王霏霏

（武漢大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430072）

1 我國農(nóng)村水污染現(xiàn)狀

黨的十六屆五中全會全面提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標，扎實穩(wěn)步推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，是全面實現(xiàn)農(nóng)村小康的根本舉措。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)境污染問題應(yīng)運而生，其中與民生日常最緊密相連的環(huán)境問題就是水污染問題。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，住建部對我國代表性農(nóng)村地區(qū)的調(diào)查顯示，幾乎所有的村莊都沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，而農(nóng)村大部分生活垃圾則隨意堆放，沒有專人清理［1］。另外，國家環(huán)保部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村有3億多人喝不上安全的飲用水，其中超過60%是因為非自然因素的飲用水質(zhì)不達標。中華人民共和國環(huán)保部在2013年2月官方文件首度承認中國存在“癌癥村”，而飲用未經(jīng)處理的污染水源正是癌癥村產(chǎn)生的原因之一。

現(xiàn)實情況如此窘迫，制度建設(shè)上必然存在問題。從立法角度來看，《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）總則第三條規(guī)定了“防治農(nóng)業(yè)面源污染”；第四章第四節(jié)“農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治”則專門針對農(nóng)村水污染提出：首先，就農(nóng)藥貯存和使用可能造成的水污染問題進行了規(guī)制，但是也僅僅是先倡導(dǎo)性地要求農(nóng)民對農(nóng)藥的存放和使用有所注意，并且在第四十八條明確規(guī)定管理防治農(nóng)藥造成水污染的行政主管部門是縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門，而非環(huán)保部門；其次，對畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)可能造成的污染應(yīng)當利用處理設(shè)施達標排放；最后，對工業(yè)廢水灌溉農(nóng)田做出一些規(guī)定。總體來看，《水污染防治法》對農(nóng)村水污染問題的規(guī)制非常局限和片面，大幅篇章是在于規(guī)定城市用水污染和工業(yè)污染，對于農(nóng)村水污染問題涉及的條文只有6條，并且多是倡導(dǎo)性規(guī)定，適用性和可操作性不強。

從執(zhí)法角度看，根據(jù)《水污染防治法》第八條規(guī)定“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門對水污染防治實施統(tǒng)一監(jiān)督管理?！钡?，我國農(nóng)村分布廣且分散，往往一個縣之下有數(shù)十個村鎮(zhèn)，村鎮(zhèn)之間的道路也不相聯(lián)通［2］。這種天然的地理環(huán)境本身就對水污染監(jiān)管造成了阻礙。并且水污染問題往往是一個區(qū)域性問題，涉及上下游及地下水流動等多種復(fù)雜因素，所以污染的始發(fā)地難以明確，甚至存在既是污染者也是受害者的情況，這種情況下僅僅靠縣級環(huán)保部門有限的人力很難有所作為。

從守法角度看，本身相關(guān)法律不健全就給當?shù)厝耸胤ㄔ斐呻y度，再加上法律性質(zhì)都是倡導(dǎo)性的，并沒有具體的細則明確權(quán)利義務(wù)和責任，農(nóng)村居民水資源保護意識淡薄情有可原。

2 我國農(nóng)村水污染產(chǎn)生的原因

從污染源來分，我國農(nóng)村水污染可以分為工業(yè)水污染、農(nóng)業(yè)水污染和生活污染。

2.1 工業(yè)水污染

隨著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的深入推進，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃發(fā)展。近幾年，因監(jiān)管制度不斷完善，城市地區(qū)的污染企業(yè)大量向農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移，而農(nóng)村地區(qū)企業(yè)環(huán)境影響評價、環(huán)境監(jiān)管都不到位，加重了農(nóng)村的環(huán)境污染。例如，2014年江蘇省廢水排放總量為60.12億t，工業(yè)廢水排放占34.08%［3］。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)排放的污染物造成水環(huán)境污染，同時又帶來了水質(zhì)性污染問題，很多農(nóng)村地區(qū)并不缺水，但是缺少能夠利用的未污染水。不少農(nóng)村地區(qū)只能用污水灌溉，加重了農(nóng)村的環(huán)境污染，同時威脅著農(nóng)村地區(qū)人民的健康。另外，不少村落是依靠礦山而建的，開采煤礦導(dǎo)致的飲用水源污染問題非常嚴峻，但為了滿足物質(zhì)基礎(chǔ)的需要，人們不得不接受環(huán)境污染帶來的健康威脅。

2.2 農(nóng)業(yè)水污染

我國農(nóng)村地區(qū)農(nóng)業(yè)面源污染問題同樣非常嚴重。大量使用農(nóng)藥和化肥會導(dǎo)致其殘留在土壤或水域環(huán)境，一方面隨著食物鏈逐步在人體內(nèi)產(chǎn)生危害，另一方面隨雨水淋洗下滲入地下水中引起污染。另外，長期使用有毒有害物質(zhì)的污水進行大面積農(nóng)田灌溉也可能引起對農(nóng)作物、土壤及地下水的污染。以河南省為例，作為一個農(nóng)業(yè)大省，河南省提高農(nóng)作物產(chǎn)量的途徑之一是大量使用化肥，由于化肥使用量大、利用率低、流失量大，導(dǎo)致化肥中的有害物質(zhì)會隨著降雨流入土壤，以至于污染地表水、地下水［4］。這一原因同工業(yè)污染一樣，體現(xiàn)了農(nóng)村人民保障基本物質(zhì)需求的需要與隨之帶來的環(huán)境和健康威脅之間的矛盾。農(nóng)民對于農(nóng)藥的選擇自然會從便宜有效出發(fā)，能夠保障農(nóng)作物健康生長是最關(guān)鍵的，至于其是否會造成水污染并不在農(nóng)民考慮的范疇。然而，最終水污染造成的危害卻同樣是農(nóng)民承擔的。并且農(nóng)藥污染并不像工業(yè)污染那樣容易被發(fā)現(xiàn)，往往是日積月累的結(jié)果，對農(nóng)民而言是潛在的健康威脅。

2.3 生活污染

我國農(nóng)村生活污染問題同樣嚴重。我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，而城市人口生活垃圾的回收處理尚且存在污染問題，更不用說農(nóng)村生活垃圾的處置了。目前，農(nóng)村生活水平在不斷提升，農(nóng)村居民對生活質(zhì)量的要求在日益提高，以至于農(nóng)村生活垃圾從數(shù)量、品種構(gòu)成上成倍增加。但是，農(nóng)村居民環(huán)境保護意識薄弱，將生活垃圾隨意堆放在鄉(xiāng)村道路兩旁、池塘邊、溝渠邊或直接排放到湖泊、河流中。這樣的生活習(xí)慣無人、無規(guī)則去限制，最終造成的環(huán)境惡果也只能由農(nóng)村居民自行承擔。此外，農(nóng)村家禽養(yǎng)殖產(chǎn)生的糞便沒有專業(yè)的設(shè)施進行處理，如缺乏垃圾降解處理、污水過濾等設(shè)施，使得禽流感等病害易發(fā)。同時，家禽在河道中排泄，農(nóng)村很多生活用水、飲用水都是直接來自河道，不經(jīng)過專業(yè)的過濾直接燒烤飲用，這種生活方式本身就存在健康安全隱患。再有部分農(nóng)家仍然保持著打井取水的方式，取得的地下水來源不明確，不經(jīng)過降解直接使用也是存在隱患的。另外，農(nóng)村村民大部分知識水平不高，缺乏環(huán)境保護意識及科學(xué)發(fā)展觀，再加上政府對農(nóng)村環(huán)境保護宣傳教育力度不夠，群眾對日常農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活環(huán)境污染的危害認識不足，又缺乏必要的指導(dǎo)，這與中國幾千年落后傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活方式密不可分。當農(nóng)村村民怠于行使自己的環(huán)境權(quán)利時，當?shù)卣块T也不會選擇在此方面下功夫，畢竟在當前環(huán)境下，脫離貧困奔向小康才是頭等大事，環(huán)境問題客觀存在，卻如同“屋子里的大象”。

3 我國農(nóng)村水污染問題產(chǎn)生的原因

探究我國農(nóng)村水污染問題產(chǎn)生的原因發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村水污染問題反映了兩對矛盾。

3.1 農(nóng)村落后的經(jīng)濟水平與水環(huán)境治理資金保障

需求之間的矛盾

我國農(nóng)村人口占全國總?cè)丝诘慕?0%，雖然農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量逐年提高，但與此同時農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)的工具、場地、農(nóng)藥價格也在上升。在這種現(xiàn)實情況之下，作為第三代人權(quán)的環(huán)境權(quán)是難以得到保障的。水污染本身就是成因復(fù)雜的，在農(nóng)村環(huán)境下監(jiān)管難度更大，而水污染治理本身就是大成本的工程，從工業(yè)用水、生活用水和農(nóng)業(yè)用水三角度進行規(guī)制則需要保證制度到實施人員、設(shè)施的全面完備，這種需求并不是農(nóng)村地區(qū)政府財政能夠輕易承擔的。

3.2 農(nóng)村人民對物質(zhì)基礎(chǔ)的需求與公共利益保護的被動性之間的矛盾

環(huán)境公共利益的保護本身就是被動的，正因為與每個人都有關(guān)，就變得反而與每個人都無關(guān)。這種尷尬的窘境讓環(huán)境公益保護只有在物質(zhì)基礎(chǔ)達到一定程度后才能被考慮。農(nóng)村環(huán)境保護力量包含兩部分，一部分是環(huán)境保護執(zhí)行能力，另一部分則是環(huán)境保護監(jiān)管能力。然而，目前，農(nóng)村環(huán)境保護人員多為兼職人員，專職人員占比較小，造成環(huán)保人員欠缺、工作精力不足，不能全身心投入到環(huán)境保護、治理工作中，大多數(shù)都是面子工程。這也是因為在農(nóng)村地區(qū)執(zhí)行環(huán)保政策本身是非常難的，低收入、高難度的境況很難吸引專業(yè)人士參與其中。農(nóng)村村民本身環(huán)保意識薄弱，相較于并不能很快看見實效的環(huán)保政策，直接的生產(chǎn)生活補貼更得民心。

4 我國農(nóng)村水污染治理對策

基于我國農(nóng)村水污染產(chǎn)生的原因與內(nèi)在矛盾，本文從法律和政策視角來思考，提出以下治理對策。

4.1 完善農(nóng)村水污染法律規(guī)制體系

根據(jù)《水污染防治法》第三條可知農(nóng)業(yè)污染治理也要遵循水污染防治的基本原則，從事前、事中、事后全面綜合進行水污染防治。筆者認為主要有以下幾方面值得完善。

首先，完善法律標準體系。我國作為實施法的《水污染防治法》原則性、倡導(dǎo)性規(guī)則多，操作性不強。并且對農(nóng)村環(huán)境管理和污染治理的具體困難考慮不夠周全。例如，目前對污染物排放實行的總量控制制度只對點源污染的控制有效，對解決非點源污染問題的意義不大，對諸多中小型企業(yè)的污染監(jiān)控也由于成本過高而難以實現(xiàn)。如何對面源污染進行規(guī)制，可以借鑒區(qū)域治理經(jīng)驗，將環(huán)保職權(quán)賦予村主任、鄉(xiāng)長，讓其對一方水質(zhì)負一定責任，協(xié)同當?shù)卣h(huán)保部門、水利部門做好水污染監(jiān)管工作。將環(huán)境監(jiān)控的職權(quán)下放是擴大有效規(guī)制范圍的途徑。

其次，完善環(huán)境信息公開化制度。公眾參與原則已經(jīng)被列入我國環(huán)境保護相關(guān)法律中，但是僅僅是針對能夠主動關(guān)注社會問題愿意參與的公民。農(nóng)村地區(qū)偏僻且信息閉塞，多數(shù)村民并不知道環(huán)境問題需要他們的參與，也沒有參與的熱情和便利的途徑。目前，每年政府環(huán)境信息的公開方式主要是網(wǎng)上信息公開，這種方式并不適應(yīng)農(nóng)村地區(qū)。所以，要確實保障農(nóng)村地區(qū)人們的環(huán)境知情權(quán)，就應(yīng)完善農(nóng)村地區(qū)信息公開的方式。例如，將網(wǎng)上公示變?yōu)闀鴪蠊?、電子屏公示、語音公示等多種形式，目的在于讓農(nóng)村居民知道所處環(huán)境的現(xiàn)狀以及其可能面臨的危害。只有先行告知農(nóng)村居民他們與生俱來的環(huán)境權(quán)，才能夠期待他們對自身利益的保護。

4.2 因地制宜地采取監(jiān)管方式

農(nóng)村人口眾多，但是村落之間分布散亂，在行政管理上必然存在難處。那么管理方式上也應(yīng)與城鎮(zhèn)監(jiān)管系統(tǒng)不一樣。

首先，要科學(xué)規(guī)劃鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展。農(nóng)村工業(yè)是農(nóng)村地域主要的點源污染，由于我國農(nóng)村工業(yè)的分散化布局，導(dǎo)致形成了“村村點火，戶戶冒煙”的局面［5］，因而農(nóng)村工業(yè)兼具點源和面源的特點。抓住加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的機遇，利用利益機制調(diào)控農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。以循環(huán)經(jīng)濟理念建立工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)減量化、再利用和資源化。在小城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展過程中，必須以循環(huán)經(jīng)濟理念作為指導(dǎo)，規(guī)劃工業(yè)園區(qū)，實現(xiàn)園區(qū)內(nèi)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)形成共享資源和互換副產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)共生組合。

其次，要將環(huán)境保護作為考核地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重要內(nèi)容，杜絕為了追求短期經(jīng)濟利益而犧牲環(huán)境的行為。只有將績效與環(huán)保聯(lián)系起來，才能夠給予當?shù)丨h(huán)保人員動力。整體上農(nóng)村水污染治理可以借鑒河長制度，建立村主任責任制，讓村主任擔任起保護環(huán)境特別是水質(zhì)的職務(wù)。與當?shù)卣?lián)動，實現(xiàn)面源污染的有效規(guī)制。

4.3 發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加強生態(tài)治污

現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)著眼于系統(tǒng)的整體功能，保證經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。生態(tài)農(nóng)業(yè)以保持和完善該系統(tǒng)內(nèi)的生態(tài)動態(tài)平衡為總體目標，合理安排生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品布局。按照生態(tài)經(jīng)濟學(xué)原理和系統(tǒng)工程方法構(gòu)建的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，將糧食生產(chǎn)與多種經(jīng)濟作物相結(jié)合，種植業(yè)和林牧漁業(yè)相結(jié)合，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)集成的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營體系，是多資源利用的生產(chǎn)體系。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)是指既可滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要，又可合理利用資源并保護環(huán)境的實用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)。農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)并不是完全排斥農(nóng)業(yè)化學(xué)品，而是在使用時考慮這些農(nóng)業(yè)化學(xué)品的生態(tài)安全性，實現(xiàn)社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益的持續(xù)統(tǒng)一。

生態(tài)治污則是近幾年最新的污染治理方式，不再是大型機械設(shè)備單純地治污，而是通過營造一個新的生態(tài)環(huán)境進行自凈。這種治污方式不僅僅保障了環(huán)境，而且創(chuàng)造了新的景觀。例如，浙江省舟山市定海區(qū)的河道培育水生植物，河道水質(zhì)凈化效果明顯。同時，我國部分地區(qū)的村落已經(jīng)形成試點，建設(shè)社會主義生態(tài)村，將生活用水凈化設(shè)施變?yōu)樯鷳B(tài)園，通過養(yǎng)殖具有高強凈化能力的水生植物，形成具有生態(tài)治污功效的濕地公園，這也不失為農(nóng)村地區(qū)治理污水的新出路。