文/李顏萍 山東省東營市不動產(chǎn)登記中心 山東東營 257091

1、歷史回顧

國土資源管理體制是附屬于國家行政管理的一類體制，指一個國家的國土資源管理機(jī)構(gòu)所設(shè)定的管理結(jié)構(gòu)體系，其管轄的自然資源主要包括土、木、水、礦等資源。而隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷的發(fā)展，國土資源管理機(jī)制也在不斷地發(fā)生變化，而且到目前為止其已經(jīng)經(jīng)歷分散管理和集中管理兩個階段。

1.1 各項(xiàng)資源管理獨(dú)立，政府職能難以發(fā)揮

在八十年代以前，我國國土資源中的各類自然資源管理基本都是進(jìn)行分散管理的，也即將自然資源分割成幾塊進(jìn)行管理。因而各類自然資源管理部門都是在不同的時期建立的，其中土地管理局是由建國時期的土地改革開始發(fā)展形成的，主要的職能是土地資源的管理。但是這個時期土地管理局并不是管理所有的土地，其職能范圍只涉及農(nóng)村土地的管理，而城市用地則由其他部門分別管理。

直到1982年，我國政府機(jī)構(gòu)才真正成立了礦產(chǎn)資源專業(yè)管理部門，即地質(zhì)礦產(chǎn)部門。與此同時，還開設(shè)了許多其他的職能部門，比如說有色金屬部門、礦產(chǎn)資源部門等，主要用來生產(chǎn)和經(jīng)營礦物資源。但是，在這個時期建立的礦物資源部，并沒有從事管理礦物資源行業(yè)，而主要負(fù)責(zé)開展地質(zhì)勘探等工作。

1.2 各類資源管理逐漸得到加強(qiáng)，依法管理資源體制開始形成

土地資源管理工作主要是繼1986年國家土地管理局的建立才漸漸步入正軌，其剛建立時是由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一管理全國的土地，并且下級又分別開設(shè)土地管理機(jī)構(gòu)，用來分別管理地方土地。因此土地資源管理便形成了由地方到上級層層管理的體系結(jié)構(gòu)。礦產(chǎn)資源部也是由國務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)的國家機(jī)構(gòu)，而其到1988 年才開始逐漸的形成了一套完善的礦產(chǎn)資源管理體系——其職能不僅僅限于地質(zhì)勘探和監(jiān)測，也可以管理、保護(hù)、監(jiān)督礦物資源。但是在這個時期，海洋資源管理工作卻沒有太大的改變和進(jìn)展，相關(guān)部門只是強(qiáng)化了其綜合管理職能，真正地作用依然被限制了。

2、現(xiàn)狀分析

2.1 管理體系相互交錯，過于復(fù)雜

其一，省級國土資源管理主要分為地礦局和土地局，分別用來管理礦物資源和土地資源，但是它們都是由國土資源部進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的；其二，各省級國土管理機(jī)構(gòu)及職能之間存在很大的差別，比如說，海南省環(huán)境資源廳相當(dāng)于一個國土資源管理機(jī)構(gòu)，其管理范圍較廣，包括管理環(huán)境、海洋、土地和礦物資源；其三，在行政級別上，不同的行政機(jī)構(gòu)又有不同的級別，其中國家測繪局所管理的省級土地屬于正局級，但是由國家土地管理局管理的省級機(jī)構(gòu)大多屬于副局級。

2.2 模塊化分工管理體制限制了我國資源管理的發(fā)展

現(xiàn)階段，我國中央政府已經(jīng)開始逐漸重視國土資源的管理工作，相關(guān)部門也正在逐漸將土地、礦產(chǎn)和海洋資源的管理方向由傳統(tǒng)的分散轉(zhuǎn)換至集中管理的模式。但是我國國土資源管理職能仍然不夠完善，簡單的說就是下級的管理人員必須服從上級管理機(jī)構(gòu)，當(dāng)上級各管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)利益沖突時，不得不迫使下級管理機(jī)構(gòu)服從，另外，礦物資源管理部門至今一直未被納入國家資源管理部門，這便使各個管理機(jī)構(gòu)出現(xiàn)較多的領(lǐng)導(dǎo)，最終導(dǎo)致管理權(quán)限的分散。

3、發(fā)展趨勢

3.1 優(yōu)化國土資源管理體制，統(tǒng)一管理

國家土地資源是人類生產(chǎn)和發(fā)展的基本物質(zhì)基礎(chǔ)，隨著國家領(lǐng)土意識的增強(qiáng)，國土資源與人類的關(guān)系也越來密切。同時，隨著世界經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各個國家都開始逐漸完善國土資源體制，將國土資源的管理模式逐漸從分散式管理向集中式管理發(fā)展，因此我國必須加強(qiáng)國土資源管理體制的發(fā)展。

目前，隨著國土資源管理體制的發(fā)展，國土資源管理也越來越集中。一些資源大國如俄羅斯、加拿大、美國、澳大利亞等國家，都相繼對本國的國土資源管理體制進(jìn)行了大幅度的改革。美國內(nèi)政部很早就是一個負(fù)責(zé)美國土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、野生動植物資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)與建設(shè)的一個重要的綜合行政部門。

3.2 進(jìn)行資源管理改革，促進(jìn)發(fā)展

各級國土資源部門要在當(dāng)?shù)攸h委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，有組織、有步驟地做好體制改革的各項(xiàng)工作。強(qiáng)化自上而下的執(zhí)法監(jiān)督。具體措施如下：

第一，要進(jìn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置，根據(jù)中央和省國土資源管理部門的相關(guān)指示，應(yīng)將地方的礦產(chǎn)、土地和測繪等相關(guān)部門統(tǒng)一合并成某一級別的國土資源局。

第二，確定上下級的關(guān)系，上級機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下級機(jī)構(gòu)，下級機(jī)構(gòu)的一些重要事務(wù)由上級批準(zhǔn)才能執(zhí)行。部分地區(qū)的部門機(jī)構(gòu)可根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行制定管理體制。

第三，明確職能及編制，各級國土資源執(zhí)法機(jī)構(gòu)要充分明確執(zhí)法職能，做好正確的決策。

第四，改變管理機(jī)構(gòu)事業(yè)性質(zhì)，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)管理。要改變國土資源管理機(jī)構(gòu)的體制，把國土資源管理人員的收益與占用資源量的多少徹底分開，形成一種管好資源多獎勵的長效機(jī)制。

3.3 完善國土資源管理的形式

只有切實(shí)轉(zhuǎn)變國土資源的管理體制和管理方式，有效履行法律賦予給國土資源管理職能的部門的權(quán)利，才能推進(jìn)國土資源利用方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，確保國土資源的可持續(xù)利用和社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的發(fā)展。通過研究，筆者發(fā)現(xiàn)要實(shí)現(xiàn)資源利用方式和管理方式的轉(zhuǎn)變，應(yīng)從以下幾個方面入手：第一，從側(cè)重開發(fā)轉(zhuǎn)變到保護(hù)和開發(fā)并重；第二從以行政配置資源為主轉(zhuǎn)變到市場配置資源和行政配置資源并舉；第三，從微觀管理(批地、發(fā)證、收費(fèi)等)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控和微觀管理相結(jié)合；第四，從事后整頓轉(zhuǎn)變到事前把關(guān)和事后整頓的相互結(jié)合。

結(jié)語：

綜上所述，國土資源受重視的程度與日俱增，對于國土資源的管理制度也越來越完善，合理的開發(fā)與利用我國的國土資源，提高土地的利用率。同時從我國的基本國情出發(fā)，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展與科學(xué)發(fā)展觀相結(jié)合形成了具有中國特色的社會主義國土資源的管理制度，與時代同步，發(fā)展我國的經(jīng)濟(jì)。

[1]黃順婷，楊木壯.國土資源承載力評價研究現(xiàn)狀及其展望[J].廣東土地科學(xué)，2014，04：41-48.

[2]陳潔.完善中國慈善事業(yè)行政管理體制研究[D].上海師范大學(xué)，2014.