彭舜禹

第

十二屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過的、新修訂的《中華人民共和國中小企業(yè)促進法》（以下簡稱《促進法》），已于2018年1月1日起實施。此次《促進法》的修訂，在注重繼承與銜接的同時，堅持發(fā)揮市場的決定作用、強化政府的支持力度、著力解決突出問題、注重增強法律的可操作性，是今后一段時期我國中小企業(yè)發(fā)展的重要法律保障。

中小企業(yè)發(fā)展面臨的困境

作為市場經(jīng)濟國家重要的市場經(jīng)濟主體之一，中小企業(yè)在穩(wěn)定經(jīng)濟增長、助推產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新、擴大就業(yè)渠道、增加稅收來源等方面一直發(fā)揮著重要的作用。但是隨著我國經(jīng)濟由飛速發(fā)展的“黃金時期”轉變?yōu)橹懈咚侔l(fā)展的“新常態(tài)”，中小企業(yè)也進入了發(fā)展的特定時期，與此相應的現(xiàn)實中制約中小企業(yè)的發(fā)展的諸多困境，亦亟待改善。

一是經(jīng)營成本持續(xù)上升。企業(yè)成本的上升是市場經(jīng)營主體普遍面臨的一個問題，但是對于中小企業(yè)來說，經(jīng)營成本的上升帶來的不僅是利潤空間，更是生存空間的擠壓。中小企業(yè)經(jīng)營成本持續(xù)上升的直接原因主要有兩個：一方面來源于勞動力成本的上升，另一方面來源于生產(chǎn)資料銷售價格的上漲。勞動力成本上升的因素是多方面的，“人口紅利”逐步消失推動勞動力成本上升，用人單位也必須正視勞動者的福利待遇提升的必要性，以及基本薪酬外的勞動者關聯(lián)成本提高等現(xiàn)實問題。加之近年來生產(chǎn)資料銷售價格上漲，使得企業(yè)在采購生產(chǎn)資料時購進價格攀升，這種情況下也會直接影響企業(yè)經(jīng)營成本。

二是缺乏核心競爭力。中小企業(yè)多為粗放型、勞動密集型、微利型企業(yè)，相當一部分處在產(chǎn)業(yè)鏈的中低端，產(chǎn)品的技術含量較低，產(chǎn)品的附加值不高，這種產(chǎn)品在市場中自然沒有競爭力。中小企業(yè)技術競爭力不足，從內(nèi)部看，主要問題是因為中小企業(yè)技術創(chuàng)新投入意愿不足，由于創(chuàng)新需要較大投入，而投入難以很快得到相應回報，因此中小企業(yè)更愿意把資金投入到周期短、回報率高的項目中，以獲得近期的、現(xiàn)實的經(jīng)濟利益；從外部看，主要問題是技術創(chuàng)新的社會環(huán)境不完善，這種“不完善”表現(xiàn)在多個方面，例如科技體制對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的保障力度不夠、稅政策對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的支持力度不足、針對中小企業(yè)技術創(chuàng)新的服務支持體系不完善等等，這些因素共同促成了中小企業(yè)普遍缺乏技術等競爭力的情況。

三是內(nèi)部管理機制不健全。中小企業(yè)由于規(guī)模較小、人數(shù)較少的特點，往往會以一種簡單化的組織結構方式進行管理。例如不少小企業(yè)存在“家族式”管理模式，這種管理模式在創(chuàng)業(yè)初期有利于提高決策效率，但是企業(yè)發(fā)展到一定階段后，“家族式”管理則不利于作出科學的決策，任人唯親現(xiàn)象又會導致人力資源匱乏等，制約了企業(yè)的長遠發(fā)展。還有企業(yè)雖然按照公司法的規(guī)定確立了內(nèi)部治理機制，但內(nèi)部組織結構不合理、不科學，造成組織結構分化不明顯、成員之間分工不明確、部門職能權責不清，內(nèi)部機制癥結阻礙了企業(yè)的正常運轉和抵御風險的能力，進而對企業(yè)發(fā)展帶來負面影響。

四是融資渠道不暢。資金是中小企業(yè)發(fā)展必不可少的生產(chǎn)要素，穩(wěn)定的現(xiàn)金流是中小企業(yè)發(fā)展的必要條件。而我國中小企業(yè)發(fā)展面臨的突出問題之一，則是資金的匱乏、融資渠道的不暢。中小企業(yè)“融資難”問題的產(chǎn)生主要有以下原因：第一，中小企業(yè)自身經(jīng)營波動較大，抗風險能力較差，信用評級較低，在客觀上導致融資難度偏高；第二，中小企業(yè)財務制度不健全或不規(guī)范的現(xiàn)象較為突出，導致金融機構難以獲得可靠的財務信息，無法對企業(yè)經(jīng)營的真實狀況做出判斷；第三，融資存在不理性現(xiàn)象，使得中小企業(yè)忽視企業(yè)成長規(guī)律，盲目擴張，過度融資，或者違反貸款用途，導致銀行貸款不良率上升；第四，公共信用服務體系不健全，金融機構與企業(yè)之間的信息共享機制未建立，加劇了企業(yè)與銀行的信息不對稱，降低了中小企業(yè)獲得貸款的可能性。因此，除了少部分管理水平較高、擁有優(yōu)質(zhì)資源的中小企業(yè)容易得到金融機構的資金支持外，大部分中小企業(yè)營運資金短缺成為常態(tài)。

五是稅收負擔偏高。盡管近年來國家陸續(xù)出臺了一系列為中小企業(yè)減輕稅費負擔的政策，但我國目前稅費負擔相對偏高的局面仍然存在。主要表現(xiàn)在：中小企業(yè)納稅人認定標準不統(tǒng)一，現(xiàn)行法律條文中并沒有“中小企業(yè)”這一特定納稅人的標準，導致“重復性”征稅的現(xiàn)象；我國目前還沒有形成關于中小企業(yè)的系統(tǒng)性稅收優(yōu)惠，各種稅收法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、通知等零散規(guī)定，中小企業(yè)稅收優(yōu)惠政策缺乏針對性；隨著社保繳費基數(shù)的上浮，中小企業(yè)的社保費用支出也在增加；稅收征管方式不盡合理，稅務機關自由裁量權過大，增加中小企業(yè)隱性負擔等等。

《促進法》修訂的亮點

本次對中小企業(yè)促進法的修訂，正是立足當前我國中小企業(yè)的實際發(fā)展狀況，在財稅支持、融資促進、創(chuàng)業(yè)扶持、市場開拓、權益保護等方面增加規(guī)定相應的具體措施，將實踐中行之有效的政策和做法上升為法律，回應中小企業(yè)訴求和呼聲，著力解決中小企業(yè)面臨的負擔重、融資難等突出問題，進一步改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境，促進中小企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展?！洞龠M法》在法律框架上由7 章擴展為10 章，由45 條增加為61 條，在內(nèi)容上更加豐富，在措施上更加具體，在政策上更加具有針對性，其亮點主要體現(xiàn)在以下六個方面：

一是明確中央政府和地方政府的權責范圍。以往負責企業(yè)工作的政府部門分散，法律實施責任主體界定不清，易導致政策零散、職能弱化，不利于法律的實施。為此，《促進法》明確了中央和地方的權責范圍。從中央層面來說，第五條第二款規(guī)定“國務院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門組織實施促進中小企業(yè)發(fā)展政策，對中小企業(yè)促進工作進行宏觀指導、綜合協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查”；從地方層面來說，第五條第四款規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府根據(jù)實際情況建立中小企業(yè)促進工作協(xié)調(diào)機制，明確相應的負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門，負責本行政區(qū)域內(nèi)的中小企業(yè)促進工作”。

二是加大財稅支持力度?！洞龠M法》總結了國家近年來各類財稅扶持政策的實踐經(jīng)驗，重點從中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金和稅收優(yōu)惠政策等三方面對財稅支持相關政策做出規(guī)范。在中小企業(yè)發(fā)展專項資金方面，第八條明確規(guī)定“中央財政應當在本級預算中設立中小企業(yè)科目，安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金?？h級以上地方各級人民政府應當根據(jù)實際情況，在本級財政預算中安排中小企業(yè)發(fā)展專項資金”。在中小企業(yè)發(fā)展基金方面，第十條規(guī)定“國家設立中小企業(yè)發(fā)展基金。國家中小企業(yè)發(fā)展基金應當遵循政策性導向和市場化運作原則，主要用于引導和帶動社會資金支持初創(chuàng)期中小企業(yè)，促進創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新”。在稅收優(yōu)惠政策方面，第十一條規(guī)定“國家實行有利于小型微型企業(yè)發(fā)展的稅收政策，對符合條件的小型微型企業(yè)按照規(guī)定實行緩征、減征、免征企業(yè)所得稅、增值稅等措施，簡化稅收征管程序，減輕小型微型企業(yè)稅收負擔”，將部分現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策上升為了法律，賦予了稅收優(yōu)惠政策穩(wěn)定性與延續(xù)性。

三是進一步優(yōu)化融資環(huán)境。為了回應“融資難”這一制約中小企業(yè)發(fā)展的突出問題，《促進法》將“融資促進”單設一章，體現(xiàn)了對促進中小企業(yè)融資工作的重視程度。該章從宏觀調(diào)控、金融監(jiān)管、普惠金融、融資方式等層面多措并舉，全方位優(yōu)化中小企業(yè)的融資環(huán)境。在宏觀調(diào)控層面，明確提出央行應當綜合運用貨幣政策工具鼓勵和引導金融機構加大對中小企業(yè)的信貸支持，改善中小企業(yè)融資環(huán)境；在金融監(jiān)管層面，進一步提出國務院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構對金融機構開展中小企業(yè)金融服務應當制定差異化監(jiān)管政策，采取合理提高中小企業(yè)不良貸款容忍度等措施，引導金融機構增加中小企業(yè)融資規(guī)模和比重；在普惠金融層面，推動中小銀行、非存款類放貸機構和互聯(lián)網(wǎng)金融有序健康發(fā)展，引導銀行業(yè)金融機構向縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等中小企業(yè)金融服務薄弱地區(qū)延伸網(wǎng)點和業(yè)務，國有大型商業(yè)銀行應當設立普惠金融機構，為中小企業(yè)提供金融服務；在融資方式層面，提出健全多層次資本市場體系，多渠道推動股權融資，發(fā)展并規(guī)范債券市場，促進中小企業(yè)利用多種方式直接融資。

四是支持創(chuàng)新發(fā)展?！洞龠M法》將“技術創(chuàng)新”章節(jié)修改為“創(chuàng)新支持”，在鼓勵中小企業(yè)技術和產(chǎn)品創(chuàng)新的基礎上，增加了管理模式和商業(yè)模式創(chuàng)新，使創(chuàng)新的內(nèi)涵更加豐富。此外，《促進法》進一步突出了新一代信息技術在中小企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展中的重要作用，例如第三十二條規(guī)定“國家支持中小企業(yè)在研發(fā)設計、生產(chǎn)制造、運營管理等環(huán)節(jié)應用互聯(lián)網(wǎng)、云計算、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術手段，創(chuàng)新生產(chǎn)方式，提高生產(chǎn)經(jīng)營效率”。

五是加強對權益的保護。市場經(jīng)濟是體現(xiàn)公平的經(jīng)濟，市場主體之間地位平等是市場經(jīng)濟不可侵犯的原則。為了使中小企業(yè)的權益獲得更加充分、平等的保護，《促進法》增設“權益保護”專章，規(guī)定國家保護中小企業(yè)及其出資人的財產(chǎn)權和其他合法權益，設立拖欠貨款解決條款，保護中小企業(yè)的合法權益，規(guī)定國家機關、事業(yè)單位和大型企業(yè)不得違約拖欠中小企業(yè)的貨物、工程、服務款項。

六是重視監(jiān)督檢查?！洞龠M法》增設“監(jiān)督檢查”專章，旨在加強法律執(zhí)行情況監(jiān)督檢查，保障法律的有效實施。明確提出了縣級以上人民政府應當定期組織開展對中小企業(yè)促進工作情況的監(jiān)督檢查，國務院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門應當委托第三方機構定期開展中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評估，并向社會公布。對縣級以上人民政府及有關部門對中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金管理和使用情況的評估和監(jiān)督做出規(guī)定。對強制或者變相強制中小企業(yè)參加考核，評比、表彰、培訓等活動的行為以及違法向中小企業(yè)收費、罰款、攤派財務等行為的查處做出了相關規(guī)定。

破解中小企業(yè)發(fā)展困境的關鍵

中小企業(yè)是活躍市場的基本力量，也是社會穩(wěn)定的重要基礎。從長遠來看，保障和促進中小企業(yè)發(fā)展，事關中國經(jīng)濟的活力與繁榮，事關推進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，對于推動中國經(jīng)濟轉型升級具有重要意義。但徒法不足以自行，《促進法》需要政府、社會、市場多方落實推進，并通過政策、制度和措施的推動實施，切實解決中小企業(yè)的發(fā)展困境。

一是通過財稅支持降低企業(yè)發(fā)展成本。近些年來，國家在政策層面為減輕中小企業(yè)稅收做了很大的努力，有效減輕了中小企業(yè)稅收負擔。例如，財政部、國家稅務總局聯(lián)合下發(fā)了《擴大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠小微企業(yè)范圍》和《提高科技型中小企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除比例》等文件，規(guī)定繼續(xù)完善營改增試點政策，將增值稅稅率檔次由四檔減并至三檔，擴大減稅效應使其適用于廣大中小企業(yè)，降低中小企業(yè)發(fā)展成本。《促進法》也對財稅支持相關政策做出規(guī)范，但是對于稅收主體、稅收征管方式方面并未做明確具體的規(guī)定。對此，筆者認為還應當從以下方面進行細化：首先是科學合理地制定中小企業(yè)的界定標準，完善稅收優(yōu)惠制度。2011年，國家發(fā)改委研究制定了《中小企業(yè)劃型標準規(guī)定》，以從業(yè)人員數(shù)、營業(yè)收入、資產(chǎn)總額為主要標準，以行業(yè)特點為輔助參考標準來界定我國中小企業(yè)，這反映出我國界定中小企業(yè)的方法主要采取定量標準。但采取這種方式往往會忽視對定性標準的界定，沒有考慮到中小企業(yè)的行業(yè)地位和本質(zhì)特征，造成中小企業(yè)界定范圍過于寬泛。國家應當有機結合定性標準和定量標準兩個方面的指標，制定更加科學、合理的中小企業(yè)界定標準，促使我國有關稅收優(yōu)惠制度更加完善，實施更加高效。其次是完善稅收征管制度，構建公平有效的稅收環(huán)境。完善稅收征管程序包含多個方面，例如要簡化稅收征管程序，構建“一站式”流程，降低納稅人因納稅上的程序負擔；加強稅收服務，完善稅務代理制度；加強對稅收征管自由裁量權的監(jiān)控，創(chuàng)新并完善稅務執(zhí)法自由裁量權的司法審查制度等等。

二是通過金融支持降低融資成本。中小企業(yè)融資困難主要體現(xiàn)在貸款難、擔保難、上市難、債券發(fā)行難四個方面。針對這四個方面的困難，《促進法》關于宏觀調(diào)控、普惠金融等法律規(guī)定，需要通過政策、制度等配套實施。針對貸款難問題，國家應通過著力發(fā)展中小金融機構，使其更好地服務于中小企業(yè)融資。因為中小金融機構在搶占大型國有企業(yè)和優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)方面難以與大型商業(yè)銀行競爭，所以中小金融機構更傾向于服務中小企業(yè)。針對擔保難問題，在《促進法》的實施過程中，還應進一步完善中小企業(yè)的信用擔保制度，使其向規(guī)范化方向發(fā)展，明確信用擔保機構組織形式、設立條件及運作程序，信用擔保資金的管理和使用等等。針對上市難問題，國家應大力發(fā)展直接融資，完善主板、中小板、創(chuàng)業(yè)板、全國中小企業(yè)股份轉讓系統(tǒng)和地方產(chǎn)權交易中心等多層次股權融資市場并實施精細化管理，有針對性地滿足不同企業(yè)的股權融資需求。針對債券發(fā)行難問題，建議進一步完善中小企業(yè)債券制度，例如增加企業(yè)債券品種，增加投資者認券選擇；規(guī)定發(fā)行主體、發(fā)行機制多元化等等。

三是通過鼓勵技術創(chuàng)新培育中小企業(yè)發(fā)展新動力。技術創(chuàng)新是國家基于轉型發(fā)展需要和國內(nèi)創(chuàng)新潛力提出的重大戰(zhàn)略，對于破解中小企業(yè)的發(fā)展困境同樣具有促進作用。在工業(yè)和信息化部發(fā)布的《促進中小企業(yè)發(fā)展規(guī)劃（2016-2020年）》中，提到今后5年我國中小企業(yè)創(chuàng)新能力進一步增強，科技型中小企業(yè)的創(chuàng)新帶動作用進一步增強。國家發(fā)改委、科技部、教育部等多家單位聯(lián)合下發(fā)的《關于支持中小企業(yè)技術創(chuàng)新的若干政策》，也通過“鼓勵加大研發(fā)投入、支持建立研發(fā)機構、鼓勵發(fā)明創(chuàng)造和標準制定”等方式提升中小企業(yè)的自主創(chuàng)新能力，充分發(fā)揮其在建設創(chuàng)新型國家中的重要作用。除此之外，國家還應當通過建立技術創(chuàng)新服務體系，例如加大創(chuàng)業(yè)服務、建立公共技術支持平臺、培育技術中介服務機構等等，激勵中小企業(yè)自主創(chuàng)新。

四是通過監(jiān)督檢查落實法律的實施。沒有監(jiān)督檢查機制，中小企業(yè)促進將停留法律文本層面。《促進法》中進一步明確了中小企業(yè)促進工作的管理體制，強化了中小企業(yè)管理部門監(jiān)督檢查職能，注重對法律的落實。但相關法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，例如規(guī)定“國務院負責中小企業(yè)促進工作綜合管理的部門應當委托第三方機構定期開展中小企業(yè)發(fā)展環(huán)境評估”中第三方機構如何選擇，規(guī)定“縣級以上人民政府應當定期組織開展對中小企業(yè)發(fā)展專項資金、中小企業(yè)發(fā)展基金使用效果的企業(yè)評價、社會評價和資金使用動態(tài)評估，并將評價和評估情況及時向社會公布，接受社會監(jiān)督”中監(jiān)督的方式應當如何進行，法律并沒有做出明確的規(guī)定，而應該通過具體的規(guī)定和制度予以明確。

中小企業(yè)是改革開放40年來的重要參與者、見證者、受益者，是穩(wěn)定經(jīng)濟增長、助推產(chǎn)業(yè)升級、促進就業(yè)、改善民生的基礎力量，也是市場經(jīng)濟條件下數(shù)量最大、最具活力的企業(yè)群體。黨的十九大報告明確提出要支持民營企業(yè)發(fā)展，加強對中小企業(yè)創(chuàng)新支持，這將進一步激發(fā)和保護企業(yè)家精神，廣大中小企業(yè)將迎來新的歷史機遇，進入新的發(fā)展階段?！洞龠M法》的修訂與完善，尤其是相關配套制度與機制的落地實施，則是保障中小企業(yè)擁有更多“獲得感”的關鍵所在。

（責任編輯 姜懿翀）

作者單位系中央財經(jīng)大學法學院