穆鵬程

（北京交通大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100044）

黨的十九大宣告中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，新時(shí)代在貫徹新發(fā)展理念、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程中“必須始終把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重”，同時(shí)“保持土地承包關(guān)系長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”[1]。本文以新時(shí)代的歷史背景為研究視域，以我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為研究對象，積極對其進(jìn)行探研分析，以期助力新時(shí)代我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在政策制定和貫徹落實(shí)的進(jìn)一步發(fā)展。

一、新時(shí)代完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要意義

新時(shí)代中華民族迎來了從站起來、富起來到強(qiáng)起來的偉大飛躍。從黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)民革命實(shí)現(xiàn)中國人民站起來，再到黨率先推行的農(nóng)村改革實(shí)現(xiàn)中國人民富起來，實(shí)現(xiàn)中國人民強(qiáng)起來同樣離不開‘三農(nóng)’問題的解決。完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是解決‘三農(nóng)’問題的重要環(huán)節(jié)，其意義主要表征于以下幾個(gè)方面：

1、化解我國農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的現(xiàn)實(shí)需要

新時(shí)代我國社會(huì)主要矛盾已成為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，該矛盾反映在以第一產(chǎn)業(yè)為主體的‘三農(nóng)’問題上顯得尤為突出。一方面，伴隨現(xiàn)代化發(fā)展，整體上我國農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)水平和科學(xué)文化素質(zhì)實(shí)現(xiàn)提升，其對新興產(chǎn)品和中高端消費(fèi)品的需求也日益強(qiáng)烈。另一方面，反觀農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀，農(nóng)業(yè)技術(shù)的尚未成熟、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的供給較差、農(nóng)業(yè)大環(huán)境的待遇較低，以及農(nóng)村人居環(huán)境的有待改善、偏遠(yuǎn)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的極端落后等諸多現(xiàn)實(shí)問題嚴(yán)峻的擺在農(nóng)民面前。新時(shí)代，完善實(shí)施以農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)為重要內(nèi)容的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，促進(jìn)我國農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的‘三權(quán)分置’，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等，均是有效化解我國農(nóng)村社會(huì)主要矛盾的重要路徑。

2、建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的有效依托

黨的十九大報(bào)告指出“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系是跨越關(guān)口的迫切要求和我國發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)”“建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，必須把發(fā)展經(jīng)濟(jì)的著力點(diǎn)放在實(shí)體經(jīng)濟(jì)上，把提高供給體系質(zhì)量作為主攻方向，顯著增強(qiáng)我國經(jīng)濟(jì)質(zhì)量優(yōu)勢”[1]農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)作為第一產(chǎn)業(yè)的主體，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)和重要組成部分。完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作為振興農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措，同樣是推動(dòng)國家建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的重要依托。其一，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的標(biāo)志是規(guī)?；⒓s化、機(jī)械化的大生產(chǎn)，面對國內(nèi)多數(shù)地區(qū)土地分散化、碎片化的現(xiàn)實(shí)，只有通過流轉(zhuǎn)土地的使用權(quán)，把農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地大面積的聯(lián)系起來，才能實(shí)現(xiàn)集中化大規(guī)模經(jīng)營。這是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)質(zhì)量和生產(chǎn)效率、延長產(chǎn)業(yè)鏈條、拓寬產(chǎn)品市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的根本途徑。其二，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是推動(dòng)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化的重要途徑。通過農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)民手中的土地資源、促進(jìn)農(nóng)民向市民的轉(zhuǎn)化，使原本寄生在土地上的務(wù)農(nóng)者掙脫地域束縛，開始向城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，為城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化建設(shè)添磚加瓦、貢獻(xiàn)力量，實(shí)現(xiàn)自身的市民化進(jìn)程。

3、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要途徑

土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化發(fā)展、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的提高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再依賴大規(guī)模的勞動(dòng)力投入，將農(nóng)村富余勞動(dòng)力向經(jīng)營非農(nóng)生產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)人力資源的合理配置。伴隨農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)，農(nóng)民從農(nóng)村型的生產(chǎn)生活方式逐步向城市型過渡轉(zhuǎn)化，助推城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效破除，對城市發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)提出了更高要求。一方面，需要城市進(jìn)一步提升容納和吸收非城鎮(zhèn)人口的水平，為農(nóng)民市民化提供保障和安置；另一方面，從農(nóng)村本地建設(shè)上著手，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村建設(shè)，縮小自身與城鎮(zhèn)之間的差距?；谵r(nóng)村土地流的規(guī)范完善，推動(dòng)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村二者張力的有效消弭，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、加速城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程。

二、新時(shí)代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題與不足

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)自黨的十一屆三中全會(huì)至今逐步規(guī)范發(fā)展，但也存在部分亟待解決的問題與不足，本文著重圍繞以下四個(gè)方面予以概括總結(jié)。

1、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法制建設(shè)進(jìn)程緩慢

我國現(xiàn)行法律法規(guī)，針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的條文多見于《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等文件。但現(xiàn)實(shí)中權(quán)利主體之間的多樣化利益差異，而且部分法規(guī)在層級設(shè)置和規(guī)則制定存在相互抵牾的現(xiàn)象，如《物權(quán)法》規(guī)定“物權(quán)人對他所有的動(dòng)產(chǎn)或不動(dòng)產(chǎn)依法享有占有、使用和收益的權(quán)利”，但《農(nóng)村土地承包法》則規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)嚴(yán)禁抵押，這明顯與《物權(quán)法》中的相關(guān)規(guī)定存在隔閡，進(jìn)而不利于農(nóng)村土地的高效流轉(zhuǎn)[2]。另外，還有國家制訂實(shí)施的農(nóng)地流轉(zhuǎn)法律制度與個(gè)別地區(qū)的實(shí)際情況有所不符，導(dǎo)致地方在補(bǔ)充本地區(qū)條例規(guī)范時(shí)，一定程度上出現(xiàn)犧牲國家利益而保護(hù)地方利益的現(xiàn)象。

2、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制有待規(guī)范

土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的高低是影響土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素?，F(xiàn)實(shí)中評估農(nóng)地價(jià)格的行為雖早已存在，但尚未制訂出臺(tái)統(tǒng)一的政策法案；同樣，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象雖已經(jīng)普遍，但信息零散、統(tǒng)計(jì)困難的瓶頸始終難以突破。而借鑒市場比較法、趨勢觀測法以及收益測算法等模式也各有不足[3]。此外，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格信息多來源于政府等公管部門，市場化的價(jià)格機(jī)制并未發(fā)揮預(yù)期的主導(dǎo)作用，去行政化、簡政放權(quán)的問題依舊突出。

3、農(nóng)地流轉(zhuǎn)中政府與市場的關(guān)系亟待深化

當(dāng)前我國對哪一地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)的面積有多少、土地流轉(zhuǎn)后的規(guī)劃配置均由政府安排劃歸，政府既充當(dāng)服務(wù)的提供者、又扮演市場的監(jiān)管者。這就容易造成政府為解決財(cái)政來源，而盲目開展農(nóng)地流轉(zhuǎn)卻忽視其自身公共服務(wù)職能的現(xiàn)象[4]。與之形成鮮明對比的是國內(nèi)強(qiáng)有力的土地流轉(zhuǎn)市場尚未形成，表現(xiàn)為擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶急需公平、公開、公正的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，而現(xiàn)實(shí)流轉(zhuǎn)市場的實(shí)效性較弱、流轉(zhuǎn)信息的不對稱、流轉(zhuǎn)服務(wù)的不到位等等，往往造成流轉(zhuǎn)雙方的交易隔閡，最終導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)的效率和速率呈現(xiàn)低迷狀態(tài)。

4、農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況缺乏監(jiān)管

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初衷是在保留農(nóng)戶承包權(quán)的前提下，把土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化、規(guī)?；?、集約化生產(chǎn)經(jīng)營。所以，農(nóng)地流轉(zhuǎn)前從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后也從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，無疑是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的題中應(yīng)有之意。然而，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的實(shí)際使用情況卻并非如此。例如，把流轉(zhuǎn)后的土地用來種植蔬菜、瓜果、花卉等各式經(jīng)濟(jì)作物，以謀求更高收入，而非進(jìn)行糧食作物的生產(chǎn)。再如，部分農(nóng)地流轉(zhuǎn)后被劃歸為城市建設(shè)用地，農(nóng)地使用非農(nóng)化、糧食生產(chǎn)被替代的現(xiàn)象屢見不鮮。明顯，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況尚未形成監(jiān)管壓力，對農(nóng)業(yè)用地特別是耕地的破壞，是對我國十八億畝耕地紅線的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

三、新時(shí)代完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策分析

基于前文提出的問題和不足，逐一給出思考與回答，以期助力新時(shí)代農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展。

1、修訂完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

新時(shí)代在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，需要立法部門進(jìn)一步對《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法規(guī)進(jìn)行更新與細(xì)化?；诿芷毡樾院吞厥庑缘霓q證原理，一方面，需要摸索構(gòu)建大范圍通用的、適應(yīng)性較強(qiáng)的明文法規(guī)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供可參照性、規(guī)范性較強(qiáng)的文件；另一方面，在通行法規(guī)無法顧及地方實(shí)際的情況下，地方政府要從實(shí)事求是、統(tǒng)籌國家集體個(gè)人三方利益的原則出發(fā)，對其進(jìn)行補(bǔ)充完善。除此之外，需要司法部門為流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶提供更多的司法援助，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，使土地流轉(zhuǎn)的弱勢群體在流轉(zhuǎn)過程中獲得法律保護(hù)。同時(shí)，還要做好普法宣傳工作，把農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)生活化、大眾化地傳播到農(nóng)民當(dāng)中，推動(dòng)農(nóng)民成為知法、懂法、守法、用法的新時(shí)代農(nóng)民。

2、推動(dòng)形成健全的農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制

新時(shí)代規(guī)范完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，形成健全的價(jià)格機(jī)制是實(shí)現(xiàn)資源配置的重要前提。第一，積極引入除政府以外的第三方評估機(jī)構(gòu)，對流轉(zhuǎn)土地和交易價(jià)格進(jìn)行客觀評估，實(shí)現(xiàn)評估價(jià)格的科學(xué)、公正。第二，借鑒新興媒體和互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，使土地流轉(zhuǎn)的信息公開化、透明化，如在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，設(shè)置信息公告欄或顯示屏，定期公布基準(zhǔn)地價(jià)，并根據(jù)市場變動(dòng)及時(shí)更新數(shù)據(jù)。第三，著力開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)去行政化改革，不斷引入科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的市場競爭機(jī)制，規(guī)范市場在價(jià)格定位上的行為，把市場供求狀態(tài)作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的晴雨表和風(fēng)向標(biāo)。

3、發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用

新時(shí)代實(shí)現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的更好發(fā)展，需要著力處理好流轉(zhuǎn)過程中政府與市場的關(guān)系問題，充分發(fā)揮市場在土地流轉(zhuǎn)中的決定性作用。第一，規(guī)范政府行為、明確政府職責(zé)。新時(shí)代社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，各級政府應(yīng)明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)的公共屬性，科學(xué)劃歸農(nóng)地的流轉(zhuǎn)使用，把部分權(quán)力下放到市場和流轉(zhuǎn)雙方身上，改變過去行政命令式的“越位”行為。第二，發(fā)揮市場效能、完善流轉(zhuǎn)服務(wù)。要求農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場“對農(nóng)業(yè)用地的等級劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行鑒定，掌握第一手資料，建立相應(yīng)的土地資源數(shù)據(jù)庫”,根據(jù)數(shù)據(jù)庫建立嚴(yán)格的信息交易平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)發(fā)布相關(guān)信息咨詢、為流轉(zhuǎn)雙方提供合作機(jī)會(huì)、為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供更多更好的服務(wù)。第三，加快中介服務(wù)，平衡流轉(zhuǎn)雙方。作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的中立者和第三方，中介組織的職責(zé)就是監(jiān)督政府、制止政府的‘越權(quán)缺位’行為，嚴(yán)格規(guī)范市場存在的無序流轉(zhuǎn)和違規(guī)流轉(zhuǎn)。這就要求堅(jiān)決取締‘黑中介’，強(qiáng)化中介組織的法制性、專業(yè)性、制度性建設(shè)，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的健康運(yùn)行提供動(dòng)力。

4、嚴(yán)格把控農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的使用情況

基于耕地面積有限的現(xiàn)實(shí)國情， 必須嚴(yán)格把控流轉(zhuǎn)后農(nóng)地的使用情況，警惕農(nóng)地流轉(zhuǎn)的“非糧化”傾向，嚴(yán)守耕地十八億畝紅線。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后出現(xiàn)種植經(jīng)濟(jì)作物、投入城鎮(zhèn)化建設(shè)等各類“非糧化”現(xiàn)象，其根本原因在于糧食效益較低，租地種糧賺錢困難。所以“應(yīng)該從國家糧食安全的戰(zhàn)略高度研究對策，關(guān)鍵一點(diǎn)就是讓種糧農(nóng)民有利可圖”具體舉措諸如：提高租戶的種糧積極性，創(chuàng)新糧食補(bǔ)貼方式、完善糧食補(bǔ)貼政策、提高補(bǔ)貼的精準(zhǔn)性和指向性；保障租戶的種糧利益，建立完善利益補(bǔ)償機(jī)制、加大各級財(cái)政對種糧的轉(zhuǎn)移支付力度、劃定永久糧田保證其不被占用；規(guī)范政府的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行為，一切以農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際和人地關(guān)系實(shí)際為出發(fā)點(diǎn)，杜絕追求政績、追求規(guī)模的不合理流轉(zhuǎn)。

新時(shí)代站在新的歷史起點(diǎn)上，實(shí)現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的完善發(fā)展，是貫徹落實(shí)黨的十九大鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，是決勝全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的本質(zhì)要求。

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