魏朝永

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530007）

一、研究緣起

（一）中央政策層面

我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的目標(biāo)早在2010年出臺(tái)《社會(huì)保險(xiǎn)法》時(shí)就明確提出，黨的十九大報(bào)告中又進(jìn)一步明確提出“完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，要盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”，但由于養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌在很大程度上損害既得利益者的利益，實(shí)施過程中遇到的阻力太大，因此，《2018年政府工作報(bào)告》中提出“深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度”，這是對十九大報(bào)告中“盡快實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌”的一種政策性回應(yīng)。在推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌面臨重大阻力的背景下，先行建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度作為養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌的過渡是一種較為明智的做法，既有利于減小政策實(shí)施遇到的阻力，又有利于緩解養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在缺口的省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支付壓力，為我國今后逐漸實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）社會(huì)現(xiàn)實(shí)層面

我國自1999年進(jìn)入老齡化社會(huì)以來，人口老齡化程度快速上升。最新統(tǒng)計(jì)表明，2015年末，我國60歲及以上人口為2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，比2010年“全國第六次人口普查”時(shí)上升2.84個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升0.57個(gè)百分點(diǎn)；65歲及以上人口為12386萬人，占總?cè)丝诘?0.5%，比2010年時(shí)上升1.63個(gè)百分點(diǎn)，平均每年上升0.33個(gè)百分點(diǎn)。[1]聯(lián)合國《世界人口展望：2015年修訂版》顯示，無論以哪種方案預(yù)測，未來三四十年內(nèi)，中國人口老齡化問題都將不斷加劇。即使以高生育方案預(yù)測，2050年60歲及以上人口比重也將達(dá)到33.07%，相對穩(wěn)健的中方案預(yù)測這一比重為36.46%，低方案預(yù)測為40.35%。上述情況充分表明了我國老齡化面臨的嚴(yán)峻態(tài)勢，必須從養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度開始逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌，以免錯(cuò)過養(yǎng)老保險(xiǎn)制度完善的重要窗口期。

此外，由于我國各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和人口結(jié)構(gòu)的不同，各地區(qū)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收支情況具有較大差異，有的地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在較多結(jié)余，有的地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金卻出現(xiàn)了巨大的虧空。根據(jù)人社部社保事業(yè)管理中心發(fā)布的《中國社會(huì)保險(xiǎn)年度發(fā)展報(bào)告2016》，2016年我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總收入35058億元，比上年增長5717億元，增長19.5%；基金總支出31854億元，比上年增長6041億元，增長23.4%。支出增幅大于收入增幅。從各地的情況看，養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余最多的是廣東省，該省結(jié)余7258億元；其次為北京市，結(jié)余3524億元，而黑龍江省城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累計(jì)結(jié)余已為“-232億元”，廣西、江西、海南、內(nèi)蒙古、湖北、陜西、天津、河北、遼寧、吉林、青海、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和黑龍江等13個(gè)地區(qū)可支付月數(shù)已不足1年。為保障養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空地區(qū)養(yǎng)老金的按時(shí)發(fā)放，中央政府對其提供了大量的轉(zhuǎn)移支付，但隨著人口老齡化速度的加快和人口自由流動(dòng)，在養(yǎng)老金連續(xù)14年增長、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入的增幅連續(xù)低于支出增幅的背景下，今后養(yǎng)老保險(xiǎn)基金出現(xiàn)虧空的地區(qū)將逐漸增多，屆時(shí)中央財(cái)政將面臨巨大的負(fù)擔(dān)，且不可持續(xù)。因此，先行建立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金在全國范圍內(nèi)調(diào)劑各省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)金成為一種必然的政策選擇。

二、養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的含義

養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金是指由部分養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余較高的省份和中央財(cái)政共同拿出一部分資金形成一個(gè)資金池，為收支矛盾過大、養(yǎng)老金缺口難以彌合的省份進(jìn)行補(bǔ)充和支持，實(shí)現(xiàn)在全國范圍內(nèi)調(diào)劑使用養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金本質(zhì)上是一種風(fēng)險(xiǎn)調(diào)劑金，能在一定程度上分擔(dān)各地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)。此外，養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度也具有再分配的性質(zhì)，人口凈流入省份的養(yǎng)老金結(jié)余能夠在一定程度上彌補(bǔ)人口凈流出省份的養(yǎng)老金缺口，體現(xiàn)了一定的公平性和互助互濟(jì)性。

養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度和養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌存在較大的區(qū)別。養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度只涉及到了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)一管理問題，而養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其包括了對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支、費(fèi)率、待遇、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)等的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和管理。我國實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度是暫時(shí)性的，其歷史定位是養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌過渡期的一種制度安排，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)我國將逐步實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國統(tǒng)籌。

三、相關(guān)理論

（一）博弈論

博弈論研究的對象是理性的行動(dòng)者或參與者如何選擇策略或做出行動(dòng)的決定。根據(jù)當(dāng)事人是否能達(dá)成具有約束力的協(xié)議，博弈可以分為合作博弈和非合作博弈。根據(jù)博弈的結(jié)果，又可以將博弈分為零和博弈與非零和博弈。相關(guān)研究表明，政府間博弈的原因主要在于利益因素。自分稅制改革以來，我國地方政府具有了較為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，且隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，地方政府的利益主體地位越來越明顯。盡管我國中央政府在央地關(guān)系中向來處于主導(dǎo)地位，但正所謂“上有政策，下有對策”，地方政府出于對自身利益的維護(hù)也會(huì)采取相應(yīng)的措施與中央政府進(jìn)行博弈。因此，為保證養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的實(shí)施取得預(yù)期效果，中央政府必須協(xié)調(diào)好中央與地方的利益關(guān)系，以積極的正和博弈為取向，增強(qiáng)互信，實(shí)現(xiàn)中央和地方在養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度上的合作。

（二）大數(shù)法則

大數(shù)法則又稱為“大數(shù)定律”，是近代保險(xiǎn)業(yè)建立的數(shù)理基礎(chǔ)，其核心要義是在隨機(jī)出現(xiàn)的大量重復(fù)事件中，總會(huì)呈現(xiàn)出一定的規(guī)律。此法則在社會(huì)保險(xiǎn)中的意義是：對個(gè)人而言，某風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率可能是不確定的，但隨著參與風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的人數(shù)越來越多，其風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生頻率就越來越接近于所計(jì)算出的概率，那么發(fā)生的損失也就具有可計(jì)算性。養(yǎng)老保險(xiǎn)是我國社會(huì)保險(xiǎn)中的重要組成部分，其也符合大數(shù)法則。養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次越高，統(tǒng)籌的覆蓋面越大，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)就越多，養(yǎng)老保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分散能力就越大，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金就越安全，參保人員的損失概率就越小。我國各地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人口結(jié)構(gòu)差異，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付壓力也各不相同，實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度可以在養(yǎng)老金結(jié)余的省份和養(yǎng)老金虧空的省份進(jìn)行調(diào)劑，使各省份共同應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)，從而分散了各省單獨(dú)應(yīng)對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）政府間財(cái)政職能分工理論

政府間財(cái)政職能分工理論由馬斯格雷夫在《財(cái)政理論與實(shí)踐》一書中提出，他從現(xiàn)代財(cái)政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能的角度出發(fā)，分析了中央政府和地方政府存在的必要性及其各自應(yīng)負(fù)擔(dān)的職責(zé)。在一個(gè)主權(quán)國家內(nèi)部，由于地方轄區(qū)間的開放性和流動(dòng)性，宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定職能和收入分配職能應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)，資源配置職能主要由地方財(cái)政承擔(dān)。我國地區(qū)間發(fā)展不平衡，東南沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平要高于中西部地區(qū)，且隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展各地越來越強(qiáng)調(diào)自身利益，這偏離了我國全民共享改革開放的成果，逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕的社會(huì)目標(biāo)。因此，中央政府應(yīng)該切實(shí)履行好收入再分配的職能。在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，基于自身利益最大化的考慮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余量大，結(jié)余的地區(qū)不會(huì)自發(fā)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空的地區(qū)轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，只能由中央政府來建立養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度，在各省份間調(diào)劑養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。

四、養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度實(shí)施的困境

（一）加劇了中央政府和地方政府的博弈

從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)體制時(shí)，我國地方政府的角色也從地方的治理人變成了帶有利益的主體，中央政府和地方政府的利益在某種程度上便開始出現(xiàn)不一致的狀況。中央政府出于對國家利益的考慮，致力于通過推動(dòng)全國性的政策實(shí)現(xiàn)各地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，使每個(gè)地區(qū)的人們都能享受到平等的公共服務(wù)。而地方政府更加關(guān)注地區(qū)利益，通過制定地方性的政策旨在實(shí)現(xiàn)地區(qū)人們利益的最大化，某些地方政府實(shí)行對煙、酒等的地方保護(hù)政策就是最好的例子。中央和地方利益的不一致導(dǎo)致中央和地方在政策制定和執(zhí)行上長期存在著博弈關(guān)系，實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度將進(jìn)一步加劇這種博弈。

中央政府和地方政府的博弈會(huì)造成養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在調(diào)配上的困難。實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度實(shí)際上是要求地方政府將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理權(quán)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余上交給中央政府，由中央政府在全國范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)一的調(diào)劑使用，而地方政府一方面不愿意把自己的“錢”和“權(quán)”交給中央政府，另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金有結(jié)余的地方也不愿把養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)劑給養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空的地區(qū)。因此，地方政府出于對自身“錢”、“權(quán)”和地區(qū)人民養(yǎng)老金利益的維護(hù)，會(huì)在養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金的實(shí)施中采取措施與中央政府進(jìn)行更加激烈的博弈。如各地方養(yǎng)老保險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)可能會(huì)用自己管轄的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金購買長期定期理財(cái)產(chǎn)品，做空養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金賬目，以求獲得中央政府補(bǔ)貼和其他地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金調(diào)配支援。因此，如何協(xié)調(diào)好中央和地方的利益成為推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的關(guān)鍵。

（二）弱化了地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任

養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的實(shí)施改變了各省份獨(dú)自承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的局面，使各省份共同分擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的風(fēng)險(xiǎn)，降低了各省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)，中央政府實(shí)際上承擔(dān)了更多本來該由地方政府承擔(dān)的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，而這在一定程度上會(huì)弱化地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集和管理責(zé)任。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金處于虧空的地區(qū)來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度會(huì)使地方政府逐漸養(yǎng)成依賴中央補(bǔ)貼和調(diào)劑金的習(xí)慣，給地方政府促進(jìn)當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)基金發(fā)展的積極性帶來負(fù)面影響，從而放松自身在擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、保證養(yǎng)老保險(xiǎn)基金足額籌集、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營等方面的責(zé)任。對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金存在大量結(jié)余的地區(qū)來說，由于其養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余的一部分要上交中央，這意味著地區(qū)人民不僅要負(fù)擔(dān)本地區(qū)的養(yǎng)老還要承擔(dān)其他地區(qū)的養(yǎng)老，地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的積極性同樣也會(huì)受到打擊，其會(huì)降低地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資水平，增加養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，弱化對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營管理，逐漸減少地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的結(jié)余?？偟膩碚f，無論對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金虧空還是結(jié)余地區(qū)來說，養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金都可能會(huì)弱化地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的責(zé)任，中央政府在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金的過程中要具體明確中央政府和地方政府的責(zé)任。

五、破解養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度實(shí)施困境的對策

（一）制定地方上交養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的合適比例

在中央和地方就養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金博弈的過程中，中央政府要認(rèn)識(shí)到養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金損害了地方的利益，理解地方政府采取抵觸措施的原因。同時(shí)，地方政府也要理解中央政府在社會(huì)老齡化趨勢加劇、部分省份養(yǎng)老金缺口逐漸增大的背景下實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金的必要性。在中央政府和地方政府相互理解的基礎(chǔ)上，中央政府在實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金時(shí)不能過多地?fù)p害地方養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌基金權(quán)益，要在進(jìn)行社會(huì)保險(xiǎn)精算的前提下，制定地方上交養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌資金的合適比例，該比例應(yīng)能滿足現(xiàn)階段中央在全國范圍內(nèi)調(diào)劑所需，同時(shí)不至于嚴(yán)重?fù)p害地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金權(quán)益。2018年3月20日上午，李克強(qiáng)總理在十三屆全國人大一次會(huì)議閉幕后的中外記者見面會(huì)中，在回答養(yǎng)老保險(xiǎn)改革相關(guān)問題時(shí)提出“今年將實(shí)施養(yǎng)老金基金調(diào)劑制度，中央收取3%統(tǒng)籌調(diào)劑，以后還會(huì)有所提高，以彌補(bǔ)有些省養(yǎng)老金可能會(huì)發(fā)生的不足?！敝醒胧杖〉胤金B(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌資金的3%用作調(diào)劑基金，該比例在現(xiàn)階段是合適的，地方政府也容易接受。在中央照顧地方利益的基礎(chǔ)上，地方政府也要切實(shí)執(zhí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度，不刻意“隱藏”養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌資金數(shù)額，按時(shí)足額上交調(diào)劑資金。

（二）明確中央和地方在中央調(diào)劑金制度中的責(zé)任

養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度客觀上降低了各省份的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金風(fēng)險(xiǎn)，而且由于中央承擔(dān)了更多的養(yǎng)老保險(xiǎn)責(zé)任，養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度在一定程度上弱化了地方政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)的責(zé)任。因此，為防止地方政府懈怠其養(yǎng)老保險(xiǎn)相關(guān)責(zé)任而使中央和其他省份承擔(dān)更大的壓力，在養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度的實(shí)施過程中應(yīng)該明確中央政府和地方政府的相關(guān)責(zé)任，主要是中央和地方各自承擔(dān)的責(zé)任權(quán)限和財(cái)政分擔(dān)比例。首先，中央要加強(qiáng)對各省養(yǎng)老保險(xiǎn)資金收支情況的監(jiān)督，防止地方政府為獲得中央調(diào)劑金的補(bǔ)貼刻意造成養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌“空賬”。其次，中央調(diào)劑金和地方財(cái)政應(yīng)各承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的一定比例。在養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金制度中，中央調(diào)劑金應(yīng)該只負(fù)擔(dān)相關(guān)省份養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的一定比例而不是全部比例，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金缺口的其他部分應(yīng)由地方政府通過擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面、足額征收養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營、地方國有資產(chǎn)充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金等措施來負(fù)擔(dān)。這樣方能合理劃分中央和地方在養(yǎng)老保險(xiǎn)中央調(diào)劑金中的責(zé)任，既緩解了中央政府的巨大財(cái)政壓力，又保持了地方政府發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)的積極性。

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