文/郭亞欣 浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院 浙江杭州 310012

1、前言

城鎮(zhèn)化指的是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村人口逐漸在城鎮(zhèn)進(jìn)行集聚，這是人類發(fā)展的自然趨勢，也是一個(gè)國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。我們國家當(dāng)前正處于后期工業(yè)化的時(shí)代，城鎮(zhèn)化正在加速進(jìn)行，這是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型關(guān)口，城市公共服務(wù)配套設(shè)施還不夠完善，與大規(guī)模實(shí)施城鎮(zhèn)化的速度并不相匹配，這反而降低了城市居民的生活質(zhì)量，并且使得我國城市病的情況越來越嚴(yán)重。根據(jù)國家相關(guān)規(guī)劃，我國到2020年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%以上，城鎮(zhèn)的常住人口要達(dá)到8億以上，這就還需要一億多農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)人口，我國城市的承載力面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。隨著改革開放的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到飛速發(fā)展，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平得到急速提高，這也為農(nóng)村全面實(shí)施城鎮(zhèn)化提供有利的外部條件。在此時(shí)我們可以改變異地城鎮(zhèn)化的發(fā)展方針，使得農(nóng)民在家門口實(shí)現(xiàn)就業(yè)，這就是就地城鎮(zhèn)化，這種趨勢是緩解城市人口壓力的必然趨勢。本文主要描述就地城鎮(zhèn)化與新型城鎮(zhèn)化之間的聯(lián)系以及就地城鎮(zhèn)化所面臨的困境和相應(yīng)的應(yīng)對措施。

2、新型城鎮(zhèn)化與就地城鎮(zhèn)化之間的聯(lián)系

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化模式帶來了諸多的發(fā)展問題，影響了國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。因此必須在實(shí)施城鎮(zhèn)化的同時(shí)，進(jìn)行統(tǒng)籌、以人為本、可持續(xù)的發(fā)展模式。農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化能夠有效解決城市病的問題，是把新型城鎮(zhèn)化的重要表現(xiàn)形式。

2.1 新型城鎮(zhèn)化的意義

城鎮(zhèn)化主要是指農(nóng)村的生產(chǎn)要素逐漸向城鎮(zhèn)遷移的過程，實(shí)際上指的是整個(gè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化結(jié)構(gòu)進(jìn)行有序的遷移過程。新型城鎮(zhèn)化是指以科學(xué)發(fā)展觀作為指導(dǎo)思想，以人為本，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展目標(biāo)，突出城鎮(zhèn)的文化脈絡(luò)傳承，建設(shè)低碳、環(huán)保、節(jié)約的新型城鎮(zhèn)。

與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的特點(diǎn)如下：首先新型城鎮(zhèn)化，貫徹以人為本的指導(dǎo)方針，黨的十八屆三中全會指出，要貫徹實(shí)行以人為核心的城鎮(zhèn)化，新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展模式不是簡單的攤大餅，更注重發(fā)展的質(zhì)量和內(nèi)涵，合理有序的推動(dòng)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城市中，全民共享改革開放的發(fā)展成果。另外新型城鎮(zhèn)化是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展需要確保工業(yè)化、信息化以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)都能夠得到充分協(xié)調(diào)發(fā)展，推動(dòng)信息產(chǎn)業(yè)相互融合、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化之間實(shí)行良性互動(dòng)，達(dá)到相互協(xié)調(diào)的目的。最后新型城鎮(zhèn)化是能夠可持續(xù)發(fā)展的健康模式，這也是城鎮(zhèn)化發(fā)展的最高要求。新型城鎮(zhèn)化要改變高污染，高消耗以及高投入的發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐獌?nèi)涵、要質(zhì)量的發(fā)展模式。在發(fā)展的過程中需要充分的考慮到自然資源的環(huán)境承載力，能夠合理的利用土地資源和資金，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展。

2.2 就地城鎮(zhèn)化的意義

我們以前進(jìn)行的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化，主要是指異地城鎮(zhèn)化的模式，和異地城鎮(zhèn)化模式不同，就地城鎮(zhèn)化主要是指農(nóng)民不再盲目的向城市進(jìn)行集中，而是以原居住地區(qū)的小城鎮(zhèn)作為依托，不斷對于小城鎮(zhèn)完善其公共服務(wù)設(shè)施，改變居民的傳統(tǒng)生活模式逐漸形成新的城鎮(zhèn)，這樣可以有效實(shí)現(xiàn)居民就業(yè)的一種新型城鎮(zhèn)化模式。

就地城鎮(zhèn)化是有效降低城鎮(zhèn)化成本的最佳途徑，也能夠有效預(yù)防城市病的發(fā)生。就地城鎮(zhèn)化具有以下特點(diǎn)：就地城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，有助于全民享受到城鎮(zhèn)化帶來的發(fā)展成果，有利于實(shí)現(xiàn)社會公平。其次，就地城鎮(zhèn)化是以人為核心的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，在舊的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式中，政府盲目追求攤大餅的發(fā)展模式，導(dǎo)致城市公共服務(wù)和資源配套跟不上城市發(fā)展的速度，居民的生活質(zhì)量降低，這種發(fā)展模式?jīng)]有做到以人為本。就地城鎮(zhèn)化是等到公共服務(wù)設(shè)施達(dá)到一定程度之后才實(shí)施的城鎮(zhèn)化，這樣就能夠有效避免上述情況的發(fā)生，有利于滿足居民生活需求。最后就地城鎮(zhèn)化是協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，工業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)發(fā)展相互協(xié)調(diào)發(fā)展是就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的保障。我們只有充分的對于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平進(jìn)行提高才能夠有效實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。若想實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，一定要有產(chǎn)業(yè)支撐，這樣才能夠使得農(nóng)民安居樂業(yè)，必須要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)和工業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的局面。

2.3 兩者之間的聯(lián)系

新型城鎮(zhèn)化是對于傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化模式的超越和發(fā)展，以人為本協(xié)調(diào)發(fā)展是其本質(zhì)特征，這種新型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式與就地城鎮(zhèn)化是包含關(guān)系，兩者在發(fā)展要求與內(nèi)涵上具有明顯一致性。農(nóng)村的就地城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要實(shí)現(xiàn)形式，也是我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路的必要途徑。

3、我國農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化面臨的困境

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展的引擎，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，需要有農(nóng)村城鎮(zhèn)化的強(qiáng)力支撐，這就為農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了方向。但是由于受到多方面條件的限制，我國的就地城鎮(zhèn)化政策還面臨了許多困境。

3.1 思想認(rèn)識誤區(qū)導(dǎo)致推進(jìn)緩慢

由于受到傳統(tǒng)認(rèn)知的誤區(qū)，農(nóng)民認(rèn)為農(nóng)民城鎮(zhèn)化必須要住城市中去，可以說具有理想的年輕農(nóng)民都把在城市中定居作為自己的夢想。但是新型城鎮(zhèn)化真正的本質(zhì)是就業(yè)非農(nóng)化以及價(jià)值觀念和生活方式的城市化，并非是一定要住在城市中去。但是轉(zhuǎn)變思想仍舊需要很長時(shí)間，而且還會對于我國的就地城鎮(zhèn)化政策產(chǎn)生諸多負(fù)面影響。但是實(shí)際情況是，很多農(nóng)民在遷移到城市之后，并不能夠完全融入當(dāng)?shù)氐纳?，仍舊保留著農(nóng)村的傳統(tǒng)生活習(xí)慣與思維方式，對于他們而言僅僅實(shí)現(xiàn)了由農(nóng)村里的農(nóng)民到城市里的農(nóng)民角色的轉(zhuǎn)變，并沒有從根本上進(jìn)行城鎮(zhèn)化，因而日益變得孤立和邊緣化。同時(shí)專家認(rèn)為一些特定的地理?xiàng)l件導(dǎo)致城鎮(zhèn)化模式難以進(jìn)行復(fù)制和推廣，因此專家更熱衷于關(guān)注大中城市的發(fā)展，對于農(nóng)村城鎮(zhèn)化的建設(shè)普遍關(guān)注度不高，在制定相關(guān)政策時(shí)資源一再向大中城市傾斜，這就進(jìn)一步加重了異地城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢，對于農(nóng)村的經(jīng)營現(xiàn)代化產(chǎn)生負(fù)面的影響。

3.2 產(chǎn)業(yè)支撐不夠?qū)е戮偷爻擎?zhèn)化不可持續(xù)

黨的十八屆三中全會指出，需要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)進(jìn)行融合發(fā)展，這也是實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵。具有產(chǎn)業(yè)支撐的城鎮(zhèn)化才是可持續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展的水平?jīng)Q定了整個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展的質(zhì)量。所以要想實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，就必須要發(fā)展地方工業(yè)，以當(dāng)?shù)氐墓I(yè)園區(qū)作為建設(shè)的載體，實(shí)現(xiàn)工業(yè)與城鎮(zhèn)的結(jié)合。我國已經(jīng)實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，很多是以初級加工的工業(yè)企業(yè)為主，沒有很強(qiáng)的工業(yè)基礎(chǔ)，絕大多數(shù)屬于初級加工的階段。很多地方存在勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低、經(jīng)濟(jì)價(jià)值較低、經(jīng)濟(jì)附加值較低等情況，企業(yè)對于農(nóng)民吸引力較低。如果一些地方?jīng)]有集中布局的工業(yè)園區(qū)，就會出現(xiàn)企業(yè)胡亂分散的局面，這就使得當(dāng)?shù)仉y以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)集約化的發(fā)展模式。也就是說，產(chǎn)業(yè)支撐不夠?qū)е戮偷爻擎?zhèn)化的模式不可持續(xù)，所以當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民也不能夠就近轉(zhuǎn)為非農(nóng)居民，沒有產(chǎn)業(yè)支撐的就地城鎮(zhèn)化就像是沒有車頭的火車，難以進(jìn)行啟動(dòng)和發(fā)展。

3.3 制度上的約束導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢

就地城鎮(zhèn)化的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，使得農(nóng)民就近轉(zhuǎn)化為非農(nóng)。主要是當(dāng)?shù)卣攸c(diǎn)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，農(nóng)民基本上可以實(shí)現(xiàn)就地非農(nóng)，但是在其他的制度保障，比如說戶籍制度的遷移以及土地制度的改革對于農(nóng)民的城鎮(zhèn)化起到了制約作用。首先是戶籍產(chǎn)生的福利很多，主要牽涉到就業(yè)、婚姻以及社會保障等權(quán)利，因此戶籍制度成為了進(jìn)行權(quán)利界定和利益分配的制度，這樣就使得農(nóng)民只有城市人的身份，但是卻沒有享受到城市居民的權(quán)利，大大挫傷了農(nóng)民進(jìn)行城鎮(zhèn)化的積極性。同時(shí)對于整個(gè)國家來說，每一位公民都應(yīng)該平等的享有國家公共服務(wù)的權(quán)利，我國的社會保障體系與公共服務(wù)是建立在戶籍制度之上的，享有戶籍與沒有戶籍在服務(wù)資源上是具有天壤之別的，城鄉(xiāng)二元戶口制度的建立使得公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化實(shí)施困難重重。最后在當(dāng)前的土地制度之下，土地的使用權(quán)歸于農(nóng)民，但是土地的所有權(quán)歸屬于集體?；鶎诱梢灾苯訉⑼恋剡M(jìn)行轉(zhuǎn)讓，忽視了農(nóng)民的利益，這其中巨大的經(jīng)濟(jì)增值效益也為地方政府盲目進(jìn)行城鎮(zhèn)化埋下了隱患，這不但剝奪了本應(yīng)屬于農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益，也影響了城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展。

3.4 權(quán)力與責(zé)任不匹配導(dǎo)致就地城鎮(zhèn)化動(dòng)力不夠

我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但要服務(wù)于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)社會，還需要在城鎮(zhèn)化中引入工業(yè)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，因此擔(dān)負(fù)了較多的職責(zé)，權(quán)力與責(zé)任不匹配的現(xiàn)象越來越發(fā)嚴(yán)重。作為基層政府并沒有獨(dú)立的行政許可權(quán)，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以處理的事務(wù)比較有限。同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并沒有獨(dú)立的財(cái)務(wù)管理權(quán)力，主要的辦公經(jīng)費(fèi)都是上一級進(jìn)行撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)往往受到資金的限制，這都不能夠滿足當(dāng)前就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求。

4、我國在經(jīng)濟(jì)生活中面臨困境的對策建議

傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化在逐漸發(fā)展的過程中，負(fù)面問題逐漸暴露。但是在現(xiàn)有條件下全面推行農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化條件尚不夠成熟，這是一種未來的發(fā)展趨勢，需要打破種種困難確保其實(shí)現(xiàn)。就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)是一個(gè)全面協(xié)調(diào)的系統(tǒng)，需要進(jìn)行科學(xué)的總體規(guī)劃，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及現(xiàn)代化的支撐、政治制度的改革、不斷的解放思想和發(fā)展生產(chǎn)力，提高農(nóng)村人口的工作技能以及知識水平等各方面。

4.1 進(jìn)行科學(xué)的總體規(guī)劃

科學(xué)規(guī)劃是進(jìn)行就地城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)。我們需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化的發(fā)展思路與理念，將城鎮(zhèn)化的農(nóng)村社區(qū)納入到統(tǒng)一的發(fā)展體系，希望能夠建立一種新的模式，這種模式包含有在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立的新型農(nóng)業(yè)社區(qū)，這樣才能夠有效的實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，也是進(jìn)行農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的最佳途徑。制定農(nóng)村城鎮(zhèn)規(guī)劃時(shí)，首先要因地制宜，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及其他因素，制定計(jì)劃要符合地方特色，不要采取一刀切的盲目手段。同時(shí)城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn)，與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)支撐與公共服務(wù)設(shè)施配套等進(jìn)行協(xié)調(diào)推進(jìn)，保障農(nóng)民在城鎮(zhèn)中也享有平等的公共配套資源的權(quán)利，滿足人民生活需求。同時(shí)在城鎮(zhèn)化的過程中，要尊重農(nóng)民意愿，確保農(nóng)民的參與權(quán)，政策執(zhí)行需要有足夠的透明度。

4.2 制度改革是進(jìn)行就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的關(guān)鍵

要破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶給城鎮(zhèn)化發(fā)展的約束，就必須要從原來的戶籍制度、土地制度等進(jìn)行全方位立體化的改革，這樣才能夠確保就地城鎮(zhèn)化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展。首先要推行戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)二元的戶籍制度造成了農(nóng)民的不平等，必須要消除兩者之間的戶口區(qū)別所帶來的公共服務(wù)資源配套的差別，統(tǒng)一轉(zhuǎn)為居民戶口。其次，要推進(jìn)土地制度的改革，積極推進(jìn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)形式，嚴(yán)格審批流程，為城鎮(zhèn)化發(fā)展預(yù)先留下空間。破除城鄉(xiāng)之間的藩籬，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化。

4.3 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)

美麗鄉(xiāng)村是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化以及就地城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標(biāo)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，需要保護(hù)當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境，進(jìn)行合理的生態(tài)布局，創(chuàng)造宜人的生存環(huán)境。同時(shí)還要加強(qiáng)對于農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部環(huán)境的管理，在就地城鎮(zhèn)化之后有的農(nóng)民保留著原有的生活方式和價(jià)值觀念，因此還要注意鄉(xiāng)村文明的重塑以及村落文化的培養(yǎng)，形成新的道德風(fēng)尚，促進(jìn)農(nóng)村文明建設(shè)更上一個(gè)臺階。

結(jié)語：

我國在20年前曾經(jīng)推行過小城鎮(zhèn)的發(fā)展政策，但是由于小城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施不完善、集聚的功能不強(qiáng)，因此無法吸引人才進(jìn)行定居。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國的城鄉(xiāng)面貌有了很大改觀，這些外部條件為就地城鎮(zhèn)化奠定了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也能夠預(yù)防大城市交通擁堵、環(huán)境污染嚴(yán)重、公共資源配套緊張等城市病。傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式使得大量農(nóng)村人口涌入城市，給城市帶來了嚴(yán)重的負(fù)擔(dān)。中國要在以后逐漸走向城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路，需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化。推進(jìn)農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化的建設(shè)，有利于緩解城市病的問題，也能夠帶來社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定。雖然現(xiàn)階段就地城鎮(zhèn)化仍然面臨著許多因素的制約，但是作為未來城鎮(zhèn)化的發(fā)展的一種趨勢，其前景仍舊是可以期待的。

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