人均純收入8 078元，比上年增長28.5%[3]。草原還是重要的醫(yī)藥原料寶庫，生長著天然甘草、麻黃草、冬蟲夏草等上千種重要中草藥材資源。在特定的自然資源條件下，草原承擔了畜牧業(yè)生產(chǎn)和牧民生活資料提供者的基礎性作用，其經(jīng)濟功能不可替代。

1.3 文化功能承載者作用草原地區(qū)承載著在特殊時空條件下長期積累形成的文學藝術、民俗制度、思想理念等獨特的民族文化功能。草原文化特色鮮明、絢麗多彩、感染力強，其核心價值取向是人與自然、人與人和諧、包容、共存，主旋律是昂揚向上。內(nèi)蒙古草原的草原那達慕、藏區(qū)草原的格薩爾王等說唱藝術、新疆草原的維吾爾（哈薩克）歌舞文化等等一大批優(yōu)秀草原歷史人文文化[4-6]，都具有鮮明的民族特色，是祖國文化瑰寶的重要組成部分，展現(xiàn)出了獨一無二的感召力，充分展示了生活在祖國大家庭中草原民族的自豪和自信，始終傳遞著巨大的正能量。草原是旅游觀光的重要目的地，其獨特的自然景觀、民俗文化、地域特色，構成了重要的特色景觀文化。草原牧民經(jīng)過長期實踐沉淀，形成了約定俗成的“逐水草而居”、“四季游牧”等生產(chǎn)生活方式，實質是人與自然和諧的樸素價值觀的體現(xiàn)，是科學利用草原資源的具體表現(xiàn)形式，是自然辯證法在草原利用管理實踐中的自覺應用，無不蘊含著深刻的思想文化內(nèi)涵。在特定的草原地域時空背景下，草原發(fā)揮著民族文化的主要載體作用，其文化功能不可替代。

2 草原供給側結構性問題

2.1 生態(tài)功能發(fā)揮不到位

2.1.1 長期以來個別地區(qū)對草原的定位偏離其基本屬性一些地方在國土分類中基本把草原劃分為其他草地類別，并以此為依據(jù)進一步劃定為未利用地，進而將草原定位在后備土地資源層面上，用于解決建設用地占補平衡、耕地占補平衡等，草原地位被嚴重弱化，致使草原管理難，造成天然草原特別是優(yōu)質天然草原減少趨勢難以有效遏制，草原生態(tài)功能不斷弱化。

2.1.2 對草原生態(tài)功能認識不到位長期以來，片面強調(diào)草原保障畜產(chǎn)品供給的經(jīng)濟功能，當草原經(jīng)濟價值與生態(tài)功能發(fā)生矛盾時，草原基本上都要給經(jīng)濟建設讓路，草原生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略定位有名無實，致使草原利用強度過大、生態(tài)功能幾近喪失。

2.1.3 草原生態(tài)惡化問題依然突出近年來，雖然草原保護管理力度明顯加大，草原生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭有所遏制，但非法開墾占用、超載過牧、保護不力等問題仍比較突出，可利用天然草原不同程度退化、生產(chǎn)力水平下降等問題沒有解決。從總體上看，面積減少、生產(chǎn)力水平下降、生態(tài)功能降低等問題依然是草原生態(tài)保護建設的最大短板。

2.2 經(jīng)濟功能發(fā)揮不充分牧區(qū)半農(nóng)辦牧區(qū)與其他地區(qū)相比的主要問題是發(fā)展不平衡、不充分。主要表現(xiàn)在以畜牧業(yè)為主的經(jīng)濟結構相對單一、產(chǎn)業(yè)支撐能力比較脆弱、總體產(chǎn)出水平“三低”問題突出。

2.2.1 天然草原生產(chǎn)力水平低全國約1.5 hm2草原才可以飼養(yǎng)1個羊單位，而新西蘭每公頃草地可養(yǎng)羊15～20只，最高25只以上[7]。

2.2.2 人工草地比例低全國人工草地占草原的2.1%，美國人工草地為13%，耕地面積的一半以上用于生產(chǎn)牧草飼料；加拿大20%的耕地用于種草；西歐、北歐人工草地大多占草地面積的50%以上；新西蘭人工草地占草地面積的69.1%[8]。

2.2.3 牛羊出欄率低主要牧區(qū)?。▍^(qū)）牛羊出欄率分別比全國平均水平低1.8個百分點和13.2個百分點。以天然草原為主的草原地區(qū)資源稟賦局限性大，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構以畜牧業(yè)為主的相對單一性，放牧為主及基礎設施落后的草原畜牧業(yè)總體產(chǎn)出水平“三低”等，進一步拉大了牧區(qū)半牧區(qū)與非牧區(qū)的發(fā)展差距。

2.3 文化功能發(fā)揮不全面文化產(chǎn)業(yè)鏈尚未形成，主要表現(xiàn)在草原文化產(chǎn)品開發(fā)單一化、產(chǎn)業(yè)發(fā)展碎片化、功能發(fā)揮低效化等方面。在一些地區(qū)欣賞自然風光的草原觀光旅游發(fā)展較快，但更深層次的自然景觀賞析、特色文化鑒賞、地域人文體驗等綜合文化產(chǎn)業(yè)鏈接不夠，草原地區(qū)深厚的歷史、人文文化發(fā)掘特別是轉化為文化產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟效益的綜合功能尚未充分發(fā)揮。即使在一些文化產(chǎn)品開發(fā)較好的地區(qū)，也存在文化產(chǎn)品開發(fā)同質化現(xiàn)象，差異化特色化不夠鮮明。草原地區(qū)得天獨厚的綠色產(chǎn)品、品牌產(chǎn)品與文化產(chǎn)業(yè)的組合包裝不夠，價值亦被打折扣。

3 推進草原供給側結構性改革的主要任務

3.1 補強草原生態(tài)功能生態(tài)效益是草原最基本、最重要的功能。但現(xiàn)實是草原生態(tài)功能被嚴重弱化，恰恰成為主要短板，必須綜合施策，盡快補齊生態(tài)功能短板。

3.1.1 強化草原生態(tài)功能認識強化大生態(tài)發(fā)展理念，堅持“山水林田湖草”統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一施策、同等重視、協(xié)調(diào)管理。明確草原是干旱半干旱地區(qū)長期自然選擇形成的基礎性土地資源、在特定的自然條件下生態(tài)功能不可替代性的戰(zhàn)略定位，突出草原與其他自然資源相比更加具有基礎性、特殊性、不可替代性的特點，確立生態(tài)優(yōu)先的草原保護建設利用理念，加大草原生態(tài)功能宣傳普及力度，提高社會認知程度。要從根本上扭轉草原是“后備土地資源”的錯誤認識，堅決遏制肆意開發(fā)占用、任意種植開墾亂象。

3.1.2 強化草原生態(tài)保護制度建設 依法加強草原總體功能區(qū)規(guī)劃設計，從制度層面上明確哪些是必須嚴格保護的生態(tài)功能區(qū)，嚴禁開發(fā)利用，哪些是應該適度限制性開發(fā)利用的區(qū)域，哪些是可以開發(fā)利用的區(qū)域，在此規(guī)范下推動建立尊重自然、順應自然、保護自然的草原資源保護建設、開發(fā)利用的決策、實施、監(jiān)督工作機制和管理制度，實現(xiàn)草原數(shù)量、質量、生態(tài)三位一體保護建設利用。依法加快推進草原確權發(fā)證，明確草原法定“身份”，實現(xiàn)事實草原與法定草原一致，打牢依法有效管理草原的基礎。加快劃定草原生態(tài)保護紅線，依法落實基本草原保護制度，嚴格實行基本草原保護管理。探索建立草原生態(tài)公園管理制度，建立國家級草原生態(tài)保護區(qū)。

3.1.3 完善草原生態(tài)補償機制依法落實草原征占用管理規(guī)定，嚴格草原審核、審批、植被恢復費收繳及其使用管理。提高草原生態(tài)補償標準，凡是用于生態(tài)建設的草原確保全部實行國家補償制度，補償標準不僅要與林地、灘涂等自然資源具有可比性，而且要充分考慮與草原直接經(jīng)營收益相比具有代償性。加大草原生態(tài)補獎力度，既要擴大現(xiàn)有草原生態(tài)補獎政策規(guī)模，做到生態(tài)草原補償全覆蓋，更要提高補獎標準，確保禁牧、減畜牧民在為全國生態(tài)建設做出貢獻時經(jīng)濟方面不吃虧。

3.1.4 依法強化草原監(jiān)督管理加強草原執(zhí)法保護隊伍建設，重點圍繞監(jiān)管人員不足、技術裝備落后、執(zhí)法能力不強等問題，增加編制、加大投入、強化培訓，盡快建立健全與草原生態(tài)保護建設需要相適應的監(jiān)督管理隊伍。加大草原違法案件查處力度，做到凡是破壞草原的違法案件必須依法查處。要及時曝光一批具有代表性的重大草原違法案件，發(fā)揮震懾作用，努力營造不敢違法、不能違法的社會氛圍。落實好領導干部草原生態(tài)離任審計和終身責任追究制度，切實提高各級領導干部的草原生態(tài)保護意識，從根本上改變草原生態(tài)功能被人為弱化的局面。

3.2 調(diào)優(yōu)草原經(jīng)濟功能

3.2.1 調(diào)好草原利用結構主要是強化天然草原規(guī)劃管理，合理利用草原資源。要因地制宜、因時制宜、因畜制宜編制實施草原保護利用規(guī)劃，在確保生態(tài)效益優(yōu)先的前提下，實行草原差別化利用管理。對自然生態(tài)條件差、草原已經(jīng)破壞、“三化”嚴重的天然草原實現(xiàn)嚴格禁牧制度，促進草原休養(yǎng)生息；對自然條件較好、草原植被適宜、或禁牧后恢復較好的草原，在科學核定的載畜能力范圍內(nèi)實行有計劃的劃區(qū)輪牧、季節(jié)放牧管理，降低畜牧業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)草原生態(tài)保護、畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、牧民增收多贏；對牧草生長條件好、產(chǎn)草量高的草原，實行刈割方式利用，解決冬春季節(jié)優(yōu)質牧草供給不足問題，保證畜牧業(yè)科學發(fā)展。

3.2.2 調(diào)強牧草有效供給結構重點是大力推進人工草地建設，大幅度增加人工草地面積和產(chǎn)出水平，有效滿足畜牧業(yè)發(fā)展需要。牧草有效供給不足、優(yōu)質牧草嚴重短缺是草原牧區(qū)畜牧業(yè)經(jīng)濟發(fā)展和牧民增收的關鍵限制因素，解決這一問題的根本出路就是大力推進人工草地建設，提高牧草生產(chǎn)和供給能力。

3.2.2.1 大力推進耕地種草要樹立大農(nóng)業(yè)、大種植業(yè)、大食物安全觀念，統(tǒng)籌種植業(yè)與畜牧業(yè)、糧食作物與飼料作物生產(chǎn)的關系，從提高供給能力的角度出發(fā)，把增加生物產(chǎn)量高、產(chǎn)品質量好、市場需求旺的青貯作物、優(yōu)質牧草生產(chǎn)面積作為調(diào)整種植業(yè)結構的重點，擴大飼料作物種植規(guī)模，建立高質量人工飼草地，形成既增加牧草有效供給保發(fā)展、又有利于天然草原休養(yǎng)生息保生態(tài)的雙贏大發(fā)展格局。

3.2.2.2 加強天然草原改良等人工種草建設因地制宜實施天然草原補播改良、施肥灌溉、圍欄封育、鼠蟲害防治等綜合技術措施，通過采取加大草原設施化建設力度、提高人為科學干預水平、嚴格控制使用強度等措施，促進草原植被恢復，加快高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)人工草地建設步伐，提高天然草原牧草生產(chǎn)水平和有效供給能力。

3.2.2.3 加快牧草加工業(yè)發(fā)展按照原料有來源、市場有保障、成本盡量低的原則，加快發(fā)展干草及其產(chǎn)品、各類青（半干）貯產(chǎn)品等優(yōu)質牧草、農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，有效解決長期存在的飼草料供給總量不足、質量不高、損失嚴重等問題，推動畜牧業(yè)舍飼圈養(yǎng)，降低草原利用強度。

3.2.3 調(diào)優(yōu)畜牧產(chǎn)業(yè)鏈結構解決草原牧區(qū)發(fā)展不平衡、不充分問題，關鍵是要立足草原資源優(yōu)勢做大做強草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，核心是加快一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。加快草原畜牧業(yè)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，是解決牧區(qū)發(fā)展不平衡、不充分問題的“牛鼻子”，要把強龍頭拉動鏈接、抓數(shù)量適度發(fā)展、拼綠色品牌效益、保生態(tài)經(jīng)濟雙贏作為調(diào)整畜牧業(yè)供給側結構性改革的主要抓手。要重點強化龍頭企業(yè)建設，建立一批生產(chǎn)規(guī)模大、加工數(shù)量多、帶動能力強的畜牧業(yè)生產(chǎn)、加工龍頭企業(yè)，依托龍頭企業(yè)拉動畜牧業(yè)標準化生產(chǎn)、規(guī)模化加工、品牌化經(jīng)營，以質量建設為重點，實現(xiàn)草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)上水平、提檔次、增效益。要重點發(fā)展畜產(chǎn)品加工業(yè)，畜產(chǎn)品加工環(huán)節(jié)薄弱是草原牧區(qū)畜牧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸，必須把畜產(chǎn)品加工業(yè)作為供給側結構性改革的重中之重，通過扶持本地企業(yè)、引進外埠企業(yè)、吸引工商資本、利用民營資本等多種措施，建立健全畜產(chǎn)品加工業(yè)體系，拉長畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高畜產(chǎn)品附加值。要打造好草原生態(tài)畜牧業(yè)品牌，生態(tài)綠色是草原牧區(qū)畜牧業(yè)的最大優(yōu)勢，更是社會認可的品牌和效益增長點。要緊緊圍繞“草原生態(tài)?！?、“草原生態(tài)羊”等綠色產(chǎn)品，下功夫做強做靚草原畜牧業(yè)生態(tài)品牌，真正把草原地域資源優(yōu)勢轉化為戰(zhàn)略品牌優(yōu)勢、區(qū)域經(jīng)濟優(yōu)勢、均衡發(fā)展優(yōu)勢。

3.3 做好草原文化功能

3.3.1 打造特色旅游觀光文化草原自然風光獨特、美食特點突出、居住方式特異，一直以來都是旅游者賞草原風光、品特色美食、享民族文化、滌心靈塵埃的重要目的地，但普遍存在同質化比較嚴重問題。要在打造、開發(fā)特色景觀產(chǎn)品上下功夫，形成有特色的地方景觀品牌，使游客賞不一樣的風景、品不一樣的美食、居不一樣的民宅，避免因同質化嚴重而產(chǎn)生到一地等于游同類的“被觀光”的厭倦感。

3.3.2 弘揚傳統(tǒng)民族文化要深入挖掘博大精深草原傳統(tǒng)文化的內(nèi)涵，科學利用“逐水草而居”、“四季游牧”、“合理輪牧”的生產(chǎn)生活必須順應自然的“和諧”文化精華，推動人與自然和諧共存；不斷發(fā)揚自覺遵循村規(guī)民約的“德治”文化傳統(tǒng)，促進鄉(xiāng)村有效治理；緊緊依靠長期流傳的歌舞詩賦等喜聞樂見的“宣傳”文化形式，牢牢把握傳遞正能量的文化陣地；始終弘揚生態(tài)優(yōu)先科學利用草原的“生態(tài)”文化特質，實現(xiàn)草原保護與經(jīng)濟發(fā)展共贏。

3.3.3 打造優(yōu)質文化產(chǎn)業(yè)鏈 堅持文化產(chǎn)業(yè)建設與經(jīng)濟社會發(fā)展相結合，大力推進文化產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，拉長優(yōu)質文化產(chǎn)業(yè)鏈。文化產(chǎn)業(yè)建設要立足于與宣傳本地區(qū)自然風貌、人文風情特質、地方綠色產(chǎn)品、提升社會關注度結合起來，要立足于與開發(fā)包裝特色旅游產(chǎn)品、綠色畜產(chǎn)品、拓展農(nóng)畜產(chǎn)品市場銷路、提高各類產(chǎn)品附加值、市場占有率和經(jīng)濟效益結合起來，要立足于與推進地區(qū)文化繁榮、經(jīng)濟發(fā)展、社會進步結合起來，打造優(yōu)質文化產(chǎn)業(yè)鏈，提升草原文化的宣傳、服務功能，實現(xiàn)文化產(chǎn)業(yè)興旺、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會不斷進步。

3.3.4 規(guī)范草原文化管理 強化草原文化開發(fā)規(guī)劃管理，防止盲目建設、過度開發(fā)、無序利用，必須在優(yōu)先保護生態(tài)環(huán)境、有利于文化產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的前提下開發(fā)利用草原文化資源。嚴格旅游區(qū)域管理，規(guī)范草原自然保護區(qū)、國家草原公園管理，杜絕生態(tài)保護區(qū)、無人區(qū)等生態(tài)敏感區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等無證旅游。

3.3.5 加大文化保護建設投入力度 各級政府要把草原文化建設納入公益性管理范疇，不斷增加草原文化基礎設施和傳統(tǒng)文化發(fā)掘、保護、開發(fā)性投入，不斷完善草原文化基礎設施，創(chuàng)作更多優(yōu)秀民族文化，傳承好傳統(tǒng)草原文化，有效提升文化保護建設、開發(fā)利用、服務經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和水平。