梁曉菲

(西安交通大學(xué)城市學(xué)院 思政部, 陜西 西安 710018)

2016年4月22日,175個國家代表齊聚紐約聯(lián)合國總部,正式簽署《巴黎協(xié)定》。這不僅為2020年后全球溫室氣體減排奠定了新的法律基礎(chǔ),也成為全球氣候變化談判史上的一次重大轉(zhuǎn)折,以至于聯(lián)合國秘書長潘基文都稱其為“歷史性的一天”?！栋屠鑵f(xié)定》的最大貢獻在于確立了國家自主貢獻(Nationally Determined Contributins,NDCs)減排模式的法律地位,從而有效避免了近年來國家間氣候合作的制度性危機。需要指出的是,國家自主貢獻賦予了締約方較大的自由裁量權(quán),且不具有嚴(yán)格的法律拘束力[1]。這就為國家不作為或降低減排空間留下了致命的“法律罅隙”。為此,《巴黎協(xié)定》創(chuàng)設(shè)了新的遵約機制——透明度框架與全球盤點——以期形成制衡,從而保障全球應(yīng)對氣候變化始終處于進步狀態(tài)*本文所述之遵約機制是廣義范疇上的,這正如國際氣候變化專家、加拿大多倫多大學(xué)布魯尼(Brunnée)所言,遵約機制通常應(yīng)包括四個部分,即漸進的規(guī)范構(gòu)建(progressive norm-building)、持續(xù)的申辯進程(sustained justificatory)、不遵約原因的協(xié)商管理(concerted management of non-compliance causes)和執(zhí)行導(dǎo)向組成部分的范圍(a range of enforcement-oriented elements)。無疑,本文闡釋的透明度框架與全球盤點屬于這四個部分中的第一部分。從更一般的遵約機制來看,其實質(zhì)上屬于遵約的報告策略。。

但是,透明度框架與全球盤點能真正保證締約方履約嗎?本文認(rèn)為,與之前氣候變化治理方面的遵約機制相較,透明度框架與全球盤點的機制設(shè)計更趨于“軟約束”,但這種方式卻能較好凸顯遵約機制的預(yù)設(shè)理念,強化履約能力,進而促成各國積極開展減排行動。當(dāng)然,《巴黎協(xié)定》在遵約機制設(shè)計方面仍存在諸多不足。為此,作為全球氣候治理大國,中國一方面應(yīng)積極參與到《巴黎協(xié)定》遵約機制,特別是透明度框架與全球盤點在未來的制度構(gòu)建中來;另一方面,也應(yīng)從中國實際出發(fā),密切關(guān)注遵約機制的制度衡平問題,從而實現(xiàn)既對《巴黎協(xié)定》的誠信履約,又維護中國在氣候變化領(lǐng)域的核心利益。

一、對《巴黎協(xié)定》遵約機制的評析

2015年12月,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第21次締約方會議上正式通過了《巴黎協(xié)定》,為2020年后全球應(yīng)對氣候變化奠定了新的法律基礎(chǔ)[2]。同時,《巴黎協(xié)定》也創(chuàng)設(shè)了新的應(yīng)對氣候變化遵約機制——透明度框架與全球盤點。

(一)《巴黎協(xié)定》遵約機制的具體內(nèi)容

《巴黎協(xié)定》在第13—15條規(guī)定了自身的遵約機制。其中,第13條涉及到透明度框架,第14條涉及到全球盤點,而第15條則涉及遵約的便利與執(zhí)行機制。其具體內(nèi)容可概述為三個方面。

1.透明度框架(The Transparency Framework)

第13條透明度框架由15款具體內(nèi)容構(gòu)成,成為《巴黎協(xié)定》中僅次于國家自主貢獻規(guī)定內(nèi)容最多的條款。具體包括:(1)透明度框架由內(nèi)置靈活機制的行動和支助兩個透明度框架構(gòu)成;(2)透明度框架的執(zhí)行應(yīng)以“促進性、非侵入性、非懲罰性和尊重國家主權(quán)”的方式實施;(3)“行動”透明度框架應(yīng)包括締約方國家自主貢獻進展和適應(yīng)行動的信息;(4)“支助”透明度框架應(yīng)包括締約方在國家自主貢獻、適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支助方面的信息;(5)在透明度框架下設(shè)立了技術(shù)專家審評制度,對締約方提交的信息進行審評;(6)設(shè)立透明度框架的模式、程序和指南。此外,該條還規(guī)定了為發(fā)展中國家履行第13條提供支助,以及在透明度能力建設(shè)方面提供持續(xù)支助*作為對此條款的回應(yīng),與《巴黎協(xié)定》同期通過的《巴黎決議》(第1/CP.21號決定)在其第84段提出,設(shè)立“透明度能力建設(shè)倡議”(Capacity-building Initiative for Transparency),以支持發(fā)展中國家履行《巴黎協(xié)定》第13條的透明度要求。。

2.全球盤點(Global Stocktake)

《巴黎協(xié)定》第14條創(chuàng)設(shè)了全球盤點的制度設(shè)計。具體包括:(1)全球盤點是指作為《巴黎協(xié)定》締約方會議的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》應(yīng)定期盤點《巴黎協(xié)定》的履行情況,以評估實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》宗旨和長期目標(biāo)的集體進展情況;(2)締約方會議應(yīng)在2023年進行第一次全球盤點,此后每五年進行一次。全球盤點的內(nèi)容應(yīng)包括締約方在國家自主方式下,更新和提升與《巴黎協(xié)定》規(guī)定相一致的行動和支助以及加強氣候行動的國際合作。

3.遵約的便利與執(zhí)行機制

《巴黎協(xié)定》第15條規(guī)定了遵約的便利與執(zhí)行機制。主要包括:(1)創(chuàng)設(shè)《巴黎協(xié)定》遵約的便利和執(zhí)行機制;(2)《巴黎協(xié)定》遵約的便利和執(zhí)行機制由選舉出的委員會開展工作;(3)《巴黎協(xié)定》遵約機制在性質(zhì)上是促進性的(facilitative),在職能上應(yīng)采取透明、非對抗的、非懲罰性的方式,并顧及締約方各自的國家能力和情況。此外,《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組將負(fù)責(zé)制訂《巴黎協(xié)定》遵約委員會的模式和程序,以便在第一次締約方會議上通過,之后委員會將按該模式和程序每年向締約方會議提交報告。

(二)《巴黎協(xié)定》遵約機制的特點

就氣候變化發(fā)展史上的三份遵約機制而言,《巴黎協(xié)定》的遵約機制與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》項下的遵約機制相比,具有三個主要特點。

第一,《巴黎協(xié)定》遵約機制適用于包括發(fā)展中國家在內(nèi)所有締約方的減排。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在其第13條規(guī)定了“多邊協(xié)商程序”的遵約機制,但并沒有真正進入實質(zhì)操作階段,況且,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并未規(guī)定具有法律拘束力的減排內(nèi)容,因此即使“多邊協(xié)商程序”最終運行起來,其遵約的實際意義也不大。而《京都議定書》項下的遵約機制雖然也涉及到發(fā)展中國家,但在具體操作層面上,其形成的機制主要是針對發(fā)達國家減排為內(nèi)容的遵約機制。因此,對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》而言,《巴黎協(xié)定》遵約機制是第一次將發(fā)展中國家的“減排”納入到遵約機制規(guī)制的范疇,這無疑是對前兩個氣候變化公約遵約機制的繼承和發(fā)展。

第二,《巴黎協(xié)定》遵約機制是圍繞國家自主貢獻展開的機制創(chuàng)建與設(shè)計。作為《巴黎協(xié)定》的核心,國家自主貢獻成功化解了自2007年以來全球應(yīng)對氣候變化的制度性危機。但不可否認(rèn)的是,國家自主貢獻賦予締約方在減排方面較大的自由裁量權(quán),這種制度設(shè)計帶來的問題是無法保障締約方的減排始終是進步的,這一度曾引發(fā)包括發(fā)展中國家在內(nèi)的許多締約方的質(zhì)疑和擔(dān)憂[3]。而《巴黎協(xié)定》遵約機制無疑正是為了平衡這種制度性不足,保障締約方積極減排的關(guān)鍵設(shè)計。從其條文中可以看出,在關(guān)于減排的遵約設(shè)計方面,其要求的國家減排清單報告、國家自主貢獻進展信息以及對信息的技術(shù)專家審評,都是具有強制性的*這從《巴黎協(xié)定》第7和第9條使用“each party”和“shall”這些針對每一締約方和強制用語的表述均可窺見一斑。。這在一定程度上,對締約方減排自由載量權(quán)的行使形成制衡,有助于締約各方在行動透明度框架和全球盤點下遵守和執(zhí)行減排行動。

第三,《巴黎協(xié)定》遵約機制加強了在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的遵約考量。自1992年《聯(lián)合國氣候變化框架公約》出臺以來,在向發(fā)展中國家提供應(yīng)對氣候變化的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等方面的進展始終處于一個緩慢甚至躑躅不前的狀態(tài)。即使《京都議定書》規(guī)定了一個較強的遵約機制,但在這三個方面卻呈現(xiàn)出一種“軟”的遵守和執(zhí)行。這也是2007年重啟氣候變化談判以來,締約方一直未能達成共識的桎梏所在。顯然,《巴黎協(xié)定》在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等方面的遵約得到了加強,這典型地體現(xiàn)在對支助透明度框架的設(shè)立和第13條第9款,發(fā)達國家就其在資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)等方面的支助提供信息具有強制性的規(guī)定。

(三)對《巴黎協(xié)定》遵約機制的反思

《巴黎協(xié)定》遵約機制對全球應(yīng)對氣候變化所產(chǎn)生的意義與局限可以從四個方面來認(rèn)識。

1.《巴黎協(xié)定》透明度框架與全球盤點的規(guī)定打破了氣候變化制度安排的困境

在國際法上,遵約機制的出現(xiàn)很大程度上是來自于人們對美國國際法學(xué)家亨金(Henkin)提出的一個論斷之回應(yīng)。在其《國家如何行為》一書中,他曾大膽指出,“幾乎所有國家在絕大多數(shù)時間里都遵守其在國際法上的原則和義務(wù)”[4]。毋庸諱言,此種遵約的現(xiàn)實絕不是因為國際法擁有像國內(nèi)法那樣的警察、監(jiān)獄、軍隊等強制執(zhí)行機構(gòu)。所以,強有力的爭端解決機制(制裁)并非國家遵守和執(zhí)行國際法的主要成因。那么,國家為何遵約?又是什么使國家不遵約?學(xué)界傳統(tǒng)觀點認(rèn)為,是因為條約符合其國家利益*國際關(guān)系現(xiàn)實主義學(xué)派和國際法中的理性選擇理論學(xué)派更為支持這種觀點。。換言之,決定國家是否遵約的關(guān)鍵是“條約所要求的國家行為改變的程度”。無疑,條約沒有迫使國家改變其行為,或者要求行為的改變并不損害其國家利益時,國家遵約的可能性極大,反之亦然*例如,在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》談判時,英國都是積極的參加者。這是因為其國內(nèi)用天然氣替代煤炭發(fā)電,已使其獲得大量減排空間,英國無須改變或只要較小地改變其國內(nèi)行為就可完成其在氣候變化條約項下的減排義務(wù),遵約不僅對其沒有困難,而且可使其獲得比其他締約方更大的競爭優(yōu)勢。。

然而,晚近一些研究表明,國家遵約并不完全建立在國家利益的成本分析之上。國際關(guān)系新自由制度主義學(xué)派認(rèn)為,權(quán)力與國家利益無法徹底解釋清楚國家為何遵約,故需要考慮更多因素[5]。其中,制度因素往往不能忽視,因為它將使國家獲得更高水平的信息并且降低交易成本。而與此同時,國家對條約的違反則將面臨聲譽等方面的損失,這些都決定了國家更愿意遵約而不是違約。而國際關(guān)系社會建構(gòu)主義學(xué)派則認(rèn)為,世界的集體表征是一個被建構(gòu)和擴散的過程。因此,遵約不是建立在利益的理性計算基礎(chǔ)上;相反,它是關(guān)于在任何具體政策領(lǐng)域,國家利益如何可能被完成的,一項社會性地生成確信和理解的應(yīng)用事件。其中,共有的知識、因果關(guān)系上的共同理解將起著更為重要的作用[6]。

而從國際法的角度來看,以國家利益為分析基礎(chǔ)的國際法理性選擇理論同樣沒有得到大多數(shù)學(xué)者的支持和認(rèn)可,這不僅來自于理論上的駁斥,而且來自于對國際法經(jīng)驗性事實的分析。耶魯大學(xué)法學(xué)院蔡斯(Chayes)就認(rèn)為,不應(yīng)把國家遵約看成是一個執(zhí)行事項,而更應(yīng)將其視為一個談判過程。締約不是結(jié)束,而是在新協(xié)定下的開始[7]。而國家違約往往是由于條約語言的模糊和不確定,締約方缺乏履約能力,以及條約隨時間產(chǎn)生的社會、經(jīng)濟及政治的變化;因此,可以通過強化締約方履約能力、增加透明度和爭端解決機制設(shè)計來促進國家間交流以解決這些違約問題。無疑,這一被學(xué)者稱為“管理路徑”(Managerial Approach)的遵約模式,盡管仍存在著不足之處[8];但從國際法實踐來看,其正成為一種主流遵約理念,而被越來越多的國際領(lǐng)域所接受。

就《巴黎協(xié)定》而言,人們普遍認(rèn)為,是由于國家自主貢獻減排模式被納入到協(xié)定中,才挽救了全球應(yīng)對氣候變化制度安排的危機;然而,僅僅是這一模式尚不能消解締約方對國家能否真正減排的疑慮,例如歐盟和許多小島嶼國家在《巴黎協(xié)定》文本談判時,就表現(xiàn)出了這種關(guān)注。[9]無疑,透明度框架和全球盤點的制度安排是一種管理路徑的遵約機制。它不同于爭端解決機制那種強制性的遵約,而是以一種“管理的”的軟路徑來實現(xiàn)國家遵約。這樣,從理論上講,它既保證了發(fā)展中國家愿意接受這種遵約模式,又使得減排始終處于進步中,從而達到發(fā)達國家希冀所有國家減排的意愿。此外,從實踐來看,管理路徑的遵約機制在多邊環(huán)境協(xié)定中也一直有著良好記錄,這也決定了所有締約方愿意選擇這種模式。因此,從這一角度而言,《巴黎協(xié)定》遵約機制的規(guī)定是打破當(dāng)前氣候變化制度困境的關(guān)鍵因素。

2.《巴黎協(xié)定》遵約機制在設(shè)計上的變化:透明度框架的意義

如上所述,遵約機制與爭端解決機制相比,在保證和促進締約方履約方面具有一定優(yōu)勢。然而,我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到,這種優(yōu)勢的發(fā)揮仍在于制度設(shè)計的合理性。正如美國國際關(guān)系學(xué)者揚(Young)所言,“說制度是重要的并不是斷言,在國際層面上,它們總是甚至通常作為決定個體或集體行為的關(guān)鍵因素”[10]。誠然,除了權(quán)力與國家利益的考量之外,制度設(shè)計的合理性將直接影響到國家是否遵約。正因如此,有學(xué)者指出,在遵約機制的設(shè)計方面,不應(yīng)只是簡單地考查締約方“為何要遵約”,而是要深入分析它們“不遵約的理由是什么”[11]。

回顧整個氣候變化領(lǐng)域遵約機制的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn),盡管在國際實踐中,遵約機制在人權(quán)、勞工待遇、武器控制等領(lǐng)域都有所體現(xiàn),但從設(shè)計角度而言,氣候變化的遵約機制很大程度上是受到早期國際環(huán)境法領(lǐng)域遵約機制的影響。其中,1987年《蒙特利爾破壞臭氧層物質(zhì)管制議定書》(簡稱《蒙特利爾議定書》)有關(guān)遵約機制的規(guī)定對后來氣候變化遵約機制設(shè)計理念具有重要影響*1973年的《瀕危野生動植物種國際貿(mào)易公約》是最早開始發(fā)展“特別程序”來處理締約方遵約問題,其可以說是遵約機制的萌芽。但從體系構(gòu)建來看,要從《蒙特利爾議定書》開始。在多邊環(huán)境協(xié)定制定歷史上,其第8條第一次明確規(guī)定了“不遵約條款”。1992年其第四次締約方會議上又正式通過了“不遵約程序”(Non-Compliance Procedures)。。例如,前者在遵約機制中確立的非對抗性、非司法性的合作理念被普遍接受[12]。然而,盡管1992年的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》接受了這一合作原則理念,但在“多邊協(xié)商程序”的具體設(shè)計時,并沒有全盤吸納《蒙特利爾議定書》的規(guī)則,甚至有所倒退*例如,在遵約機制啟動方面,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》排除了秘密處啟動程序的權(quán)力。而且也沒有規(guī)定,當(dāng)確定不遵約后,締約方會議應(yīng)采取的具體措施。這無疑會使“多邊協(xié)商程序”的遵約效果大打折扣。。究其原因可能是多方面的,但這卻無不與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》前期談判的復(fù)雜性、文本義務(wù)規(guī)定的模糊性以及《京都議定書》的出臺有著必然的因果聯(lián)系。

迄今為止,《京都議定書》可以說是多邊環(huán)境協(xié)定遵約機制中設(shè)計最全面、規(guī)定最為詳盡的,在一定程度上,它彌補了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在遵約機制設(shè)計上的不足。此外,從其實施現(xiàn)狀來看也取得了良好的效果。然而,必須指出的是,鑒于《京都議定書》的遵約機制主要是針對發(fā)達國家減排義務(wù)設(shè)計的,其在“硬性要求”和“懲戒”上都是多邊環(huán)境協(xié)定中最為突出的[13]。倘若將這種遵約安排直接運用到發(fā)展中國家身上,顯然違反了“共同但有區(qū)別責(zé)任”原則的基本理念,這從自2007年重啟氣候變化談判以來,發(fā)達國家要求發(fā)展中國家執(zhí)行同樣的“可測量、可報告、可核實”(MRV)的減排承諾受到強烈抵制即可窺見一斑。

《巴黎協(xié)定》透明度框架的構(gòu)建實現(xiàn)了氣候變化遵約機制的一種“軟著陸”。一方面,它構(gòu)建起一個自上而下的監(jiān)督體系。要求包括發(fā)展中國家在內(nèi)的所有締約方都要履行國家自主貢獻的信息通報、履約報告和技術(shù)專家審評等強制性義務(wù)。這在一定程度上滿足了發(fā)達國家要求發(fā)展中國家減排的要求。另一方面,透明度框架又不同于“可測量、可報告、可核實”的遵約模式。實際上,后者早在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》制定之初,就受到了國家主權(quán)強有力的挑戰(zhàn)。這表明,既然合作、非對抗以及能力建設(shè)是遵約機制的基本理念;那么,單純的“可測量、可報告、可核實”必然是不可行的。而透明度框架的優(yōu)勢則在于對這種模式進行了根本性變革。第一,它強調(diào)了要為發(fā)展中國家“內(nèi)置靈活機制”,充分考慮締約方能力的不同。第二,其支助透明度框架充分體現(xiàn)了為發(fā)展中國家遵約提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支助的規(guī)定。第三,其技術(shù)專家審評要求注意發(fā)展中國家的各自能力和國情。透明度框架的這些設(shè)計在一定程度上考慮到了發(fā)展中國家的遵約訴求,從而使得機制能被構(gòu)建起來,并最終促成《巴黎協(xié)定》的正式通過。

3.《巴黎協(xié)定》遵約機制在演進策略上的變化:全球盤點的棘輪模式

在全球溫室氣體減排的進程設(shè)計方面,1997年《京都議定書》構(gòu)建起的進程安排是以“階段”為路徑進行的。它的突出特點是,在一個承諾期行將結(jié)束時,再就下一個承諾期的減排量和參加方進行重新談判。從實踐方面看,這種減排進程不僅沒有使更多的締約方愿意參加進來,甚至為下一期減排承諾造成許多不利因素。實際上,《聯(lián)合國氣候變化框架公約》制定之初,已經(jīng)有學(xué)者意識到,隨著氣候變化治理的深入,原有遵約機制的僵化將無法保障締約方對未來減排義務(wù)的遵守[14]。

《巴黎協(xié)定》的全球盤點在演進策略上采取了與《京都議定書》不同的方式。首先,它沒有承諾期的規(guī)定,相反,僅是要求每隔五年進行一次減排總結(jié)。其次,它不是僅有部分締約方參加減排,而是所有國家都參與到減排中,在減排性質(zhì)上已發(fā)生了變化。最后,也是最為重要的,全球盤點構(gòu)建起一個棘輪模式,它是一個長期的減排策略,而不同于《京都議定書》的階段路徑。這實際上是將“后京都”的全球溫室氣體減排納入到了《巴黎協(xié)定》的框架中,未來不是通過再啟談判的方式進行,而是根據(jù)前期國家自主貢獻的實際情況進行總結(jié)和采取措施,這在一定程度上既降低了締約成本,又使減排始終處于提升和進步中。

4.《巴黎協(xié)定》遵約機制仍存在著亟待改進與完善的地方

盡管在遵約機制構(gòu)建方面,《巴黎協(xié)定》成績斐然,但必須承認(rèn)的是,其僅僅是一個2020年后全球溫室氣體減排的開始。因此,未來該協(xié)定,特別是其創(chuàng)建的相關(guān)機制能否真正運行起來,仍有待于在以下四個方面的加強。

第一,加強“透明度框架與全球盤點”的可操作性。從《巴黎協(xié)定》的條約文本中可以看出,盡管二者在條款數(shù)方面居于前列,但在具體操作層面則需要進一步加強。為此,《巴黎協(xié)定》第13條第13款明確規(guī)定,締約方應(yīng)在第一次會議上確定適用于透明度框架的模式、程序和指南。而具體規(guī)則的擬訂則交由《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組于2018年前完成。同樣,在全球盤點方面,有關(guān)全球盤點的投入來源、信息問題及模式也都將由《巴黎協(xié)定》特設(shè)工作組和《聯(lián)合國氣候變化框架公約》附屬科學(xué)技術(shù)咨詢機構(gòu)在第一次締約方會議時提交相關(guān)報告。

這一擬訂規(guī)則的難點在于:(1)透明度的開放問題,即哪些內(nèi)容屬于可透明度范圍,哪些仍屬于國家主權(quán)范圍而不予公開;(2)締約方完成的情況,即如何判別締約方是否完成或超過自己的國家自主貢獻;(3)締約方完成的效果,即締約方完成的國家自主貢獻是否達到減排的真正效果;(4)締約方的改進,即締約方應(yīng)如何改進其國家自主貢獻的路徑和方法;(5)支持締約方的辦法,即如何幫助締約方克服實現(xiàn)國家自主貢獻的障礙;(6)締約方的相互學(xué)習(xí),即通過何種方法來促進締約方相互學(xué)習(xí),以克服減排障礙和積累經(jīng)驗。

第二,在資金、技術(shù)等方面的遵約設(shè)計仍處劣勢。如上文所言,遵約機制的設(shè)計初衷是希冀通過幫助那些沒有履約能力的締約方加強履約能力,從而實現(xiàn)條約的全面執(zhí)行。無疑,對發(fā)展中國家而言,在資金、技術(shù)方面的援助是其遵守和執(zhí)行多邊環(huán)境協(xié)定的關(guān)鍵。例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第4條第7款就明確指出,發(fā)展中國家締約方能在多大程度上有效履行其在本公約下的承諾,將取決于發(fā)達國家締約方對其在本公約下所承擔(dān)的有關(guān)資金和技術(shù)轉(zhuǎn)讓承諾的有效履行。然而,在被譽為多邊環(huán)境協(xié)定中設(shè)計最好的《京都議定書》中,被詬病的卻是在資金和技術(shù)的遵約設(shè)計方面[15]。盡管此次《巴黎協(xié)定》文本中對資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面的遵約規(guī)定有所突破,但仍存在語焉不詳、缺乏可操作性的問題,這將有待于締約方會議進一步做出相關(guān)規(guī)定。

第三,其它預(yù)防不遵約機制的構(gòu)建問題?！毒┒甲h定書》遵約機制能被各方看好,很大程度上與其構(gòu)建起來的“預(yù)防不遵約的靈活機制”密切相關(guān)。這一點從多年來《京都議定書》靈活機制,特別是清潔發(fā)展機制(CDM)的運行可以看出,在減排方面,《京都議定書》有效地預(yù)防了締約方的不遵約,從而使得遵約機制被啟動的可能性降到了最低[16]?！栋屠鑵f(xié)定》也希冀繼續(xù)沿革這種模式,其第6條創(chuàng)設(shè)了一個可持續(xù)發(fā)展機制,以便利于締約方合作來執(zhí)行它們的國家自主貢獻。然而,需要指出的是,這一機制的構(gòu)建將會面臨比《京都議定書》下更多的操作困難。這是因為在《京都議定書》下,發(fā)展中國家不承擔(dān)減排義務(wù),聯(lián)合減排量的分配能夠較好解決;而《巴黎協(xié)定》項下,所有國家都負(fù)有減排義務(wù),聯(lián)合的減排量屬于哪一締約方將面臨一個選擇問題。此外,締約方如果利用了這一機制,并獲得收益,但卻沒有遵約,又將如何處理。這些無疑都需要締約方會議進一步協(xié)商確定。

第四,遵約程序的構(gòu)建將成為未來遵約機制的關(guān)鍵。此次《巴黎協(xié)定》秉持了以往氣候變化條約的一貫做法,即先出臺相關(guān)氣候變化的實質(zhì)義務(wù),再在未來締約方會議中考慮遵約程序的具體設(shè)計。從這一角度而言,其第15條僅是規(guī)定了未來遵約程序遵循的原則和方向。而這一程序的制定將成為未來締約方會議的談判焦點,在如何能實現(xiàn)國家主權(quán)原則與國際合作的兼容,如何能避免《京都議定書》遵約機制的不足,以及能否將非政府組織納入到遵約機制中都將成為關(guān)鍵性議題。此外,是否將委員會的職權(quán)擴大到所有方面,還是僅局限到審議領(lǐng)域,也需要做出相應(yīng)規(guī)定,以便與締約方會議的職能相區(qū)別。

二、中國應(yīng)對《巴黎協(xié)定》遵約機制下的策略建議

作為世界上重要的政治力量,中國歷來尊重和信守自己做出的承諾。然而,這并不代表中國要履行對那些具有“非法”性質(zhì)的國際行為和裁決的遵守[17]。同時,我們更應(yīng)認(rèn)識到,一國遵約的基礎(chǔ)并不在于條約的強制力,而更多的是對國家利益、國家聲譽和國際觀念的考量。因此,國際法能否取得實效更多地來自于對條約本身的設(shè)計,來自于將尊重國家主權(quán)和促進國家合作納入到一個相互溝通的進程中。無疑,遵約機制的設(shè)計正旨在反映這種共識。因此,作為氣候政治大國,中國也應(yīng)積極發(fā)揮其在遵約機制設(shè)計上的重要作用,使全球應(yīng)對氣候變化的制度安排真正走向公正合理的一面。為此,可以考慮從四個方面入手。

(一)詳細研究《巴黎協(xié)定》遵約機制,做好相應(yīng)預(yù)案

中國在《巴黎協(xié)定》遵約機制下的情境已遠不同于之前的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》。因為盡管中國是后兩者的締約方,但并不承擔(dān)具體的減排義務(wù),因此,對中國啟動遵約程序不僅不可行,也無法律依據(jù)。然而,隨著中國躍居為全球最大溫室氣體排放國,對中國減排遵約的呼聲愈來愈強烈。從2009年《哥本哈根協(xié)議》對發(fā)展中國家提出匯報其減排情況就可窺見一斑。此次,《巴黎協(xié)定》將所有國家都納入減排行列,對中國而言,無疑將受到較大束縛。特別是遵約程序的啟動,將成為發(fā)達國家,甚至某些發(fā)展中國家(例如小島嶼國家)制約中國溫室氣體減排的一柄“利器”。

中國應(yīng)根據(jù)不同國家類別作出應(yīng)對預(yù)案。首先,應(yīng)盡可能避免針對中國啟動《巴黎協(xié)定》遵約程序。因為不管任何一締約方在《巴黎協(xié)定》項下的義務(wù)完成情況如何,針對其啟動遵約程序都將產(chǎn)生負(fù)面影響。這不僅會因其根據(jù)遵約程序準(zhǔn)備如何應(yīng)對帶來成本問題,而且遵約程序啟動本身就是對該締約方減排義務(wù)完成情況的懷疑,勢必對其應(yīng)對氣候變化的國際聲譽產(chǎn)生負(fù)面影響。因此,中國應(yīng)盡可能利用其在全球氣候變化治理中的大國地位,通過談判協(xié)商甚至非正式方式,避免《巴黎協(xié)定》遵約程序的啟動。

其次,對于發(fā)達國家針對中國啟動遵約程序。一方面,中國應(yīng)根據(jù)《巴黎協(xié)定》遵約程序的具體規(guī)定,分析其啟動遵約程序的合法性,盡可能在未進入實質(zhì)程序之前,關(guān)閉其針對中國的遵約程序啟動。倘若進入遵約程序的實質(zhì)階段,中國則應(yīng)積極準(zhǔn)備,從各個方面確保在氣候變化領(lǐng)域的核心利益不受損害或降至最低。另一方面,從長遠來看,中國應(yīng)設(shè)立相關(guān)內(nèi)部機構(gòu)或人員,密切跟蹤那些在應(yīng)對氣候變化治理方面有重大影響的發(fā)達國家對《巴黎協(xié)定》的遵約情況,特別是在國家自主貢獻方面。一旦這些國家意欲或啟動針對中國的遵約程序,中國或?qū)⑼{啟動或啟動針對該締約方的遵約程序作為一種反報措施。

第三,對于發(fā)展中國家針對中國啟動遵約程序。發(fā)展中國家針對中國啟動遵約程序存在兩種可能性,一種是受氣候變化影響最大的締約方,例如小島嶼國家。盡管其針對中國單獨啟動《巴黎協(xié)定》遵約程序的可能性較低,但不排除其有可能會以在溫室氣體減排方面負(fù)有重大義務(wù)卻怠于行動為借口,針對這些國家啟動遵約程序。在此種情況下,從長遠來看,中國應(yīng)與這些國家在應(yīng)對氣候變化方面保持積極的合作和援助立場,使其不針對中國提起遵約程序。而一旦其啟動針對中國的遵約程序,中國應(yīng)聯(lián)合其他締約方采取共同策略。另一種是其自身受氣候變化影響不大,但卻因其他外部因素,對中國啟動遵約程序的發(fā)展中國家。這種可能性同樣較低,但不排除有些發(fā)展中國家與中國在應(yīng)對氣候變化方面存在分歧,在受到其他外部負(fù)面因素(例如貿(mào)易或金融合作等方面)的刺激下會針對中國啟動《巴黎協(xié)定》下的遵約程序。對此,中國應(yīng)加強與這些國家的溝通,避免遵約程序進入實質(zhì)階段。但更重要的是,要防止其他國家利用針對中國遵約程序的啟動而“漁翁得利”。

第四,對于非國家實體針對中國啟動遵約程序。從多邊環(huán)境協(xié)定遵約機制的實踐來看,非國家實體啟動遵約程序,大致有協(xié)定的秘書處、非政府組織和遵約程序?qū)＜覍徳u組三種類別*例如,《蒙特利爾議定書》采用了秘書處的形式,而最為激進的是《在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律公約》(《奧胡斯公約》),它允許非政府組織作為啟動遵約程序的主體。。從《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“多邊協(xié)商程序”的規(guī)定來看,其是反對非國家實體啟動遵約程序的。而《京都議定書》采用了專家審評組的類別。從遵約程序啟動的實踐來看,單個國家針對國家的啟動記錄幾乎沒有,而更多地是以非國家實體啟動遵約程序。因此,未來在遵約程序設(shè)計方面,鑒于中國在溫室氣體排放方面的現(xiàn)狀,應(yīng)謹(jǐn)慎考慮在遵約程序構(gòu)建時納入非國家實體啟動遵約程序的可能性,以免造成不確定的遵約后果。

此外,遵約機制的預(yù)設(shè)理念是幫助國家履約,并不是制裁。因此,當(dāng)中國在經(jīng)濟社會等重大國家核心利益可能由于遵約而受到潛在危害時,仍有理由依據(jù)遵約機制作出不遵約的行動或決定,但該行動或決定應(yīng)符合國際法上的一般要求。

(二)積極參與透明度框架與全球盤點的制度構(gòu)建

作為遵約機制的報告部分,透明度框架與全球盤點對報告要件的規(guī)定,直接決定著締約方是否啟動遵約程序。當(dāng)前,透明度框架和全球盤點的具體模式、程序和指南尚未完全建立起來。這就要求中國積極參與到透明度框架與全球盤點的制度構(gòu)建中,考慮到中國氣候治理實際,可以從三個方面著力。

第一,應(yīng)將各自能力和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則徹底貫徹到透明度框架與全球盤點中。從目前《巴黎協(xié)定》在透明度框架與全球盤點的規(guī)定上來看,多次強調(diào)了對發(fā)展中國家應(yīng)給予特殊考慮。例如內(nèi)置靈活機制、對最不發(fā)達國家和小島嶼發(fā)展中國家,以及技術(shù)專家審評的特殊規(guī)定。然而,更重要的是要把這些規(guī)定內(nèi)化到具體操作層面。對此,中國應(yīng)針對未來擬訂的模式、程序和指南逐一分析其是否將共同但有區(qū)別的責(zé)任原則納入其中。

第二,應(yīng)加強對支助透明度框架的構(gòu)建。如果從遵約機制的理念來看,支助透明度框架相比行動透明度框架更能體現(xiàn)遵約機制設(shè)計的目的和宗旨。絕大多數(shù)情況下,沒有一個國家意欲違約,往往是因為缺乏履約能力,而造成不得不違約的事實。因此,在遵約機制設(shè)計時,應(yīng)將支助透明度框架擺在一個更為重要的方面。不僅要明確發(fā)達國家在適應(yīng)、資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面的具體支助報告,而且在技術(shù)專家審評時應(yīng)著重分析支助所產(chǎn)生的效果,作為開展國家自主貢獻和行動透明度框架的前提條件,亦可作為免除其不遵約的必要條件。

第三,應(yīng)把握透明度框架與全球盤點制度設(shè)計的剩余權(quán)力。根據(jù)不完全契約理論的觀點,任何契約都存在著不完全性,只有把握住契約的剩余權(quán)力,才能在后期履約時掌握主動[18]。因此,在透明度框架與全球盤點制度設(shè)計時,在程序、模式和指南的規(guī)定中,要考慮到這些規(guī)定一旦制訂后,可能對中國產(chǎn)生的不利影響。故而,中國在制度構(gòu)建時,應(yīng)考慮將對規(guī)則修改的啟動權(quán)放在自己手中,或盡可能避免發(fā)達國家掌握此剩余權(quán)力*例如,可以考慮在決定的表決方面,采用特定+多數(shù)票通過,也可以根據(jù)形勢的變化,采用協(xié)商一致的辦法。但一定要防止出現(xiàn)被架空的表決方式。例如,《蒙特利爾議定書》在遵約實踐,曾采用“共識+壹”的方式,通過了針對俄羅斯聯(lián)邦不遵約的執(zhí)行措施。。

(三)力促實現(xiàn)遵約機制的機制衡平

回顧《京都議定書》遵約機制的實踐,可以發(fā)現(xiàn)在執(zhí)行委員會部分,履約情況是較好的;但在便利委員會部分則沒有起到應(yīng)有的作用。這不僅是《京都議定書》遵約機制的問題所在,也是所有多邊環(huán)境協(xié)定所面臨的問題。因此,如何加強便利機制的重要度、優(yōu)先性,是未來實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》遵約機制衡平的關(guān)鍵。為此,在內(nèi)容上,應(yīng)加強便利機制的設(shè)計;在程序上,應(yīng)考慮便利機制作為啟動執(zhí)行機制的前提條件,以防止發(fā)達國家逃避其所承擔(dān)的資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)方面的義務(wù)。同時,也應(yīng)考慮是否在便利機制部分設(shè)立便利遵守基金,以便利于支持發(fā)展中國家的履約能力。

(四)加強國內(nèi)應(yīng)對氣候變化制度安排,推動生態(tài)文明建設(shè)

從本質(zhì)上講,《巴黎協(xié)定》遵約機制的建立旨趣,仍是期望國家切實開展溫室氣體減排,防止全球氣候變暖。因此,加強應(yīng)對氣候變化的國內(nèi)制度安排才是根本所在。故而,在國家大力開展生態(tài)文明建設(shè)之際,應(yīng)充分考慮《巴黎協(xié)定》對國內(nèi)環(huán)境治理的“倒逼”作用,加快氣候變化立法,盡快在全國層面鋪開碳排放交易活動,從根本上減少國內(nèi)溫室氣體排放,為解決日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題和全球環(huán)境治理提供相應(yīng)的制度支持。

三、結(jié)語

《巴黎協(xié)定》對透明度框架和全球盤點的規(guī)定,無疑是全球環(huán)境治理中遵約機制設(shè)計的一次重大發(fā)展。從宏觀層面上講,它們能夠促進《巴黎協(xié)定》締結(jié),推動全球應(yīng)對氣候變化邁向一個新階段;從微觀層面上講,它們亦是對氣候變化遵約機制設(shè)計的經(jīng)驗總結(jié),使遵約機制更趨于合理化。當(dāng)然,《巴黎協(xié)定》遵約機制的規(guī)定僅僅是一個開始,未來《巴黎協(xié)定》締約方仍需要通過談判,進一步細化相關(guān)規(guī)則。而中國一方面應(yīng)積極投入到這一機制建設(shè)中,釋放中國話語權(quán);另一方面,也應(yīng)依托《巴黎協(xié)定》,加快國內(nèi)氣候變化制度安排,推動本國生態(tài)文明建設(shè)。

總之,正如美國聯(lián)邦最高法院大法官布蘭代斯(Brandeis)的名言,“陽光是最好的防腐劑”,無論從何種意義上而言,透明度框架和全球盤點的規(guī)定都代表著全球氣候變化治理的又一次大的進步,盡管其未來的運行仍需拭目以待,但這種制度的理性安排無疑有助于人類迎接一個更美好的氣候時代。

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