歐愛民，李 丹

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院，湖南 湘潭 411105)

黨內(nèi)法規(guī)制度的健全與發(fā)展必須仰仗理論的指導(dǎo)引領(lǐng)。因此，有必要在中國特色社會主義法治理論體系的指導(dǎo)下，結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)的實際，形成一個由核心范疇、基本范疇、重要范疇組成的概念體系，一套能夠系統(tǒng)闡述黨內(nèi)法規(guī)現(xiàn)象的理論體系，為黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與發(fā)展提供堅實的學(xué)理支撐。在黨內(nèi)法規(guī)概念體系中，黨內(nèi)法規(guī)的概念處于最為基礎(chǔ)的地位，是黨內(nèi)法規(guī)概念體系的基石。1990年制定的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)對黨內(nèi)法規(guī)進行了界定，2013年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《條例》)將黨內(nèi)法規(guī)的概念進一步完善為：“黨的中央組織及其中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。”客觀地講，上述兩部黨內(nèi)法規(guī)以專門的條款對“黨內(nèi)法規(guī)”概念做出了權(quán)威性界定，是黨內(nèi)法規(guī)的法定概念，在學(xué)術(shù)界與實務(wù)界確實起到了正名與定分止爭的作用，對人們認知黨規(guī)產(chǎn)生了深遠的影響。但毋庸諱言，該法定概念在本質(zhì)屬性、創(chuàng)制方式、調(diào)整范圍、外在形式等方面還存在諸多值得商榷的地方，亟待進一步完善。

一、黨內(nèi)法規(guī)法定概念的出臺：正名與定分止爭

名不正，則言不順，言不順，則事不成。黨內(nèi)法規(guī)要成為管黨治黨與依法執(zhí)政的重要依據(jù)，成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，形成黨內(nèi)法規(guī)與國家法律“分工合作、各行其道，相輔相成、良性互動，殊途同歸、共襄法治”的新格局，必須解決一個先決性理論前提，即黨內(nèi)法規(guī)是不是“法”的問題。從制度的溯源而言，黨內(nèi)法規(guī)肇始于黨的成立之初，與中國共產(chǎn)黨一路走來，經(jīng)歷了近100年的歷史，至今黨內(nèi)法規(guī)已發(fā)展為一個龐大的制度體系。據(jù)統(tǒng)計，目前全黨約有2400多部黨內(nèi)法規(guī)，包括170多部中國黨內(nèi)法規(guī)、200多部中央部委黨內(nèi)法規(guī)、2000多部地方黨內(nèi)法規(guī)。但長期以來，學(xué)界一直存在黨內(nèi)法規(guī)不是“法”，不是依法執(zhí)政的“法”，不是治國理政的規(guī)范依據(jù)等觀點，對富有中國特色的黨政聯(lián)合立法、合署辦公、黨規(guī)的溢出效應(yīng)等中國法治實踐持否定態(tài)度。*持該觀點的學(xué)者將法律做嚴格的限制性解釋，認為法律即指國家法律，而黨內(nèi)法規(guī)與之相比，從制定主體、制定程序、調(diào)整對象、適用范圍、強制保障等多方面都存在差異，因而否認黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，否認黨內(nèi)法規(guī)屬于“法”的范疇。代表性論文有曾市南的《“黨內(nèi)法規(guī)”提法不妥》，《中國青年報》2004年1月2日；王俊華的《對“黨內(nèi)法規(guī)”提法的再思考》，《上海黨史與黨建》2008年第1期。上述觀點影響巨大，在很大程度上造成黨內(nèi)法規(guī)在理論研究上的“失語”、宣傳教育上的“失聲”、制度建設(shè)上的“失衡”與國家關(guān)系處理上的“不順”、學(xué)科建設(shè)上的“空白”等諸多問題。為此，必須統(tǒng)一認識，凝聚共識。1990年《暫行條例》中黨內(nèi)法規(guī)法定概念的及時推出，肯定了黨內(nèi)法規(guī)的法律屬性，為黨內(nèi)法規(guī)正了名，澄清了人們認識上的誤區(qū)。2013年修訂的《條例》進一步完善了黨內(nèi)法規(guī)的概念，2014年黨的十八屆四中全會明確將黨內(nèi)法規(guī)納入中國特色社會主義法治體系，使黨內(nèi)法規(guī)的認同度得到進一步提升。

2013年《條例》第二條對黨內(nèi)法規(guī)進行了明確的界定，第四條明確了黨內(nèi)法規(guī)的外在表現(xiàn)形式，規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”。根據(jù)上述兩個條文，黨內(nèi)法規(guī)是指由特定主體制定的，用以規(guī)范黨組織和黨員行為活動，并具有規(guī)定名稱的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。這一法定概念基本厘清了黨內(nèi)法規(guī)的特點，框定了黨內(nèi)法規(guī)的外形，形塑了黨內(nèi)法規(guī)的構(gòu)成要件，能有效區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、黨內(nèi)規(guī)范性文件、其他社會規(guī)則。具體而言，該法定概念從如下幾個方面為識別黨內(nèi)法規(guī)提供了判斷標準，起到了定分止爭的作用。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體具有特定性。黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨具有普遍約束力的行為規(guī)范，是全黨意志的集中體現(xiàn)，是黨的規(guī)章制度的高級形態(tài)，因此，只有較高級別的黨組織才有權(quán)代表全黨的意志，才有資格、能力提煉和歸納黨的統(tǒng)一意志，進行制度輸出，亦即只有特定的黨的機關(guān)和部門有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)。根據(jù)《條例》第二條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。因此，以制定主體為標準，黨內(nèi)法規(guī)可分為中央法規(guī)、紀檢法規(guī)、部委法規(guī)、地方法規(guī)。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的制定目的具有特定性。立規(guī)目的的不同是區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)和其他黨內(nèi)規(guī)范性文件、黨的主張等相似概念的主要標準。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)范性文件的制定以貫徹執(zhí)行黨中央決策部署、推動國家和社會經(jīng)濟發(fā)展、指導(dǎo)解決涉及人民群眾切身利益問題、加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政與自身建設(shè)等為具體目標；而黨的主張實質(zhì)上是中國共產(chǎn)黨的意志與意愿的體現(xiàn)，不具有規(guī)范性、可操作性和直接約束力，是黨的思想、理論、方針、與政策、觀點的總稱，主要用以對某種行動提出看法、見解或給出建議，為國家立法、黨內(nèi)立規(guī)、制度改革等提供理論基礎(chǔ)與價值指引。根據(jù)《條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是以調(diào)整、規(guī)范、約束黨組織和黨員的行為活動為目的，與一般的黨內(nèi)法規(guī)范性文件、黨的主張等不同。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍具有特定性。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍分為兩大類型：一是黨組織的工作與活動；二是黨員的行為。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)可以對黨組織、黨員的義務(wù)權(quán)利進行調(diào)整，但對公民、法人、其他組織權(quán)利義務(wù)的調(diào)整則屬于國家法律的管轄范圍，黨內(nèi)法規(guī)不得涉及之。因此，盡管黨要發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，黨內(nèi)法規(guī)不得“缺位”、“不到位”，但也不得“越位”、“錯位”，侵入應(yīng)當由國家法律調(diào)整的范圍。黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍應(yīng)當恪守如下負面清單：一是黨內(nèi)法規(guī)不得違反法律保留原則；二是黨規(guī)不得直接設(shè)定和改變公民的法定權(quán)利和義務(wù)；三是黨規(guī)不得直接規(guī)定經(jīng)濟社會發(fā)展問題。

第四，黨內(nèi)法規(guī)的法定名稱具有特定性。《條例》第四條對黨內(nèi)法規(guī)命名提出了明確的要求，規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”。此外，《條例》還明確了黨內(nèi)法規(guī)的命名標準，即對全黨基本事項作出根本性規(guī)定的應(yīng)當以“黨章”命名；對黨內(nèi)生活進行基本規(guī)定的應(yīng)當以“準則”命名；對黨內(nèi)某具體領(lǐng)域或具體關(guān)系進行全面規(guī)定的應(yīng)當以“條例”命名；對黨的某一方面具體工作進行具體詳細規(guī)定的應(yīng)當以“規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”命名。可見，黨內(nèi)法規(guī)名稱的選用具有法定標準，亦即黨內(nèi)法規(guī)具有法定的名稱，其他通知、意見、建議、會議紀要等不構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)。

二、黨內(nèi)法規(guī)法定概念的商榷：進步中的缺陷

《條例》以明確的法規(guī)形式、規(guī)范化的法律語言對黨內(nèi)法規(guī)的概念作出了權(quán)威性界定，確定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、立規(guī)目的、調(diào)整范圍以及名稱選用，基本厘清了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、規(guī)范性文件等相關(guān)概念的區(qū)別，對加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)以及黨內(nèi)法規(guī)的理論研究具有推進作用，但是上述法定概念沒有體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性，構(gòu)成要素也并不完備，存在諸多不完善的地方。

其一，未能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在本質(zhì)。國家法律和社會規(guī)則本質(zhì)上都是特定主體意志的體現(xiàn)和利益的表達，例如國家法律是國家意志的集中體現(xiàn)，是全體國民或大多數(shù)國民意志的集中反映；社會規(guī)則是特定社會主體利益的表達，是社會共同體中全體成員或絕大多數(shù)成員利益訴求的載體。同樣，從本質(zhì)上看，黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一意志的具體載體和集中表現(xiàn)形式，反映的是全黨的意志、利益與主張，但是《條例》僅從黨規(guī)的外在特征出發(fā)，規(guī)定了黨規(guī)的制定主體、調(diào)整范圍、法規(guī)名稱等，沒有突出其本質(zhì)特征，無法反映黨內(nèi)法規(guī)是黨的意志的集中體現(xiàn)，因而該法定概念沒有抓住黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)要素，有必要進一步加以完善。

其二，未能體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的開放性?！稐l例》以例舉的方式，確定了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，即中央組織、中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。當前，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)處于初級階段，各級黨委的法規(guī)部門力量較弱，制度輸出的能力不強，經(jīng)驗不足，將黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)限定在上述主體是適宜的。但隨著黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)進程的加快，黨內(nèi)法規(guī)部門能力的提升，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體應(yīng)當適度擴容，以適應(yīng)日益增長的法規(guī)需求，有效解決黨內(nèi)法規(guī)供給不足的問題。也正是因為如此，2016年12月13日出臺的《中共中央關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。據(jù)此，在試點地區(qū)，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體有所擴大。此外，省部級黨組、中央有關(guān)常設(shè)議事協(xié)調(diào)機構(gòu)肩負著重大的管黨治黨的使命，在條件成熟時，也應(yīng)當賦予其黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)。再有，為了進一步釋放制度創(chuàng)新的地方積極性，2015年修訂的《立法法》賦予了設(shè)區(qū)的市的人大及其常委會在城鄉(xiāng)管理、環(huán)境保護、歷史建筑等方面以地方法規(guī)的制定權(quán)。同樣，在條件成熟的時候，也可比照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，賦予設(shè)區(qū)的市的黨委具有一定范圍內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限?？梢?，《條例》采取例舉的立法例，明確了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，但沒有為適度擴大制定主體預(yù)留空間，在立法技術(shù)上是不成熟的，沒有體現(xiàn)“原則性與靈活性相統(tǒng)一”的立法原則。

其三，未能指明黨內(nèi)法規(guī)的保障措施。作為與國家法相對應(yīng)的“社會法”，是指由社會公權(quán)力主體，如政黨、社會團體、行業(yè)組織、社會自治組織等制定的調(diào)整其內(nèi)部關(guān)系和相應(yīng)社會公權(quán)力運作所涉及的外部關(guān)系，規(guī)范社會公權(quán)力組織內(nèi)部機構(gòu)、內(nèi)部成員行為以及相應(yīng)社會公權(quán)力運作所涉及外部組織、外部人員行為的規(guī)則系統(tǒng)。一般而言，社會法屬于“軟法”的范疇，以社會各組織內(nèi)部成員的認同與自覺遵守為實施保障，一般不具有強制性。然而黨內(nèi)法規(guī)是中國共產(chǎn)黨管黨治黨和領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政的重要依據(jù)，作為國家的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政權(quán)具有公權(quán)力的性質(zhì)，為維護黨的領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政地位，其意志與主張需要依靠一定的強制手段保障實施，一般由黨的紀律處分措施和黨內(nèi)制裁手段進行保障，也即黨內(nèi)法規(guī)有黨紀處分和黨內(nèi)制裁手段保障實施，黨內(nèi)法規(guī)的“硬法”性質(zhì)突出，是其區(qū)別于一般社會“軟法”的重要標志。對此，習(xí)近平總書記明確指出：“黨紀國法不能成為‘橡皮泥’、‘稻草人’，無論是法盲導(dǎo)致違紀違法，還是故意違規(guī)違法，都要受到追究，否則就會形成‘破窗效應(yīng)’”。上述黨內(nèi)法規(guī)的法定概念，沒有體現(xiàn)出黨內(nèi)法規(guī)特有的強制力，不能與僅具有“軟法”性質(zhì)的社會規(guī)則相區(qū)分，也不能與其他國家的政黨紀律相區(qū)分。

其四，對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍把握不準。根據(jù)上述法定概念，黨內(nèi)法規(guī)是用以規(guī)范黨組織的工作與活動和黨員行為的規(guī)章制度，也即黨內(nèi)法規(guī)的適用對象僅包括黨組織與黨員，該定義將黨規(guī)的適用范圍局限在“黨內(nèi)”，將適用對象局限于黨組織與黨員。但事實上，中國共產(chǎn)黨作為國家的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，需要對國家和社會事務(wù)進行全面領(lǐng)導(dǎo)與方向指引，不可避免地對國家和社會事務(wù)進行調(diào)整。在黨規(guī)實踐中，為了更好地發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，同時又避免“以黨代政、黨政不分”的局面，中國共產(chǎn)黨探索出對非黨組織與黨外人士發(fā)揮直接影響力的兩條道路：一是合署辦公，二是制定混合性黨規(guī)?；旌闲渣h規(guī)是指黨組織與國家機關(guān)共同制定的，以黨內(nèi)文件文號形式頒布的黨內(nèi)法規(guī)?；旌闲渣h規(guī)具有兩大特征：一是調(diào)整范圍的雙重性，即混合性黨規(guī)由黨組織與國家機關(guān)共同制定，既能調(diào)整黨內(nèi)事務(wù)，又能調(diào)整國家事務(wù)，既能在黨建領(lǐng)域發(fā)揮效用，又能在國家、社會領(lǐng)域發(fā)揮效力；二是性質(zhì)的單一性，即混合性黨規(guī)是以黨內(nèi)文件的文號頒布，屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇，其制定程序適用《條例》，而非《立法法》。

目前，我國存在大量混合性黨規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)對非黨組織和黨外人士都具有約束力。例如《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》第十條規(guī)定：“本規(guī)定所稱黨政機關(guān)，是指黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)。工會、共青團、婦聯(lián)等各人民團體適用本規(guī)定。國有企業(yè)事業(yè)單位參照執(zhí)行本規(guī)定。”可見，該黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍不僅包括黨組織，還包括人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、司法機關(guān)等非黨組織。再如根據(jù)《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》第二條的規(guī)定，該黨內(nèi)法規(guī)所指領(lǐng)導(dǎo)干部包括各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)以及人民團體、國有企事業(yè)單位中的領(lǐng)導(dǎo)成員。*《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項的規(guī)定》第二條指出：“本規(guī)定所稱領(lǐng)導(dǎo)干部包括：(一)各級黨的機關(guān)、人大機關(guān)、行政機關(guān)、政協(xié)機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)、民主黨派機關(guān)中縣處級副職以上(含縣處級副職，下同)的干部；(二)人民團體、事業(yè)單位中相當于縣處級副職以上的干部；(三)大型、特大型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)(含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè))的中層以上領(lǐng)導(dǎo)人員和中型國有獨資企業(yè)、國有控股企業(yè)(含國有獨資金融企業(yè)和國有控股金融企業(yè))的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。”同時還規(guī)定：“副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退(離)休手續(xù)的干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項，適用本規(guī)定?！笨梢姡擖h內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象不但包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括非黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。因此，從理論上而言，黨內(nèi)法規(guī)可分為純粹的黨內(nèi)法規(guī)與混合性黨規(guī)。而《條例》將黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象僅局限于黨組織與黨員，也就是說，該法定概念僅能包含純粹的黨內(nèi)法規(guī)，無法囊括混合性黨規(guī)。對黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍、調(diào)整對象把握不準、不當限縮了黨規(guī)的調(diào)整領(lǐng)域，嚴重脫離了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)的實際，不但不能發(fā)揮理論的指導(dǎo)作用，還會對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)造成觀念障礙，必須予以修正。

其五，對黨內(nèi)法規(guī)鄰近屬概念的規(guī)定不當。目前黨內(nèi)法規(guī)法定概念將黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念規(guī)定為“規(guī)章制度”，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)章制度之間存在種屬關(guān)系。對此，存在兩點不妥：一是將“規(guī)章制度”視為黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念，不能彰顯黨內(nèi)法規(guī)的法律品質(zhì)。按照法學(xué)的基本理論，法律調(diào)整的是社會關(guān)系，其目的是為人們之間的行為提供規(guī)則、標準，因此，法律的鄰近屬概念是“行為規(guī)范”或“行為規(guī)則”等等。黨內(nèi)法規(guī)是“法”，需要具備法律的內(nèi)在品質(zhì)與外在特征，因此，黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念也應(yīng)是行為規(guī)則、行為規(guī)范，將“規(guī)章制度”作為黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念，是不太準確的；二是黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)章制度之間存在同義反復(fù)”之嫌，不符合定義的形式邏輯。在法治社會中，法律與制度往往是難分彼此的，許多法律就是制度，而制度就是法律；法律與制度往往是渾然一體的，統(tǒng)稱為“法律制度”。同理，黨內(nèi)法規(guī)和黨的規(guī)章制度也是融為一體的，因此，將規(guī)章制度作為黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念，不能表明黨內(nèi)法規(guī)與規(guī)章制度的種屬關(guān)系，不符合定義的形式邏輯，是不科學(xué)的。基于此，應(yīng)當將黨內(nèi)法規(guī)的鄰近屬概念調(diào)整為行為規(guī)則或規(guī)則體系。

其六，對黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制方式規(guī)定不全。從法理而言，法律的創(chuàng)制方式有二：一是制定方式；二是認可方式。所謂制定方式是指有法的創(chuàng)制權(quán)的國家機關(guān)，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序，制定、補充、修改和廢止法律的一項專門性活動。 所謂認可方式是指有立法權(quán)的國家機關(guān)，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序，對習(xí)慣進行認可，賦予習(xí)慣以法律地位的一項專門性活動。當代中國憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族區(qū)域自治法規(guī)、政府部門規(guī)章、中國締結(jié)和參加的國際條約中都對習(xí)慣進行了認可，賦予習(xí)慣以法律地位，確認了習(xí)慣法在我國正式法律淵源中次要、補充的法律淵源地位。

上述法定概念僅規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的制定方式，而將認可方式排除于黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制方式范圍，不但與政論學(xué)理不符，也脫離中國法治實踐。2015年1月13日，習(xí)近平總書記在第十八屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議上強調(diào)“沒有規(guī)矩不成其為政黨，更不成其為馬克思主義政黨”，要求“把守紀律講規(guī)矩擺在更加重要的位置”。黨內(nèi)規(guī)矩是指黨的各級組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則，包括四個方面的內(nèi)容：一是黨章。黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩；二是黨的紀律。黨的紀律是剛性約束，政治紀律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動方面必須遵守的剛性約束；三是國家法律。國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩，法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，全黨必須模范執(zhí)行；四是黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例?？梢?，黨的規(guī)矩包括黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。黨內(nèi)法規(guī)是黨內(nèi)規(guī)矩最為重要的組成部分，當然也應(yīng)包括黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。因此，黨的習(xí)慣法也應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)的正式淵源，認可方式當然屬于黨內(nèi)法規(guī)創(chuàng)設(shè)方式。可見，上述法定概念對黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制方式規(guī)定不夠全面，應(yīng)當予以完善。

三、黨內(nèi)法規(guī)概念的重構(gòu)：本質(zhì)與形式的統(tǒng)一

人們通常在兩種意義上使用黨內(nèi)法規(guī)的概念：一是從系統(tǒng)意義上，認為黨內(nèi)法規(guī)是整個黨內(nèi)法規(guī)的總稱，例如《條例》第二條；二是具體指稱每一具體的黨內(nèi)法規(guī)，例如《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》就是一部黨內(nèi)法規(guī)。本文采用第一種意義上的黨內(nèi)法規(guī)概念，針對現(xiàn)有法定概念的不足，進一步將黨內(nèi)法規(guī)界定為：有權(quán)主體按照規(guī)定程序制定與認可的，反映黨的統(tǒng)一意志，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為，并由黨內(nèi)強制力保障實施的具有特定外在形式的規(guī)則體系。該定義分別從黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)在本質(zhì)、制定主體、創(chuàng)制方式、制定程序、調(diào)整內(nèi)容、保障手段、外在形式等對黨內(nèi)法規(guī)的獨特性進行全方位的界定，完整體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)的本質(zhì)屬性與外在特征，進一步健全了黨內(nèi)法規(guī)的識別標準，為有效區(qū)分黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、社會規(guī)則提供了一個更具操作性的標準。

第一，黨內(nèi)法規(guī)在本質(zhì)屬性上具有鮮明的“黨性”。黨內(nèi)法規(guī)是“法”，無疑具有法律的屬性，黨內(nèi)法規(guī)除體現(xiàn)公平、正義、秩序等法治價值，還應(yīng)彰顯“法”的形式合理性，即法的普遍性、公開性、連續(xù)性、穩(wěn)定性、明確性、可行性等。同時，黨內(nèi)法規(guī)還是中國共產(chǎn)黨管黨治黨、依法執(zhí)政的主要依據(jù)，無疑具有“黨性”，因此，黨內(nèi)法規(guī)具有雙重屬性，即黨性與法律性。其中，“黨性”是黨內(nèi)法規(guī)最本質(zhì)的屬性，是黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、社會規(guī)則相比較，而具備的最本質(zhì)、最獨特的性質(zhì)。“法”是用以反映相應(yīng)共同體全體成員或最大多數(shù)成員的意志和利益的。黨規(guī)姓“黨”，黨規(guī)是“黨”法，因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當是全黨的意志、利益或者全黨絕大多數(shù)黨員的意志和利益的反映。[3]116它既不是制定主體的意志，更不是個別領(lǐng)導(dǎo)的意志。所以，在具體黨內(nèi)法規(guī)的制定過程中，制定主體不能唯上，唯領(lǐng)導(dǎo)的意思，而要嚴格遵守民主集中原則，充分發(fā)揚黨內(nèi)民主，最大范圍地征集民意，匯聚普通黨員的意志，尋求最大公約數(shù)。根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，在黨規(guī)草案的擬定過程中需要聽取黨的代表大會代表的意見，必要時，還需要在全黨范圍內(nèi)征求意見，充分聽取相關(guān)主體的意見與建議。唯有如此，才能保證黨規(guī)制定程序的民主性及其內(nèi)容的科學(xué)性，才能切實保障黨規(guī)體現(xiàn)全黨的統(tǒng)一意志。綜上，黨內(nèi)法規(guī)是黨的統(tǒng)一意志的集中體現(xiàn)，這是黨規(guī)的本質(zhì)屬性，在對其進行定義時應(yīng)當對此進行明確，絕不能含糊，更不能回避。

第二，黨內(nèi)法規(guī)在制定主體上具有“增容性”。黨內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度的高級形態(tài)，只有一定級別的黨組織才享有黨內(nèi)法規(guī)的制定權(quán)。根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定主體包括黨的中央組織以及紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委。該立法例具體明確，但缺乏應(yīng)有的張力與彈性，難以適應(yīng)日益增長的黨規(guī)需求。因此，黨內(nèi)法規(guī)法定概念不宜采用例舉的立法例，而應(yīng)采用較為抽象的概括式立法例，不具體例舉黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，而僅強調(diào)“有權(quán)主體”即可，為在條件成熟時適度增加黨內(nèi)法規(guī)的制定主體預(yù)留空間。同時，為了遵循法律的明確性原則，《條例》還應(yīng)在相關(guān)條文中例舉現(xiàn)階段具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的主體，即中央組織以及紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委，但為了保障制定主體具有適度的張力，宜增加一個相關(guān)條款：“中共中央必要時可以通過條例授權(quán)其他黨組織在特定領(lǐng)域制定黨內(nèi)法規(guī)。授權(quán)決定應(yīng)當明確授權(quán)的目的、事項、范圍、以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當遵循的原則等”。該條款具有兩層含義：一是條例保留原則，亦即只有條例才能增設(shè)黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，其他規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則無權(quán)授予其他主體制定黨內(nèi)法規(guī)，也就說是，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的擴容屬于中共中央的專屬權(quán)力，中央紀律檢查委員會、中央各部委等不具有此項權(quán)力，其他黨組織更不能分享之；二是授權(quán)明確性原則，亦即相關(guān)條例在授權(quán)時，必須將授權(quán)的目的、內(nèi)容、范圍以及授權(quán)原則等授權(quán)要素進行具體規(guī)定，禁止出現(xiàn)“空白條款”，進行所謂的空白授權(quán)。

第三，黨內(nèi)法規(guī)在創(chuàng)制方式上具有“二元性”。與國家法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制方式應(yīng)當包括制定與認可兩種方式。認可方式的承認意味著習(xí)慣法將成為黨內(nèi)法規(guī)的正式淵源，當然，習(xí)慣的認可必須有嚴格的實體標準。只有黨在長期實踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例才有資格成為黨內(nèi)法規(guī)。此一實體標準包括兩個方面的內(nèi)容：一是長期標準。習(xí)慣法并非一朝一夕能夠速成，而是一個日積月累的緩慢發(fā)展過程，習(xí)慣法的判斷要有一個基本的時間維度要求，雖然它不是一個機械僵化的準則，但至少需要經(jīng)過一兩代人的運用與檢驗，方能成就體系正義，從而對具體行為形成約束；二是優(yōu)良標準。習(xí)慣也有“惡習(xí)”與“良法”之分，能夠得到認可的習(xí)慣法必須是良法，唯有如此才能為管黨治黨提供良法善治的依據(jù)。判斷良法的標準很多，首先要符合良法的形式要件，即法的普遍性、公開性、連續(xù)性、穩(wěn)定性、明確性、可行性等。其次要符合良法的實質(zhì)標準。除體現(xiàn)公平正義等法治價值外，還要考察其是否具有效用性，亦即是否有利于確保黨的純潔性、先進性；是否有利于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政能力；能否得到人民群眾與廣大黨員的普遍贊同等。

第四，黨內(nèi)法規(guī)在制定程序上具有“正當性”。程序是法治和恣意而治的分水嶺。正當?shù)某绦虿坏芴岣唿h內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量，而且還能提升黨內(nèi)法規(guī)的可接受性。黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制是一件關(guān)乎全黨全局的基礎(chǔ)性工作，遵循正當程序當然是至關(guān)重要的。黨內(nèi)法規(guī)制定程序的正當性包括兩方面的內(nèi)涵：一是制定程序本身的正當性問題。為了體現(xiàn)“科學(xué)立法、民主立法”原則，《條例》明確了黨內(nèi)法規(guī)制定的基本程序，即規(guī)劃與計劃、起草、審批與發(fā)布、適用與解釋、備案清理與評估等，通過科學(xué)民主的立法程序保障黨內(nèi)法規(guī)的制定質(zhì)量。此外，基于從嚴治黨的需要與遵循依規(guī)治黨的特殊規(guī)律，《條例》并非完全復(fù)制國家法律的立法程序，創(chuàng)設(shè)了“于法周延、于事簡便”的黨規(guī)立法特有原則，并在諸多具體的立法程序體現(xiàn)出鮮明的特色，例如黨內(nèi)法規(guī)的制定并非復(fù)制國家立法的“三審”程序，而是規(guī)定了更有效率的審議批準程序。二是具體黨內(nèi)法規(guī)的制定程序是否正當問題，即是否符合制定權(quán)限與程序。根據(jù)《條例》第三十條的規(guī)定，部委法規(guī)、地方法規(guī)自發(fā)布之日起三十日內(nèi)報送中央備案，黨內(nèi)法規(guī)的備案審查內(nèi)容包括是否符合制定程序?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)的制定必須嚴格遵循法定程序，且其創(chuàng)制程序具有特殊性，這是其區(qū)別與黨內(nèi)規(guī)范性文件、國家法律、其他社會規(guī)則的一大特點，理應(yīng)在黨內(nèi)法規(guī)概念中得以體現(xiàn)。

第五，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整范圍上具有“溢出性”?，F(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)的法定概念人為限縮了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，不當限制了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整對象，嚴重脫離了黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的實際，必須予以調(diào)整。鑒于大黨建的立場，黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整范疇必須具有“溢出效應(yīng)”，即在領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政領(lǐng)域，黨內(nèi)法規(guī)必須超越單純的黨內(nèi)關(guān)系，將非黨組織與黨外人士納入調(diào)整范圍。因此，有必要將法定概念中的“規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為”的規(guī)定調(diào)整為“調(diào)整黨務(wù)法規(guī)關(guān)系、規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為”。所謂黨務(wù)法規(guī)關(guān)系，是指受黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的，形成于黨的自身建設(shè)領(lǐng)域或執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域的黨組織與黨組織之間、黨組織與黨員之間、黨員與黨員之間以及黨組織與非黨組織和黨外群眾之間的法規(guī)關(guān)系。所謂黨務(wù)關(guān)系主體是指依照黨內(nèi)法規(guī)參與黨務(wù)關(guān)系，并能以自己的名義承擔(dān)義務(wù)權(quán)利的公民、法人、其他組織。據(jù)此，黨內(nèi)法規(guī)既調(diào)整黨的自身建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)形成的法規(guī)關(guān)系，也調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政過程中形成的法規(guī)關(guān)系，其中所涉及的黨務(wù)關(guān)系主體不僅限于黨組織和黨員，還包括非黨組織和黨外人士，尤其在領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政關(guān)系中，黨內(nèi)法規(guī)往往會對國家和社會事務(wù)進行調(diào)整，會對非黨組織與黨外群眾產(chǎn)生普遍約束效力。所以，黨內(nèi)法規(guī)不僅是黨組織和黨員的行為規(guī)范，還可能成為相關(guān)黨務(wù)關(guān)系主體采取行為活動的準則依據(jù)，其調(diào)整范圍與規(guī)范對象具有廣泛性，需要在黨內(nèi)法規(guī)的新概念中予以明確。

第六，黨內(nèi)法規(guī)在保障手段上具有“剛?cè)嵝浴?。黨規(guī)依靠黨紀保障實施。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律不同，國家法律的執(zhí)行有國家強制力進行保障；而黨內(nèi)法規(guī)作為黨的制度的重要組成部分，不僅需要依靠黨員的自覺遵守，還有賴黨紀的保障落實，違反黨內(nèi)法規(guī)的黨組織與黨員將受到黨內(nèi)制裁與紀律處分，即黨的紀律處分是黨規(guī)實施的主要保障。從這個角度而言，黨內(nèi)法規(guī)無疑是“硬法”，具有較強的“剛性”。同時，但也不能一味強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)的剛性，“不能一談到治黨執(zhí)政，就只能想到命令—服從的強制性方式，還可以通過激勵、指導(dǎo)、促進、引導(dǎo)等……還可以運用柔性方式、善用黨的權(quán)威，潤物細無聲”。[2]106因此，雖然黨紀是黨規(guī)實施的主要保障，但絕不能忽視黨規(guī)中的激勵、指導(dǎo)等非強制性措施對黨規(guī)實施的作用。所以，從保障措施上看，黨內(nèi)法規(guī)既要依靠黨組織與黨員的自覺遵循，更要依靠黨的紀律措施保障落實。黨內(nèi)法規(guī)雖然兼具“軟硬兼施”雙重屬性，但更具“硬法”的性質(zhì)，此一特征絕不能偏廢。

第七，黨內(nèi)法規(guī)在外在形式上具有“準法律性”。黨內(nèi)法規(guī)是“法”，必須具備法的外在形式，但黨內(nèi)法規(guī)是“黨”法，其外在形式具有不同于國家法律的一些表征，彰顯出“準法律性”的特性，具體表現(xiàn)在兩個方面，即法定名稱與規(guī)定表達方式。

首先，黨內(nèi)法規(guī)具有法定的名稱。對黨內(nèi)法規(guī)名稱的規(guī)定最早見于1990年《暫行條例》，其中第四條第一款規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則”；2013年，新修訂的《條例》頒布，其也明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的名稱為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則。但需要指出的是，在《暫行條例》出臺以前，黨內(nèi)法規(guī)的命名并不規(guī)范，尤其是建黨初期，存在大量以通知、意見等命名的黨規(guī)文件，因此，不能簡單以“名稱的不規(guī)范”為理由，否認早前黨內(nèi)法規(guī)的正當性，否認其作為黨規(guī)的資格與地位。

其次，黨內(nèi)法規(guī)具有特定的表述形式?！稐l例》第五條指出：“黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容應(yīng)當用條款形式表述，不同于一般不用條款形式表述的決議、決定、意見、通知等規(guī)范性文件?！秉h內(nèi)法規(guī)是“法”，其內(nèi)容應(yīng)當以“法規(guī)體”、“條款式”等作為主要表現(xiàn)形式。因此，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當采取篇、章、節(jié)、條、款、項、目等方式來布局謀篇，明顯區(qū)分于黨內(nèi)規(guī)范性文件的段落式。在文本框架上，黨內(nèi)法規(guī)一般以“總則、分則、罰則、附則”等設(shè)定黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利，提出令行禁止要求，并規(guī)定違規(guī)責(zé)任，明顯不同于黨內(nèi)規(guī)范性文件。此外，法規(guī)體與條款式要求黨內(nèi)法規(guī)具有三段論式的邏輯結(jié)構(gòu)：一是適用假定，它規(guī)定的是法規(guī)適用的條件；二是行為模式，它規(guī)定黨組織職權(quán)職責(zé)、黨員義務(wù)權(quán)利及其實現(xiàn)方式；三是法規(guī)后果，它規(guī)定黨務(wù)關(guān)系主體做出禁止行為所要承擔(dān)的否定性后果與做出倡導(dǎo)性行為獲得的肯定性后果。上述邏輯結(jié)構(gòu)使得黨內(nèi)法規(guī)的制度安排要比黨內(nèi)規(guī)范性文件提出的政策措施更加確定、更加嚴密、更可預(yù)期、更加穩(wěn)定、更加權(quán)威。[2]58-59

結(jié)語

黨內(nèi)法規(guī)是一個內(nèi)涵十分豐富的概念，對其定義需要全面考慮黨內(nèi)法規(guī)的各項特征。按照本質(zhì)與形式的統(tǒng)一原則，綜合考慮黨內(nèi)法規(guī)在制定主體、創(chuàng)制方式、制定程序、內(nèi)在要求、調(diào)整內(nèi)容、保障手段、外在形式等所具備的特點，本文將黨內(nèi)法規(guī)界定為：有權(quán)主體按照規(guī)定程序制定或認定的，反映黨的統(tǒng)一意志，調(diào)整黨務(wù)關(guān)系，規(guī)范黨務(wù)關(guān)系主體行為，并由黨內(nèi)強制力保障實施的具有特定外在形式的規(guī)則體系。概念只是定義者在窮盡其智力時所能達到的認識深度的一個小結(jié)，因此，隨著黨內(nèi)法規(guī)研究的不斷深入，對黨內(nèi)法規(guī)的認識將更為深刻與全面，有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的概念也將不斷完善。

[1]宋功德.以黨中央《意見》為行動綱領(lǐng)——淺析黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的定位、總綱及要目[J].黨內(nèi)法規(guī)研究,2017(1).

[2]宋功德.黨規(guī)之治[M].北京:法律出版社,2016.

[3]姜明安.論中共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2012(3).

[4]習(xí)近平.在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神全面推進依法治國專題研討班上的講話[A].習(xí)近平關(guān)于嚴明黨的紀律和規(guī)矩論述摘編[C].北京:中央文獻出版社、中國方正出版社,2016.

[5]李林.科學(xué)定義“黨內(nèi)法規(guī)”概念的幾個問題[J].東方法學(xué),2017(4).