劉振華，丁啟學(xué)

(青島海事法院威海法庭，山東威海264200)

隨著“一帶一路”建設(shè)、海洋強(qiáng)國、京津冀一體化及長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃等重大國家戰(zhàn)略的實(shí)施，中國海上活動日益頻繁，海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，由此引發(fā)的新類型涉海糾紛不斷增加。［1］海事行政案件便是其中之一。為順應(yīng)海事行政案件等新類型涉海糾紛增加的趨勢，中國專門在2015年12月28日通過了《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》(簡稱《新司法解釋》)。該司法解釋于2016年3月1日施行。其出臺對于理順中國海事行政案件的類型具有重要意義。筆者主要以該解釋為基礎(chǔ)，分析中國海事行政案件的范圍。

一、中國海事行政案件概述

(一)中國海事行政案件的概念及類型

1.海事行政案件的概念

對于海事行政案件這一概念應(yīng)如何理解，在2015年《新司法解釋》通過前，無論是1989年《最高人民法院關(guān)于海事法院收案范圍的規(guī)定》，還是2001年《最高人民法院關(guān)于海事法院受理案件范圍的若干規(guī)定》均未對之作出一個具體的界定。這導(dǎo)致實(shí)務(wù)界的觀點(diǎn)并不完全統(tǒng)一。誠然2001年發(fā)表的《關(guān)于海事法院受理案件范圍司法解釋的理解和適用》一文指出，海事行政案件是指相對人不服海事行政主管機(jī)關(guān)的行政處罰或者就海事行政行為造成的損害向海事法院提起的行政訴訟，［2］但實(shí)踐中有關(guān)海事行政案件概念的理解依舊存在不同①山東省高級人民法院2009年11月發(fā)布的《關(guān)于海事行政案件管轄的意見(試行)》第1條采廣義概念，將海事行政案件定義為行政相對人因不服具體行政行為而提起的海事行政訴訟、海事行政賠償案件和與海事有關(guān)的行政機(jī)關(guān)依法申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件。廣東省高級人民法院2011年12月發(fā)布的《關(guān)于指定部分案件由廣州海事法院管轄的意見(試行)》第2條則采用一種狹義的概念，將海事行政案件作為一類與海事行政賠償案件并列的案件，并將之定義為行政相對人不服海事行政管理機(jī)關(guān)或者其他行政管理機(jī)關(guān)作出的涉及海洋及通海水域等行政管理的具體行政行為而向法院提起訴訟的行政案件。而在學(xué)界，不少學(xué)者采取了一種相對折中的觀念，將除海事行政執(zhí)行案件以外的由海事行政相對人對海事行政主管機(jī)關(guān)所提起的海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件等視為海事行政案件。比如，徐祥民認(rèn)為，海事行政案件指相對人不服海事行政主管機(jī)關(guān)的行政處罰或者就海事行政行為造成的損害向海事法院提起的行政訴訟。金正佳認(rèn)為，海事行政案件是指公民、法人或其他組織認(rèn)為海上或內(nèi)河行政管理機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起訴訟的案件。。這在一定程度上掣肘了對海事行政案件的認(rèn)定，但值得慶幸的是，隨著2015年《新司法解釋》的通過，這一問題得到了明確?！缎滤痉ń忉尅凡捎每隙ㄐ粤信e的方式在第79項(xiàng)至第85項(xiàng)對海事行政案件的范圍進(jìn)行了細(xì)化，一共規(guī)定了七種海事行政案件。從內(nèi)容上看，該解釋將海事行政訴訟、海事行政賠償、海事行政補(bǔ)償、海事行政執(zhí)行等案件均納入了海事行政案件之列。據(jù)此，結(jié)合《新司法解釋》的有關(guān)規(guī)定，筆者將海事行政案件定義為:公民、法人、其他組織認(rèn)為海事行政主體的海事行政行為侵犯其合法權(quán)益而向法院提起訴訟的案件，以及海事行政主體依法向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件。

2.海事行政案件的類型

根據(jù)《新司法解釋》的規(guī)定，中國目前的海事行政案件主要有四類，分別是海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件、海事行政補(bǔ)償案件以及海事行政執(zhí)行案件。

其中，海事行政訴訟案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第79項(xiàng)至第82項(xiàng)，是指公民、法人、其他組織因不服海事行政主體的行政處罰、行政許可等具體行政行為或者海事行政主體的不作為，而在法定期限內(nèi)，以該海事行政主體為被告提起訴訟的案件。比如，因不服海事行政主體作出的涉及海上、通海可航水域或者港口內(nèi)的船舶、貨物、設(shè)備設(shè)施、海運(yùn)集裝箱等財產(chǎn)的行政行為而提起的行政訴訟案件;因不服海事行政主體作出的涉及海上、通?？珊剿蜻\(yùn)輸經(jīng)營及相關(guān)輔助性經(jīng)營、貨運(yùn)代理、船員適任與上船服務(wù)等方面資質(zhì)資格與合法性事項(xiàng)的行政行為而提起的行政訴訟案件等。

海事行政賠償案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第83項(xiàng)，是指公民、法人、其他組織認(rèn)為海事行政主體違法行使職權(quán)，損害其合法權(quán)益，而以該海事行政主體為被告提起訴訟，請求國家賠償?shù)陌讣??？紤]到《中華人民共和國國家賠償法》中“國家賠償”所針對的損害主要指人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，因此，海事行政主體違法行使職權(quán)的行為主要包括兩類，一是采用非法拘禁等方式侵犯他人人身權(quán)的行為，二是違法對船舶采取禁止離港、罰款等侵犯他人財產(chǎn)權(quán)的行為。

海事行政補(bǔ)償案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第84項(xiàng)，是指公民、法人、其他組織認(rèn)為海事行政主體依法行使職權(quán)的行為對其合法權(quán)益造成影響，而以海事行政主體為被告提起訴訟，請求國家補(bǔ)償?shù)陌讣?。雖然海事行政補(bǔ)償案件和海事行政賠償案件都是因海事行政主體在行使職權(quán)的過程中侵犯了行政相對人的合法權(quán)益而引發(fā)的糾紛，但二者存在本質(zhì)區(qū)別。海事行政賠償案件因海事行政主體的違法行為而發(fā)生;而海事行政補(bǔ)償案件則因海事行政主體的合法行為影響行政相對人的合法權(quán)益而產(chǎn)生，包括對海事行政征用的補(bǔ)償、對緊急海事行政行為致?lián)p的補(bǔ)償、協(xié)助公務(wù)受損的補(bǔ)償、為社會公益受損的補(bǔ)償?shù)?。?］

海事行政執(zhí)行案件體現(xiàn)在《新司法解釋》第85項(xiàng)，是指在公民、法人、其他組織到期拒絕履行海事行政主體作出的生效決定時，海事行政主體依法向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件。在性質(zhì)上，此類案件屬于非訴具體行政行為的執(zhí)行。嚴(yán)格地講，非訴具體行政行為的執(zhí)行并不是行政訴訟的內(nèi)容，但《行政訴訟法》及其司法解釋對其作出規(guī)定，故應(yīng)作為行政訴訟的內(nèi)容之一。［4］

(二)海事行政案件的特殊性

海事行政案件不同于一般行政案件和其他海事案件，它們之間的差異亦即海事行政案件的特殊性實(shí)際構(gòu)成了對海事行政案件單獨(dú)加以規(guī)制的動因。

1.海事行政案件與一般行政案件的分野

海事行政案件與一般行政案件的差異主要表現(xiàn)在兩個方面。

第一，海事行政案件具有涉船性。船舶是海事行政行為的客體，故因海事行政行為而引發(fā)的海事行政案件也通常圍繞船舶展開。而這在其他行政案件中卻并不常見。此外，從船舶本身來看，其還具有一定的特殊性。實(shí)踐中，雖然船舶作為一種具有航行能力的海上浮動式構(gòu)造物，屬于動產(chǎn)，但因其體積龐大、價格高昂，所有權(quán)、抵押權(quán)的設(shè)定均適用不動產(chǎn)的規(guī)則，故船舶兼具動產(chǎn)與不動產(chǎn)的屬性，而這無疑與一般行政案件的客體存在明顯不同。因此，海事行政案件的涉船性是區(qū)別于一般行政案件的一個重要特征。

第二，海事行政案件具有涉海性。海事行政案件涉及內(nèi)水、領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、毗連區(qū)等海域，特定情況下還延伸到公海和他國海域，而其他行政案件則不然，多數(shù)與海上無關(guān)。受制于復(fù)雜海洋情況的影響，有關(guān)海事行政案件的證據(jù)采集、調(diào)查等活動將會和一般行政案件存在明顯不同，客觀的困難和挑戰(zhàn)也將更多。［5］340-341

2.海事行政案件與其他海事案件的分野

海事行政案件與其他海事案件的不同主要表現(xiàn)在三個方面。

第一，案件性質(zhì)不同。海事行政案件屬于行政訴訟的范疇，所涉及的是海事行政方面的爭議;而其他海事案件主要涉及的是當(dāng)事人因海事侵權(quán)、海商合同等而產(chǎn)生的糾紛，屬于民事訴訟的范疇。

第二，案件當(dāng)事人不同。海事行政案件發(fā)生在海事行政主體與公民、法人或者其他組織之間;而其他海事案件則不然，其所涉及到的當(dāng)事人十分寬泛，且多發(fā)生于公民、法人或其他組織之間。

第三，案件審查對象不同。海事行政案件審查的對象為海事行政主體的行政行為，具有唯一性;而其他海事案件審查的對象類型多樣，既可以是因船舶與海上設(shè)施碰撞而產(chǎn)生的海事侵權(quán)行為，也可以是公民、法人之間所訂立的船舶買賣合同等，并不唯一。

二、界定中國海事行政案件范圍之行政主體標(biāo)準(zhǔn)

結(jié)合《新司法解釋》的規(guī)定，中國海事行政案件的界定可以從行政主體標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)以及利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)三方面加以判斷。其中，行政主體標(biāo)準(zhǔn)是指:海事行政案件中的一方當(dāng)事人必須為適格的海事行政主體。如果某一案件中的當(dāng)事人均非海事行政主體，則該案件便不能歸入海事行政案件之列。

(一)適格海事行政主體之前置性條件

海事行政主體是指依法享有海事行政權(quán)，能代表國家，以自己的名義實(shí)施海事行政行為并獨(dú)立承受該行為所產(chǎn)生的法律效果的組織。適格海事行政主體就是可以作為海事行政訴訟的一方當(dāng)事人，參與到海事行政案件中的行政主體。通常來講，海事行政案件中的海事行政主體指的就是海事行政機(jī)關(guān)。但要想成為海事行政案件中的適格海事行政主體，海事行政機(jī)關(guān)必須滿足一個前置性條件，即:行政機(jī)關(guān)行使的必須是行政管理職權(quán)。換言之，“海事行政主體”與“海事行政機(jī)關(guān)”這兩個概念并不完全等同，“海事行政主體”只是“海事行政機(jī)關(guān)”在法律層面上的一種身份，是海事行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)、進(jìn)行管理時法律地位的體現(xiàn)。此外，“海事行政機(jī)關(guān)”在法律上還可有第二層身份——民事主體。比如在商店購買辦公用品、租借辦公用房等情況，此時的行政機(jī)關(guān)與從事行政管理時的地位不同，必須遵守等價有償、自愿等交易原則。因此，在認(rèn)定某案件是否構(gòu)成海事行政案件時，應(yīng)當(dāng)考慮是否一方當(dāng)事人(海事行政訴訟案件、海事行政賠償案件、海事行政補(bǔ)償案件的被告或海事行政執(zhí)行案件的申請人)是行使行政管理權(quán)的海事行政機(jī)關(guān)。

(二)適格海事行政主體之認(rèn)定規(guī)則

行使行政管理權(quán)雖是構(gòu)成適格海事行政主體的前置性條件，但并非所有行使此項(xiàng)職權(quán)的海事行政機(jī)關(guān)均可作為海事行政案件中的適格海事行政主體?？紤]到實(shí)踐中海事行政行為或由一個海事行政機(jī)關(guān)作出，或由兩個及以上的海事行政機(jī)關(guān)共同作出，抑或由海事行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)作出等諸多情況，故而，對何種行政機(jī)關(guān)可作為適格海事行政主體(適格被告或申請人)有必要專門加以分析。

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》(簡稱《行政訴訟法》)及其司法解釋的規(guī)定，結(jié)合海事行政機(jī)關(guān)的管理體制，海事行政案件中適格海事行政主體的確定應(yīng)遵循以下原則①參見《行政訴訟法》第26條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第6條。。

第一，直接向海事法院起訴的，作出海事行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告。“直接向海事法院起訴”是指未經(jīng)復(fù)議直接起訴的情況。

第二，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原海事行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變原海事行政行為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告;復(fù)議機(jī)關(guān)在法定期限內(nèi)未作出復(fù)議決定，公民、法人或者其他組織起訴原海事行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告，起訴復(fù)議機(jī)關(guān)不作為的，復(fù)議機(jī)關(guān)是被告。其中，“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原海事行政行為”是指復(fù)議機(jī)關(guān)駁回復(fù)議申請或者復(fù)議請求的情形，但以復(fù)議申請不符合受理?xiàng)l件為由駁回的除外;“改變原海事行政行為”是指復(fù)議機(jī)關(guān)改變原海事行政行為的處理結(jié)果。

第三，兩個以上海事行政機(jī)關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是共同被告。

第四，海事行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的海事行政行為，委托的海事行政機(jī)關(guān)是被告。

第五，海事行政機(jī)關(guān)被撤銷或職權(quán)變更的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機(jī)關(guān)是被告。

第六，對由海事行政機(jī)關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)，以自己的名義作出的海事行政行為，應(yīng)以組建該機(jī)構(gòu)的海事行政機(jī)關(guān)為被告;海事行政機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的情況下以自己的名義作出的海事行政行為，應(yīng)以該海事行政機(jī)關(guān)為被告;法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的海事行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)，超出法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)以實(shí)施該行為的機(jī)構(gòu)為被告。［5］348-349

(三)適格海事行政主體之主要表現(xiàn)

目前在中國，可以作為適格海事行政主體的機(jī)構(gòu)主要有國家海事局及其下屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)、國家海洋局及其下屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，以及其他對船舶、船員、船載貨物、海洋資源、海洋和通海水域環(huán)境保護(hù)等負(fù)有行政執(zhí)法權(quán)限的國家行政機(jī)關(guān)。

國家海事局及其下屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)由交通運(yùn)輸部海事局、各直屬海事局以及地方海事局所組成。各分支海事局組建的“海事處籌備組”“巡查執(zhí)法大隊(duì)”等機(jī)構(gòu)在得到法定授權(quán)的情況下亦可作為適格的海事行政機(jī)關(guān)，參與到海事行政案件之中。這些海事局享有海事行政權(quán)的依據(jù)主要有《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海域使用管理法》(簡稱《海域使用管理法》)、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》(簡稱《海洋環(huán)境保護(hù)法》)等法律，《中華人民共和國航道管理?xiàng)l例》《中華人民共和國對外國籍船舶管理規(guī)則》《中華人民共和國海上交通事故調(diào)查處理?xiàng)l例》等行政法規(guī)，《中華人民共和國海上海事行政處罰規(guī)定》《中華人民共和國船舶簽證管理規(guī)則》《中華人民共和國船舶安全檢查規(guī)則》等部門規(guī)章，以及一些地方性法規(guī)。在此基礎(chǔ)上，中國海事局主要負(fù)責(zé)的事項(xiàng)有:水上交通安全的監(jiān)督管理;船舶及相關(guān)海上設(shè)施的法定檢驗(yàn)、登記、發(fā)證工作;船員、引航員等工作人員適任資格的注冊、培訓(xùn)、考試和發(fā)證管理;對船舶污染事故和海上違法行為的調(diào)查處置;通航水域交通秩序的維護(hù);航海保障以及協(xié)調(diào)、指導(dǎo)水下搜救活動等。

國家海洋局系國土資源部管理下的國家局，其享有海事行政權(quán)的依據(jù)包括《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海域使用管理法》等法律，以及《中華人民共和國海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等部門規(guī)章、地方性法規(guī)。在2013年中國海監(jiān)、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察、公安部邊防海警四支隊(duì)伍整合后，國家海洋局的職能發(fā)生了重大變化，《中華人民共和國漁業(yè)法》《海洋行政處罰實(shí)施辦法》等規(guī)定也隨之適用于國家海洋局。目前，重組后的國家海洋局及其下屬行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)擬定海洋發(fā)展規(guī)劃、海洋維權(quán)執(zhí)法;漁業(yè)執(zhí)法檢查;調(diào)查處理漁業(yè)生產(chǎn)糾紛、海上漁業(yè)生產(chǎn)安全事故;監(jiān)督管理海島、海域使用，以及海洋環(huán)境的保護(hù)等。

實(shí)踐中，除了海事局、海洋局這兩個海事行政主體外，其他行政機(jī)關(guān)在特定情況下也負(fù)有海事行政執(zhí)法權(quán)限，比如在開發(fā)水上風(fēng)能、石油時，會涉及國家能源局的審查及監(jiān)管，此時的國家能源局便可被視為海事行政機(jī)關(guān)。［6］48-49

三、界定中國海事行政案件范圍之行為標(biāo)準(zhǔn)

界定海事行政案件范圍之行為標(biāo)準(zhǔn)是指:海事行政案件的起因必須是海事行政主體的某項(xiàng)海事行政行為，即海事行政主體在行使海事行政職權(quán)過程中實(shí)施的能夠產(chǎn)生法律效果的行為。［6］69實(shí)踐中海事行政行為類型多樣，以對象是否特定為基準(zhǔn)可將其分為抽象海事行政行為與具體海事行政行為，前者是指作用于不特定人或事項(xiàng)并具有普遍約束力的海事行政行為，后者是指針對特定人或事項(xiàng)的海事行政行為?！靶袨闃?biāo)準(zhǔn)”之“行為”針對的僅是具體海事行政行為以及海事行政不作為。

(一)具體海事行政行為

具體海事行政行為存在與否是判斷海事行政案件的一個重要因素。隨著中國海運(yùn)事業(yè)的不斷發(fā)展，具體海事行政行為種類繁多。但并不是每一種具體海事行政行為都是海事行政案件中的行政行為。結(jié)合《行政訴訟法》《新司法解釋》等規(guī)定，目前海事行政案件所針對的具體海事行政行為主要包括海事行政處罰、海事行政強(qiáng)制、海事行政許可、海事行政征收、海事行政命令、海事行政檢查六類。

海事行政處罰是指海事行政主體根據(jù)法律規(guī)定，對違反海事行政法律法規(guī)的公民、法人或者其他組織給予制裁的海事行政行為。在實(shí)踐中，海事行政處罰的形式主要表現(xiàn)為:警告、罰款、撤銷船舶檢驗(yàn)資格、吊銷船舶國籍證書或臨時船舶國籍證書、沒收船舶登記證書、扣留船員職務(wù)證書、吊銷船員職務(wù)證書、吊銷海員出境入境證件、沒收違法所得、沒收船舶等。［6］156-157

海事行政強(qiáng)制是指海事行政主體為實(shí)現(xiàn)行政目的，而對公民、法人或者其他組織的人身、財產(chǎn)和行為采取強(qiáng)制性措施的行為。它具體又可分為海事行政強(qiáng)制措施與海事行政強(qiáng)制執(zhí)行兩類。其中，海事行政強(qiáng)制措施是海事行政主體在行政管理過程中，為制止海事違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生等情形，依法對公民的人身自由或者公民、法人、其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為。它表現(xiàn)為暫扣證書、暫扣船舶、禁止船舶進(jìn)港或離港等形式。海事行政強(qiáng)制執(zhí)行是海事行政主體或者海事行政主體申請人民法院，對不履行海事行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制其履行義務(wù)的行為。實(shí)踐中主要表現(xiàn)為強(qiáng)制清除航道礙障物、強(qiáng)制卸載超載船舶等方式。

海事行政許可是指海事行政主體根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，賦予或確認(rèn)其從事特定活動的法律資格或權(quán)利的行為。它主要以證書、證件或決定文書為載體，具體可分為:通航管理類行政許可，比如船舶進(jìn)入或者穿越禁航區(qū)許可;船舶管理類行政許可，比如船舶安全與防污染證書的核發(fā);船員管理類行政許可，比如船員任職資格證書的簽發(fā);危險品與防污染類行政許可，比如船舶載運(yùn)危險貨物的適裝許可，等等。［6］138-139

海事行政征收是指海事行政主體出于國家和社會公共利益的需要，根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，向公民、法人或其他組織無償取得財產(chǎn)所有權(quán)的一種海事行政行為。目前，中國的海事行政征收主要針對船舶港務(wù)費(fèi)、港口建設(shè)費(fèi)等費(fèi)用。

海事行政命令是指海事行政主體根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，要求公民、法人或其他組織進(jìn)行一定的作為或不作為的海事行政行為。比如，責(zé)令船舶退出中國管轄海域、禁止無關(guān)船舶駛?cè)胩囟êＳ虻染鶎儆诤Ｊ滦姓睢?/p>

海事行政檢查是指海事行政主體依據(jù)法定的監(jiān)督檢查職權(quán)，對公民、法人或其他組織是否遵守法律、法規(guī)，是否履行海事行政命令等情況進(jìn)行檢查了解的海事行政行為。實(shí)踐中，針對船舶是否適航所開展的船舶安全檢查、船舶防污染檢查等均可納入海事行政檢查之列。

海事行政案件所涉及的具體海事行政行為主要是指上述六類行為。至于其他的海事行政行為，比如，海事行政主體對內(nèi)部人員作出的獎懲任免決定，海事行政主體通過勸導(dǎo)、警示、建議等形式作出的海事行政指導(dǎo)行為，由海事行政主體出面主持的海事行政調(diào)解行為，駁回當(dāng)事人對海事行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為，以及由其作出最終裁決的具體海事行政行為等，均不具備可訴性，由此而產(chǎn)生的糾紛并不屬于海事行政糾紛，不能歸入海事行政案件之列。

(二)海事行政不作為

海事行政不作為是指海事行政主體依公民、法人或其他組織的合法申請，應(yīng)當(dāng)履行也有可能履行法定職權(quán)但卻拒絕履行或者不予答復(fù)的行為。結(jié)合《行政訴訟法》以及《新司法解釋》的規(guī)定，對于海事行政主體的不作為，公民、法人或者其他組織也可以提起海事行政訴訟，因此海事行政不作為同樣可以作為一個標(biāo)準(zhǔn)判斷某一案件是否構(gòu)成海事行政案件。但需注意的是，實(shí)踐中，海事行政主體拒絕履行或者不予答復(fù)的形式多樣，哪些行為可以作為海事行政案件所指向的對象提起訴訟、哪些不可以需要仔細(xì)甄別。

具體而言，可以從以下四個方面判斷海事行政主體的某項(xiàng)行為是否構(gòu)成海事行政不作為。

第一，海事行政主體必須對其拒絕履行或者不予答復(fù)的事項(xiàng)享有相應(yīng)的行政職權(quán)。這是海事行政不作為成立的前提。如果某一事項(xiàng)并非海事行政主體的職責(zé)范圍，則其拒絕履行或者不予答復(fù)的行為并不構(gòu)成海事行政不作為。比如，當(dāng)事人向不具有海事行政許可職權(quán)的海事行政主體提出相關(guān)申請，海事行政主體拒絕履行的行為并不構(gòu)成海事行政不作為。

第二，海事行政主體拒絕履行或不予答復(fù)行為所相對的作為必須具有可訴性。亦即，海事行政主體拒絕履行或者不予答復(fù)的事項(xiàng)應(yīng)為海事行政許可、海事行政強(qiáng)制等具有可訴性的具體海事行政行為。國家行為、抽象行政行為、內(nèi)部行政行為、終局裁決行為等均不具有可訴性。

第三，海事行政主體存在作為的可能性。這主要是出于海事行政主體主觀方面的考慮。只有海事行政主體在主觀上有履行作為的義務(wù)并且條件也允許，但海事行政主體客觀上卻沒有履行，這樣才構(gòu)成海事行政不作為。但如果海事行政主體是因不能預(yù)見、不能避免，并不能克服的客觀情況而未能履行應(yīng)該履行的義務(wù)，該海事行政主體的行為便不構(gòu)成海事行政不作為。

第四，海事行政主體逾期未履行其法定職責(zé)。這是海事行政不作為成立的實(shí)質(zhì)性條件。比如，實(shí)踐中，當(dāng)事人向海事行政主體提出通航水域內(nèi)沉船沉物打撈作業(yè)的申請，海事行政主體在申請人各方面條件都符合規(guī)定的情況下仍拒絕作出相應(yīng)的行政許可或者不予答復(fù)，其行為便構(gòu)成海事行政不作為。

綜上，只有滿足這些條件，海事行政主體拒絕履行或者不予答復(fù)的行為才可視為海事行政不作為，由此引發(fā)的糾紛才可作為海事行政訴訟，列入海事行政案件之列。

四、界定中國海事行政案件范圍之利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

利害關(guān)系是指一種關(guān)聯(lián)度。界定海事行政案件的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)是指海事行政案件中公民、法人、其他組織的合法權(quán)益受損必須與海事行政主體的行政行為存在關(guān)聯(lián)，即因海事行政主體的海事行政行為而導(dǎo)致公民、法人、其他組織的合法權(quán)益受到影響或者被波及。如果一個案件中，公民、法人或者其他組織合法權(quán)益受損與海事行政主體的行為無關(guān)，則該案件就不屬于海事行政案件。

(一)利害關(guān)系的構(gòu)成要件

利害關(guān)系本身具有一定的抽象性，如何準(zhǔn)確把握海事行政案件的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)需仔細(xì)探討。目前，對于行政案件中利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)的具體構(gòu)成，學(xué)界觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，主要存在二要件說、三要件說、四要件說三種觀點(diǎn)。

在二要件說下，利害關(guān)系由公民、法人或者其他組織所享有的合法權(quán)益，以及他們權(quán)益受損與行政行為之間的因果關(guān)系兩種要件構(gòu)成。［7］

在三要件說下，利害關(guān)系由公民、法人或者其他組織所享有的合法權(quán)益、實(shí)踐中發(fā)生了成熟的具體行政行為，以及公民、法人或者其他組織權(quán)益受損與行政行為之間的因果關(guān)系三種要件構(gòu)成。［8］

在四要件說下，利害關(guān)系由存在行政相對人、行政相對人的合法權(quán)益受到不利影響、行政相對人對受到不利影響的合法權(quán)益有所有權(quán)、具體行政行為與合法權(quán)益的不利影響有因果關(guān)系這四個要件構(gòu)成。［9］

對上述三種學(xué)說，筆者贊同二要件說，即利害關(guān)系由合法權(quán)益與因果關(guān)系兩部分構(gòu)成。理由有三。

其一，“權(quán)益受損與行政行為之間的因果關(guān)系”本身涵蓋了行政行為的實(shí)施以及受損合法權(quán)益的所有者。相較于二要件說，三要件說所獨(dú)有的“發(fā)生了成熟的具體行政行為”和四要件說所獨(dú)有的“行政相對人對受損合法權(quán)益有所有權(quán)”都可以歸入因果關(guān)系要件之中。它們本質(zhì)上都是因果關(guān)系要件存在的前提。

其二，“合法權(quán)益”與“因果關(guān)系”兩要件為學(xué)界共同承認(rèn)。在前述三種觀點(diǎn)中，合法權(quán)益與因果關(guān)系兩要件是各觀點(diǎn)的共同之處。這從側(cè)面表明這兩要件作為利害關(guān)系的構(gòu)成要素在學(xué)界并無異議。

其三，《行政訴訟法》《新司法解釋》的相關(guān)規(guī)定涉及“合法權(quán)益”與“因果關(guān)系”的內(nèi)容?！缎姓V訟法》第2條第1款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟;第25條第1款規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟?！缎滤痉ń忉尅返?3項(xiàng)規(guī)定，海事行政案件包括:以有關(guān)海事行政機(jī)關(guān)及其工作人員作出上述行政行為或者行使相關(guān)行政管理職權(quán)侵犯合法權(quán)益為由，請求有關(guān)行政機(jī)關(guān)承擔(dān)國家賠償責(zé)任的案件。“侵犯……合法權(quán)益”“利害關(guān)系”等詞語，所表達(dá)的內(nèi)容實(shí)際上就是當(dāng)事人的合法權(quán)益以及行政機(jī)關(guān)所作行為與權(quán)益受損之間的因果關(guān)系。因此，采用二要件說“合法權(quán)益+因果關(guān)系”對海事行政案件的利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論更為合適。

(二)合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)

合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)是利害關(guān)系判定的基礎(chǔ)，是指在海事行政案件中與行政主體相對的另一方當(dāng)事人所受損的權(quán)益必須是合法權(quán)益，而非非法權(quán)益。該標(biāo)準(zhǔn)具體又由合法權(quán)利與合法利益兩部分構(gòu)成。其中，“合法”之“法”不僅包括法律的明文規(guī)定，還包括法的基本原則和精神。亦即，只要法律沒有明文禁止某項(xiàng)權(quán)益，該權(quán)益就可以視為當(dāng)事人的合法權(quán)益。實(shí)踐中，它可能以權(quán)利的形式表現(xiàn)，也可能以利益的形式表現(xiàn)。

海事行政案件中的合法權(quán)利是指財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)，以及法律規(guī)定的其他權(quán)利。財產(chǎn)權(quán)包括當(dāng)事人在通海可航水域從事運(yùn)輸經(jīng)營及相關(guān)輔助性經(jīng)營的權(quán)利，從事貨運(yùn)代理活動的權(quán)利，從事船員適任和上船服務(wù)等活動的權(quán)利，從事開發(fā)利用等活動的權(quán)利，從事漁業(yè)活動的權(quán)利等。人身權(quán)包括當(dāng)事人的生命權(quán)、健康權(quán)等。其他權(quán)利是指法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)該積極作為去保護(hù)的權(quán)利。只要法律、法規(guī)明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)積極作為去保護(hù)的權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不作為，公民、法人或者其他組織都可以提起訴訟。［10］

海事行政案件中的合法利益僅限于現(xiàn)實(shí)存在的實(shí)際利益，而不包括當(dāng)事人可能獲得而無權(quán)期待的預(yù)期利益。之所以將預(yù)期利益排除在“合法權(quán)益”的范圍之外，主要是出于以下兩方面的考慮。

其一，預(yù)期利益作為一種間接可得利益，其本身具有極大的不確定性。比如，因某特殊水域航線開通而使某類運(yùn)輸船舶升值的可能性等在司法實(shí)踐中極不確定、難以有效把握。

其二，避免發(fā)生當(dāng)事人濫用行政訴訟權(quán)利的情況。從當(dāng)前訴訟資源的現(xiàn)實(shí)情況來看，法院必須集中有限的資源，去最大限度地維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。一旦納入海事行政案件合法權(quán)益范圍的利益過于寬泛，則極易導(dǎo)致當(dāng)事人濫訴的情況發(fā)生，而無法真正保護(hù)那些確實(shí)需要被保護(hù)的當(dāng)事人。以是，合法權(quán)益應(yīng)僅限于實(shí)際利益。

(三)因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)

因果關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)是在合法權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上推演而來的，是指海事行政行為與被損害的“合法權(quán)益”之間所存在的關(guān)聯(lián)性。如果在某案件中當(dāng)事人合法權(quán)益受損，但損害的發(fā)生與海事行政主體的行政行為間無“因果關(guān)系”，則很難認(rèn)定當(dāng)事人具有足夠的爭訴利益，該案件也并不構(gòu)成海事行政案件。而在利害關(guān)系的具體判定方面，目前比較多的學(xué)者接受了相當(dāng)因果關(guān)系說。相當(dāng)因果關(guān)系說本身有幾種不同的判定標(biāo)準(zhǔn)，主要是主觀說、客觀說以及折中說三類。主觀說主張:應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)事人在進(jìn)行某項(xiàng)行為時所知道或者應(yīng)當(dāng)知道的客觀事實(shí)作為根據(jù)，來判斷行政行為與損害發(fā)生之間是否存在關(guān)聯(lián)?？陀^說主張:應(yīng)當(dāng)根據(jù)一般公民對行政行為的了解來認(rèn)定行政行為與損害發(fā)生之間是否存在關(guān)聯(lián)。折中說主張:綜合前述兩種學(xué)說的內(nèi)容對行政行為與損害發(fā)生之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行判斷。［11］

在海事行政案件的界定中，筆者主張采用客觀說來判斷海事行政機(jī)關(guān)所作出的海事行政行為與當(dāng)事人合法權(quán)益受損之間的因果關(guān)系。這主要是考慮到權(quán)益受損的一方當(dāng)事人往往帶有很強(qiáng)的情緒，他們對行政行為與權(quán)益受損二者之間關(guān)系的認(rèn)定通常極具主觀性，因此，很難通過他們的認(rèn)識來對因果關(guān)系做出一個合理的判斷。故在界定海事行政行為與當(dāng)事人權(quán)益受損之間的關(guān)聯(lián)時，以社會上普通民眾對該行為的認(rèn)識作為基準(zhǔn)更為合理，所得出的結(jié)論也更值得采信。

五、結(jié)語

中國海事行政案件范圍的界定，應(yīng)當(dāng)兼采行政主體標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)，以及利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)。在具體操作中，首先考慮行政主體標(biāo)準(zhǔn)，分析案件中的一方當(dāng)事人是否為適格的海事行政主體。在此基礎(chǔ)上，再通過行為標(biāo)準(zhǔn)判斷引起糾紛的行為是否屬于具體海事行政行為或者海事行政不作為。如果屬于此類行為，再根據(jù)利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)判定當(dāng)事人的損失與海事行政主體作出的具體海事行政行為或者海事行政不作為之間是否存在關(guān)聯(lián)。如果存在關(guān)聯(lián)，則該案件就屬于海事行政案件，相關(guān)當(dāng)事人可以提起海事行政訴訟;否則便不可納入海事行政案件的范疇。

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