王 東，韓雅童

(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué),新疆 烏魯木齊 830012)

一、法治政府建設(shè)與政府購(gòu)買法律服務(wù)

我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度是在法治政府建設(shè)的進(jìn)程中生成的。在我國(guó)當(dāng)前的政治生態(tài)領(lǐng)域中，“法治政府建設(shè)”是一個(gè)無(wú)論在官方話語(yǔ)體系還是學(xué)術(shù)話語(yǔ)體系中熱度都極高的概念。2014年10月召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)提出的建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系和建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家總目標(biāo)中強(qiáng)調(diào)法治政府建設(shè)*詳見(jiàn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，原載于《人民日?qǐng)?bào)》2014 年10 月29 日版。，推動(dòng)了理論界的新一輪研究熱潮。法治政府建設(shè)的推進(jìn)，本質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷作出的一種回應(yīng)，尤其是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，社會(huì)潛在新秩序必然要轉(zhuǎn)向要求政府通過(guò)體制改革來(lái)進(jìn)行回應(yīng)，并以法律的形式作出確認(rèn)[1]。

在法治政府建設(shè)中，如何評(píng)估建設(shè)取得的成效是一個(gè)重要的問(wèn)題。學(xué)界對(duì)此形成的基本共識(shí)是，法治政府建設(shè)的成效評(píng)估必須采用量化的方法，指標(biāo)化的評(píng)估方式或設(shè)計(jì)合理的法治指數(shù)應(yīng)是評(píng)估法治政府建設(shè)成效的基本方法，而且理論界也設(shè)計(jì)了指標(biāo)類型豐富的法治政府評(píng)估指標(biāo)體系*詳見(jiàn)劉藝著《論我國(guó)法治政府評(píng)估指標(biāo)體系的建構(gòu)》，原載于《現(xiàn)代法學(xué)》2016年第4期，第14～29頁(yè)；孟濤和江照著《中國(guó)法治評(píng)估的再評(píng)估——以余杭法治指數(shù)和全國(guó)法治政府評(píng)估為樣本》，原載于《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第4期，第127～138頁(yè)；趙盛陽(yáng)著《構(gòu)建地方法治指數(shù)的理論闡釋》，原載于《學(xué)術(shù)交流》2018年第2期，第71～77頁(yè)。。由此在實(shí)踐中引發(fā)的一個(gè)問(wèn)題是：雖然我國(guó)各級(jí)政府部門內(nèi)部基本都設(shè)有法制部門，但面對(duì)法治政府建設(shè)考核性指標(biāo)的不斷增多，法治政府建設(shè)績(jī)效考核壓力不斷內(nèi)涌并外生，當(dāng)前已然形成各級(jí)政府僅依靠?jī)?nèi)部法制部門(工作人員)無(wú)法解決外部法律服務(wù)的增量亦無(wú)法應(yīng)對(duì)法律事務(wù)逐漸多元化的態(tài)勢(shì)，即當(dāng)前僅依靠政府內(nèi)部法制部門的人力資源配置已無(wú)法應(yīng)對(duì)法治政府建設(shè)的指標(biāo)要求。因此，當(dāng)前我國(guó)法治政府建設(shè)需匹配法治社會(huì)建設(shè)，亟需拓寬應(yīng)對(duì)政府公共法律事務(wù)多元化發(fā)展的路徑。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中明確提出，積極推行政府法律顧問(wèn)制度，建立以政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問(wèn)隊(duì)伍，保證法律顧問(wèn)在制定重大行政決策、推進(jìn)依法行政中發(fā)揮積極作用。政府法律顧問(wèn)制度并非一項(xiàng)新制度，在此之前已經(jīng)有政府部門聘任社會(huì)律師擔(dān)任法律顧問(wèn)的情形，只是沒(méi)有形成統(tǒng)一規(guī)范的政府法律顧問(wèn)制度。政府購(gòu)買法律服務(wù)制度較之政府法律顧問(wèn)制度的創(chuàng)新之處在于，它回應(yīng)了政府在執(zhí)行公共事務(wù)時(shí)日益增長(zhǎng)的對(duì)公共法律服務(wù)的普遍性要求，以及更加多元的專業(yè)化法律服務(wù)需求，這就意味著政府部門需購(gòu)買的法律服務(wù)較政府法律顧問(wèn)所能提供的法律服務(wù)領(lǐng)域更廣。基于此背景，本文將重點(diǎn)研究政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的基礎(chǔ)性問(wèn)題，以期為今后制度建設(shè)的具體化提供理論框架支持。

二、我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的生成與發(fā)展

政府購(gòu)買法律服務(wù)已成為我國(guó)政府部門應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的公共法律事務(wù)工作的必然制度選擇，并在實(shí)踐中不斷發(fā)展。政府購(gòu)買法律服務(wù)制度是完善我國(guó)公共管理體制，轉(zhuǎn)變政府治理方式的必然之舉。政府購(gòu)買法律服務(wù)屬于政府購(gòu)買公共服務(wù)的范疇。2013年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)的方式，其中明確指出在基本公共服務(wù)等領(lǐng)域要利用更多的社會(huì)力量，逐步加大政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的力度。基于2003年頒布的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》(以下簡(jiǎn)稱《政府采購(gòu)法》)而建立起來(lái)的政府采購(gòu)制度，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中不斷得以完善，為我國(guó)政府實(shí)施公共服務(wù)的購(gòu)買行為提供了制度保障和約束；不斷蓬勃發(fā)展的公共法律服務(wù)供給市場(chǎng)也為政府購(gòu)買法律服務(wù)模式的形成提供了市場(chǎng)基礎(chǔ)。

政府購(gòu)買法律服務(wù)制度同時(shí)也是我國(guó)政府由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的制度性選擇。從我國(guó)公共服務(wù)供給的現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，在政府之外，一些社會(huì)組織已經(jīng)承接了大量原本由政府承擔(dān)的公共事務(wù)，如生態(tài)保護(hù)、文化發(fā)展、弱勢(shì)群體救助、災(zāi)害應(yīng)急等，引發(fā)了理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)于公共服務(wù)多元供給的思考。這些變化伴隨在我國(guó)政府治理模式向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，且“服務(wù)型政府”建設(shè)更需要在公共服務(wù)領(lǐng)域投入大量的財(cái)力和人力。政府購(gòu)買公共服務(wù)的模式實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)生產(chǎn)與供給的暫時(shí)分離，政府部門可以從公共服務(wù)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)中脫離出來(lái)，專注于公共服務(wù)的安排和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

從發(fā)展實(shí)踐來(lái)看，政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的發(fā)展體現(xiàn)了從中央到地方的制度創(chuàng)新合力。近年來(lái)，以政府購(gòu)買作為政府提供公共服務(wù)模式的創(chuàng)新實(shí)踐帶動(dòng)了國(guó)內(nèi)研究的新熱潮，這也在一定程度上反映出當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的深刻變化給各級(jí)政府帶來(lái)了如何妥善制定和創(chuàng)新政府購(gòu)買公共服務(wù)政策的巨大壓力。中央政府和地方各級(jí)政府根據(jù)實(shí)際出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政府購(gòu)買法律服務(wù)的具體法律法規(guī)[2]，這些法律法規(guī)的實(shí)施有效推動(dòng)了從中央到地方的公共法律服務(wù)供給制度改革與創(chuàng)新，但與我國(guó)日益增加的公共法律服務(wù)類型以及多元化的公共法律服務(wù)需求相比仍存在政策供需不匹配的問(wèn)題。就理論研究而言，當(dāng)前對(duì)如何構(gòu)建符合現(xiàn)代法治政府要求的政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的實(shí)踐正處于探索階段，所以要建立系統(tǒng)完整的政府購(gòu)買法律服務(wù)制度，需從已經(jīng)開(kāi)展的政府法律顧問(wèn)制度實(shí)踐中汲取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，從而為構(gòu)建較為完善和系統(tǒng)的政府購(gòu)買法律服務(wù)制度體系提供可行的理論建議。

三、我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的主體與內(nèi)容

(一)我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的主體

目前我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)直接規(guī)定和規(guī)范政府購(gòu)買法律服務(wù)關(guān)系的法律文件，根據(jù)實(shí)踐中政府購(gòu)買法律服務(wù)的法律關(guān)系模式，并參照《指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)過(guò)程中形成的法律關(guān)系的主體范圍的界定，一般認(rèn)為政府購(gòu)買法律服務(wù)的過(guò)程中主要包含兩大主體，即購(gòu)買主體和承接主體(供應(yīng)商)。

購(gòu)買主體主要為行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位[注]詳見(jiàn)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))第四條：“政府購(gòu)買服務(wù)的主體(以下簡(jiǎn)稱購(gòu)買主體)是各級(jí)行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位?！保薪又黧w主要為專業(yè)組織和機(jī)構(gòu)[注]詳見(jiàn)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))第六條：“承接政府購(gòu)買服務(wù)的主體(以下簡(jiǎn)稱承接主體)，包括在登記管理部門登記或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會(huì)組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量。”。作為政府購(gòu)買法律服務(wù)的承接主體，不論是專業(yè)組織、事業(yè)單位還是個(gè)人，都應(yīng)具備一定的專業(yè)資質(zhì)條件[注]《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))第七條規(guī)定了承接主體應(yīng)當(dāng)具備的8個(gè)條件，同時(shí)第八條規(guī)定“承接主體的資質(zhì)及具體條件，由購(gòu)買主體根據(jù)第六條、第七條規(guī)定，結(jié)合購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容具體需求確定”。。根據(jù)目前我國(guó)法律服務(wù)行業(yè)的組織類型，能夠承接公共法律服務(wù)的主體包括律師事務(wù)所、公證機(jī)構(gòu)、司法鑒定機(jī)構(gòu)、基層法律服務(wù)所等；同時(shí)，律師協(xié)會(huì)、公證協(xié)會(huì)、司法鑒定協(xié)會(huì)、基層法律工作者協(xié)會(huì)、人民調(diào)解員協(xié)會(huì)等也可提供特定內(nèi)容的法律服務(wù)。此外，具備提供公共法律服務(wù)相關(guān)資格條件的其他社會(huì)力量包括個(gè)人都可以成為公共法律服務(wù)的承接主體。在實(shí)際操作中，地方各級(jí)政府通常會(huì)在發(fā)布政府購(gòu)買目錄時(shí)直接公布承接主體應(yīng)當(dāng)具備的條件。2014年頒布的《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法(暫行)》對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)承接主體的權(quán)利和義務(wù)以及具體行為的實(shí)施進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定。在依據(jù)相關(guān)條件確定承接主體之后，購(gòu)買主體按照要求備案后在預(yù)算內(nèi)進(jìn)行購(gòu)買，并將購(gòu)買內(nèi)容、規(guī)模、質(zhì)量以及承接主體資質(zhì)等作出公告。承接主體按照合同約定履行義務(wù)，主動(dòng)接受監(jiān)督和驗(yàn)收，合同履行完畢后，對(duì)服務(wù)質(zhì)量、效益和成本等進(jìn)行評(píng)估。

(二)政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容

政府法律顧問(wèn)模式已在地方各級(jí)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)中發(fā)揮了積極作用，政府法律顧問(wèn)所提供的各項(xiàng)專業(yè)意見(jiàn)和實(shí)際承擔(dān)的法律服務(wù)也基本包括在政府購(gòu)買法律服務(wù)內(nèi)容體系中。對(duì)實(shí)踐中地方各級(jí)政府法律顧問(wèn)履職的內(nèi)容進(jìn)行分類和歸納，并按照語(yǔ)詞分析法將表述不同但實(shí)際內(nèi)容相同的法律服務(wù)內(nèi)容進(jìn)行合并，大致可以得出當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容邊界。就法律顧問(wèn)而言，政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容可概括為：對(duì)地方立法、政府規(guī)章的制定提出建議和意見(jiàn)；起草規(guī)范性法律文件、法規(guī)規(guī)章草案、項(xiàng)目法律文書；為行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償?shù)戎卮蠓蓡?wèn)題和重大事件提供法律咨詢意見(jiàn)；參加重大項(xiàng)目的談判、招投標(biāo)；參與法律援助，公益性公證，司法鑒定；交辦的其他法律事務(wù)。就律師而言，政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容可概括為：參與政策和法律法規(guī)規(guī)章的調(diào)研、起草與評(píng)估工作；辦理政府重大投資項(xiàng)目法律事務(wù)；擔(dān)任政府法律顧問(wèn)和基層社區(qū)法律顧問(wèn)；參與重大事件涉及法律事務(wù)的處理、協(xié)調(diào)和善后工作；參與涉法信訪工作，化解矛盾糾紛；代理政府涉訴法律事務(wù)、仲裁案件、辯護(hù)代理。就社區(qū)工作者而言，政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容可概括為：參與人民調(diào)解服務(wù)、社區(qū)矯正服務(wù)和法制宣傳。

按照政府所需法律服務(wù)的內(nèi)容以及權(quán)責(zé)歸屬的劃分，一般可把法律服務(wù)分為公共型服務(wù)和輔助履職型服務(wù)兩大類。就公共型服務(wù)而言，政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容可概括為法律援助、人民調(diào)解、社區(qū)矯正、安置幫教、法制宣傳和基層法律服務(wù)；就輔助履職型服務(wù)而言，政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容可概括為政府法律顧問(wèn)服務(wù)、政府法律咨詢服務(wù)、司法鑒定和公益性公證。

四、我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式及應(yīng)用

(一)我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的方式

我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)大多是采取契約或者合同的方式，以此來(lái)確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定了公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)以及詢價(jià)等5種政府采購(gòu)方式，并作出了“國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他購(gòu)買方式”的籠統(tǒng)性規(guī)定，同時(shí)規(guī)定我國(guó)政府采購(gòu)的購(gòu)買方式主要以公開(kāi)招標(biāo)為主。

1.公開(kāi)招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)是政府采購(gòu)最主要的方式，是采購(gòu)人通過(guò)官方網(wǎng)站發(fā)出招標(biāo)公告，邀請(qǐng)所有不特定的潛在的符合條件的供應(yīng)商參與投標(biāo)的招標(biāo)方式。采購(gòu)人按照預(yù)設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)，與最符合標(biāo)準(zhǔn)的供應(yīng)商簽訂協(xié)議，從而完成招標(biāo)。公開(kāi)招標(biāo)是一種無(wú)限制競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)，極大地體現(xiàn)了政府采購(gòu)的公平和公正。我國(guó)各級(jí)政府的招標(biāo)公告內(nèi)容極為詳細(xì)，如2017年上海市閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)發(fā)出的政府購(gòu)買法律服務(wù)公開(kāi)招標(biāo)公告，涉及項(xiàng)目?jī)?nèi)容、投標(biāo)人資格、招投標(biāo)時(shí)間、投標(biāo)地點(diǎn)等信息，簡(jiǎn)單具體且清楚明了[注]詳見(jiàn)《閔行區(qū)七寶鎮(zhèn)人民政府購(gòu)買法律服務(wù)采購(gòu)項(xiàng)目的公開(kāi)招標(biāo)公告》，http://www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/gkzb/201701/t20170122_7885800.htm，最后訪問(wèn)日期為2017年1月22日。。

2.邀請(qǐng)招標(biāo)。邀請(qǐng)招標(biāo)是一種選擇性招標(biāo)，是由采購(gòu)人通過(guò)發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)書邀請(qǐng)?zhí)囟撛诘墓?yīng)商參加投標(biāo)的招標(biāo)方式，沒(méi)有接到招標(biāo)邀請(qǐng)書的供應(yīng)商參與投標(biāo)屬于無(wú)效投標(biāo)。這種招標(biāo)方式要求至少向3個(gè)以上的潛在投標(biāo)人發(fā)出邀請(qǐng)，在降低招標(biāo)費(fèi)用、縮短招標(biāo)時(shí)間的同時(shí)亦可保證招標(biāo)質(zhì)量?！吨腥A人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第十條、第十一條和第十七條對(duì)邀請(qǐng)招標(biāo)均有相關(guān)規(guī)定。邀請(qǐng)招標(biāo)在政府購(gòu)買法律服務(wù)應(yīng)用中，一般適用于不適合進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)的項(xiàng)目，或者是經(jīng)財(cái)政預(yù)算等計(jì)算確定采取邀請(qǐng)招標(biāo)更為合理的項(xiàng)目。

3.競(jìng)爭(zhēng)性談判。競(jìng)爭(zhēng)性談判是指購(gòu)買主體或者代理機(jī)構(gòu)與不少于3家供應(yīng)商進(jìn)行談判，最終確定最合適的供應(yīng)商。不同于邀請(qǐng)招標(biāo)，競(jìng)爭(zhēng)性談判中的購(gòu)買主體或者代理機(jī)構(gòu)不一定了解供應(yīng)商，并突出兩個(gè)重心——競(jìng)爭(zhēng)和談判，這兩者缺一不可。競(jìng)爭(zhēng)性談判在我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)中的適用僅次于公開(kāi)招標(biāo)，也是我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)的重要方式之一。

4.單一來(lái)源采購(gòu)。單一來(lái)源采購(gòu)是指采購(gòu)人直接與特定的供應(yīng)商簽訂合同購(gòu)買法律服務(wù)?！墩少?gòu)法》第三十一條對(duì)其適用情形作出了相應(yīng)規(guī)定。實(shí)踐中，采購(gòu)人在發(fā)布單一來(lái)源采購(gòu)公告時(shí)，要說(shuō)明使用該采購(gòu)方式的原因，可能會(huì)有政府與該供應(yīng)商存在長(zhǎng)期合作等情形。關(guān)于存在長(zhǎng)期合作的情形，除非采購(gòu)內(nèi)容屬于只有該單位才有資質(zhì)完成的情況，否則一般情況下也可改變購(gòu)買方式，使采購(gòu)人在采購(gòu)中具有一定的主導(dǎo)權(quán)，選擇最為合適的供應(yīng)商。

5.詢價(jià)。詢價(jià)是指采購(gòu)人在發(fā)出詢價(jià)公告后，依據(jù)供應(yīng)商所出具的報(bào)價(jià)進(jìn)行對(duì)比形成的一種確保價(jià)格具有競(jìng)爭(zhēng)力的購(gòu)買方式，每個(gè)供應(yīng)商只能報(bào)價(jià)一次且不允許更改?！墩少?gòu)法》第三十二條對(duì)此作出了詳細(xì)規(guī)定。實(shí)踐中，除法律服務(wù)平臺(tái)或者設(shè)備采購(gòu)?fù)?，這一采購(gòu)方式主要應(yīng)用于購(gòu)買法律顧問(wèn)或者是購(gòu)買法律訴訟服務(wù)等方面，其服務(wù)涵蓋內(nèi)容基本相同，市場(chǎng)價(jià)格變化相對(duì)較小，處于基本平衡的狀態(tài)，這樣有利于購(gòu)買主體在多家供應(yīng)商中進(jìn)行選擇。

(二)我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)各種方式采用現(xiàn)狀

本文利用中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)發(fā)布的關(guān)于政府購(gòu)買法律服務(wù)的項(xiàng)目信息來(lái)統(tǒng)計(jì)上述5種方式的實(shí)際采用數(shù)量，通過(guò)比較分析展現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)采用方式的基本態(tài)勢(shì)，并探究各種方式存在應(yīng)用差異性的內(nèi)在原因。

1.各種方式實(shí)際采用情況。首先，在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)以“法律”為關(guān)鍵詞進(jìn)行高級(jí)檢索，共找到1263條內(nèi)容，通過(guò)“標(biāo)題(主題詞)”進(jìn)行篩選并對(duì)信息內(nèi)容進(jìn)行鑒別后可知，與政府購(gòu)買法律服務(wù)無(wú)關(guān)的信息有831條，比如設(shè)備采購(gòu)的中標(biāo)公告、中標(biāo)后的更正公告以及廢標(biāo)流標(biāo)公告等信息；涉及利用上述5種購(gòu)買方式進(jìn)行的以“法律”為主題的信息共432條，其中公開(kāi)招標(biāo)306條，詢價(jià)公告21條，競(jìng)爭(zhēng)性談判73條，單一來(lái)源采購(gòu)31條，邀請(qǐng)招標(biāo)1條。其次，以“服務(wù)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行高級(jí)檢索共找到635條內(nèi)容，其中公開(kāi)招標(biāo)147條，詢價(jià)公告8條，競(jìng)爭(zhēng)性談判37條，單一來(lái)源采購(gòu)11條，邀請(qǐng)招標(biāo)1條。因此涉及5種購(gòu)買方式的信息共有204條，其他比如設(shè)備采購(gòu)的中標(biāo)公告、中標(biāo)后的更正公告以及廢標(biāo)流標(biāo)公告等與政府購(gòu)買法律服務(wù)無(wú)關(guān)的信息共431條。最后，綜合以上兩個(gè)步驟獲取的信息，經(jīng)過(guò)對(duì)每一條信息具體內(nèi)容的查閱、篩選并排除非購(gòu)買法律服務(wù)內(nèi)容的信息后，涉及上述5種購(gòu)買方式的信息共有163條，其中公開(kāi)招標(biāo)119條(占73.01%)，詢價(jià)公告4條(占2.45%)，競(jìng)爭(zhēng)性談判35條(占21.47%)，單一來(lái)源采購(gòu)4條(占2.45%)，邀請(qǐng)招標(biāo)1條(占0.62%)。

2.采用方式選擇的內(nèi)在原因。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有5種采購(gòu)方式采用數(shù)量的對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)：一是公開(kāi)招標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)性談判是當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)較多采用的方式，兩種方式合計(jì)占比達(dá)到94%以上，極好地體現(xiàn)了招標(biāo)與競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的公平性。二是邀請(qǐng)招標(biāo)要求采購(gòu)人對(duì)邀請(qǐng)對(duì)象有一定了解，因而在中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)公布的采購(gòu)公告中僅2017年有1例，涉及的是訴訟法律服務(wù)方面的內(nèi)容[注]詳見(jiàn)《福建海祥房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)有限公司訴訟法律服務(wù)提供者的選定項(xiàng)目邀請(qǐng)招標(biāo)公告》，http://www.ccgp.gov.cn/cggg/dfgg/yqzbgg/201705/t20170516_8246894.htm，最后訪問(wèn)日期為2017年5月16日。。邀請(qǐng)招標(biāo)的較少使用也可說(shuō)明政府部門對(duì)法律服務(wù)市場(chǎng)中承接主體的詳細(xì)信息缺乏充分了解。三是單一來(lái)源采購(gòu)因沒(méi)有承接主體的競(jìng)爭(zhēng)，在采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)人處于相對(duì)弱勢(shì)地位，法律規(guī)定的適用條件相對(duì)比較嚴(yán)格，所以在實(shí)踐中較少采用。四是詢價(jià)采購(gòu)適用于市場(chǎng)價(jià)格變動(dòng)較大的情形，由于我國(guó)法律服務(wù)市場(chǎng)采用的是政府指導(dǎo)定價(jià)模式，所以詢價(jià)所得結(jié)果差異性不大，因此在實(shí)踐中采用也不多，但未來(lái)如果法律服務(wù)市場(chǎng)采用市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，則詢價(jià)采購(gòu)將會(huì)成為較適合的購(gòu)買方式。

五、我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度運(yùn)行現(xiàn)狀評(píng)析

(一)我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度運(yùn)行現(xiàn)狀

建設(shè)公共法律服務(wù)體系對(duì)于維護(hù)和諧穩(wěn)定的社會(huì)氛圍和保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益有重要作用。從政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)各級(jí)政府都在不斷加強(qiáng)公共法律服務(wù)體系建設(shè)，不斷完善政府購(gòu)買法律服務(wù)制度。

首先，地方政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)的模式解決群眾關(guān)心的各類權(quán)益糾紛。例如，在法律關(guān)系極為復(fù)雜、涉及利益交錯(cuò)關(guān)聯(lián)的農(nóng)村土地權(quán)益糾紛中，地方政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)的方式較為妥善地解決了農(nóng)村的涉地糾紛和確權(quán)問(wèn)題。同時(shí)，運(yùn)用購(gòu)買法律服務(wù)的方式解決了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)登記問(wèn)題，由提供涉權(quán)法律服務(wù)的承接主體直接接受當(dāng)?shù)厝罕姾驼块T具體工作人員的咨詢，并對(duì)相關(guān)疑難法律問(wèn)題進(jìn)行答疑解惑，使群眾和具體工作人員能得到專業(yè)人員的指導(dǎo)，澄清法律關(guān)系，居中鏈接權(quán)利(群眾)和權(quán)力(行政部門)，從而有效協(xié)助政府部門處理了比較復(fù)雜的農(nóng)村土地權(quán)益糾紛?？梢哉f(shuō)，通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)輔助具體行政行為的開(kāi)展，作為一種創(chuàng)新的行政行為方式，是值得提倡和鼓勵(lì)的[注]根據(jù)報(bào)道，“根據(jù)招標(biāo)文件，中標(biāo)單位應(yīng)組織律師和工作團(tuán)隊(duì)免費(fèi)接受農(nóng)戶及各級(jí)確權(quán)工作機(jī)構(gòu)的咨詢，及時(shí)進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)答疑、電話答疑、在線答疑，同時(shí)還要免費(fèi)作為特邀仲裁員參與服務(wù)范圍內(nèi)各縣(市、區(qū))農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)，對(duì)疑難復(fù)雜的土地確權(quán)糾紛進(jìn)行仲裁調(diào)解?！痹斠?jiàn)《廣東：政府購(gòu)買法律服務(wù)化解農(nóng)村確權(quán)糾紛》，http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/zhxx/df/201612/t20161221_7770250.htm，最后訪問(wèn)日期為2018年9月10日。。

其次，地方政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化公共服務(wù)體系建設(shè)。例如有的地方政府通過(guò)區(qū)域試點(diǎn)的方式試行政府購(gòu)買公共法律服務(wù)，有效提高了地方城鄉(xiāng)建設(shè)中的公共服務(wù)均等化水平。另外，為保障政府購(gòu)買法律服務(wù)的實(shí)效，有的地方政府將購(gòu)買費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，制定工作細(xì)則，明確承接主體的服務(wù)內(nèi)容，服務(wù)效果較為明顯[注]具體服務(wù)內(nèi)容包括提供法律咨詢，協(xié)助草擬、審查、修改法律事務(wù)文書，參與經(jīng)濟(jì)合同談判，擔(dān)任代理人，依法提供法律援助，開(kāi)展法治宣傳，參與訴訟、非訴訟、仲裁等活動(dòng)，以及參與重大、復(fù)雜、疑難矛盾糾紛調(diào)處等。詳見(jiàn)《龍文在漳州全市率先實(shí)行政府購(gòu)買法律服務(wù)》，http://www.ccgp.gov.cn/gpsr/zhxx/df/201604/t20160407_6653746.htm，最后訪問(wèn)日期為2018年9月10日。。

最后，地方政府通過(guò)購(gòu)買法律服務(wù)創(chuàng)新社區(qū)基層社會(huì)服務(wù)管理模式。例如有的地方政府通過(guò)與律師事務(wù)所簽訂社區(qū)法律服務(wù)合同，讓專業(yè)律師參與社區(qū)基層管理和服務(wù)?！昂灱s律師必須于每周二、四定期走進(jìn)社區(qū)法律服務(wù)站‘坐診’或深入鄉(xiāng)村農(nóng)戶家中‘巡診’，為村民詳細(xì)解答法律疑惑，提供法律咨詢和法律援助服務(wù)等。平時(shí)，居民只要有需求，就可以直接打電話給‘駐點(diǎn)’律師，隨時(shí)請(qǐng)求援助幫助?！盵注]詳見(jiàn)白心虹和王偉著《政府購(gòu)買法律服務(wù) 社區(qū)律師為民“跑腿”》，原載于《合肥晚報(bào)》2018年7月13日A11版。此外，還針對(duì)農(nóng)民工群體討薪難、維權(quán)難的問(wèn)題，推出“農(nóng)民工維權(quán)綠色通道”特色服務(wù)[3]。

總體來(lái)看，基于地域、經(jīng)濟(jì)條件等不同因素的制約，我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)在各地發(fā)展進(jìn)程有所不同，地域差別較大，除各地因地制宜地建設(shè)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度之外，還應(yīng)建立適用于全國(guó)的程序規(guī)范，從宏觀方面以大帶小，規(guī)范制度建設(shè)。

(二)我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題

1.政府購(gòu)買法律服務(wù)制度缺乏系統(tǒng)性。雖然已有較多的地方政府認(rèn)識(shí)到購(gòu)買法律服務(wù)的重要性，但在具體實(shí)施過(guò)程中，由于對(duì)具體制度構(gòu)成的理解不同，導(dǎo)致各地在實(shí)施力度方面存在差異，實(shí)施效果自然也相差甚遠(yuǎn)?？偟膩?lái)說(shuō)，就目前實(shí)踐來(lái)看，地方政府開(kāi)展的購(gòu)買法律服務(wù)工作缺乏制度規(guī)范以及實(shí)施平臺(tái)，相關(guān)的費(fèi)用保障機(jī)制也較為欠缺。雖然有些地方政府已出臺(tái)法律文件要求將政府購(gòu)買法律服務(wù)的費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算之中，但執(zhí)行情況并不樂(lè)觀，對(duì)費(fèi)用的支付單位以及支付金額還存在爭(zhēng)議[4]。有研究者認(rèn)為，實(shí)踐中，一些政府購(gòu)買法律服務(wù)的行為可能是出于政績(jī)或形象的考慮，所制定的規(guī)章流于表面，法律專業(yè)人員參與政府法律服務(wù)的工作也呈現(xiàn)滯后的情形[5]。

2.政府購(gòu)買法律服務(wù)的程序缺乏規(guī)范性。一些地方政府未將法律服務(wù)納入政府采購(gòu)指導(dǎo)目錄；還有些地方政府雖然對(duì)如何購(gòu)買法律服務(wù)制定了實(shí)施方案，但因方案所規(guī)定的購(gòu)買范圍有限，且采購(gòu)渠道、采購(gòu)管理辦法以及程序等具體問(wèn)題都不夠規(guī)范，因而在采購(gòu)過(guò)程中必然存在一定的隨意性。此外，缺乏評(píng)估反饋機(jī)制也是當(dāng)前地方政府購(gòu)買法律服務(wù)工作中的不足之處，很多法律服務(wù)具有相當(dāng)程度的機(jī)動(dòng)性和臨時(shí)性，法律服務(wù)承接主體不關(guān)注后續(xù)反饋，很難得知自己的意見(jiàn)是否被采納[5]。

3.政府購(gòu)買法律服務(wù)缺少費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)承接主體缺乏激勵(lì)。目前，地方政府購(gòu)買法律服務(wù)的費(fèi)用多是隨機(jī)支付，對(duì)不同的案件和服務(wù)內(nèi)容缺乏明確的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，支付給承接主體的服務(wù)費(fèi)用與其實(shí)際承擔(dān)的服務(wù)內(nèi)容缺乏對(duì)應(yīng)性。另外，一些承接主體愿意承接政府法律服務(wù)項(xiàng)目大多是出于能夠獲得政治性業(yè)績(jī)等非經(jīng)濟(jì)收益因素的考慮，一旦成功承接政府法律服務(wù)項(xiàng)目，即獲得了承接主體所需要的政治性收益后，承接主體往往不會(huì)再積極推進(jìn)該項(xiàng)目以維護(hù)后續(xù)效果，更不會(huì)參與其他政府法律服務(wù)項(xiàng)目的投標(biāo)，這使得政府購(gòu)買的法律服務(wù)因欠缺經(jīng)濟(jì)性激勵(lì)而導(dǎo)致實(shí)際工作的開(kāi)展缺乏持續(xù)性。政府購(gòu)買法律服務(wù)應(yīng)是前期參與、中期跟進(jìn)、后期反饋的科學(xué)系統(tǒng)的過(guò)程，但在實(shí)踐中，大多政府購(gòu)買法律服務(wù)都呈現(xiàn)僅有中期參與且滯后的情形[6]。

六、我國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)制度的優(yōu)化路徑

(一)建立政府購(gòu)買法律服務(wù)資金預(yù)算管理機(jī)制以激勵(lì)承接主體積極參與

對(duì)于政府購(gòu)買法律服務(wù)，需要一定的利益引導(dǎo)機(jī)制，政府部門應(yīng)在綜合考慮購(gòu)買法律服務(wù)的專業(yè)性和社會(huì)性的基礎(chǔ)上，合理設(shè)定向提供法律服務(wù)的市場(chǎng)化承接主體支付報(bào)酬的標(biāo)準(zhǔn)。在全面建設(shè)公共法律服務(wù)體系的過(guò)程中，應(yīng)將專用于政府購(gòu)買法律服務(wù)的資金列入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算，建立由購(gòu)買主體直接與承接主體按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)指導(dǎo)價(jià)進(jìn)行結(jié)算的制度；同時(shí)依據(jù)“誰(shuí)委托，誰(shuí)支付”的原則，使承接主體在政府購(gòu)買中獲得相應(yīng)的激勵(lì)，確保政府購(gòu)買法律服務(wù)的質(zhì)量。此外，制定明確的付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也可使政府購(gòu)買法律服務(wù)逐漸市場(chǎng)化，使政府在選擇承接主體時(shí)有更多更專業(yè)的選擇。

(二)因地制宜設(shè)定政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容

由于不同地區(qū)的實(shí)際法律服務(wù)情況存在差異，所以政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容要因地制宜，盡量符合當(dāng)?shù)貙?shí)際需要。例如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可能會(huì)出現(xiàn)較多的商事糾紛，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能出現(xiàn)更多的民事糾紛，且政府購(gòu)買法律服務(wù)的內(nèi)容還應(yīng)覆蓋更多群體，兼顧社會(huì)各階層利益。這就需要政府在購(gòu)買法律服務(wù)的過(guò)程中建立嚴(yán)格的承接主體遴選機(jī)制，合理選擇承接主體，切實(shí)考慮服務(wù)對(duì)象或項(xiàng)目的具體需求，有針對(duì)性地購(gòu)買法律服務(wù)。

(三)建立統(tǒng)一的法律服務(wù)信息公共網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)

目前我國(guó)對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)進(jìn)行了有益探索，并取得了一定的成績(jī)，尤其是在公共法律服務(wù)體系建設(shè)中開(kāi)展“一村(社區(qū))一法律顧問(wèn)”的法律服務(wù)工作取得了很大的成效，不僅為普法宣傳和建設(shè)法治國(guó)家、法治社會(huì)營(yíng)造了良好的氛圍，同時(shí)也為幫助群眾解決實(shí)際問(wèn)題提供了更專業(yè)、更便利的途徑。但與此同時(shí)，政府購(gòu)買法律服務(wù)的信息化平臺(tái)建設(shè)卻較為落后，信息平臺(tái)缺乏公共性使得各地政府購(gòu)買法律服務(wù)呈現(xiàn)出零碎化的局面，因而很有必要建立全國(guó)統(tǒng)一的政府購(gòu)買法律服務(wù)信息平臺(tái)。對(duì)購(gòu)買主體來(lái)說(shuō)，其可通過(guò)該平臺(tái)發(fā)布購(gòu)買信息，也可從該平臺(tái)了解和學(xué)習(xí)其他地區(qū)購(gòu)買公共法律服務(wù)的現(xiàn)狀和經(jīng)驗(yàn)；對(duì)承接主體來(lái)說(shuō)，統(tǒng)一開(kāi)放的信息平臺(tái)便于其對(duì)政府發(fā)布的相關(guān)信息進(jìn)行檢索，有助于承接主體尋找最有用的信息。同時(shí)，公共平臺(tái)的功能不應(yīng)只局限于信息發(fā)布，還應(yīng)開(kāi)發(fā)信息管理、需求調(diào)查、政策宣傳以及數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)等功能。對(duì)于利用尋租等手段違規(guī)參與政府采購(gòu)的，應(yīng)建立違規(guī)交易記錄平臺(tái)，對(duì)涉事主體的違規(guī)行為進(jìn)行記錄并在全國(guó)統(tǒng)一的公共信息平臺(tái)上進(jìn)行公示，計(jì)入全國(guó)政府購(gòu)買法律服務(wù)信息電子檔案，責(zé)令涉事主體一定時(shí)間內(nèi)不準(zhǔn)進(jìn)入相關(guān)領(lǐng)域競(jìng)標(biāo)。

(四)完善監(jiān)督管理制度

政府購(gòu)買法律服務(wù)的形式是多種多樣的，對(duì)不同類型的法律服務(wù)所應(yīng)監(jiān)督或考核的重點(diǎn)也不盡相同。如對(duì)公共型法律服務(wù)應(yīng)關(guān)注勞動(dòng)強(qiáng)度和服務(wù)效果，而對(duì)履職輔助型法律服務(wù)則應(yīng)更多關(guān)注服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)團(tuán)體及服務(wù)意識(shí)等方面。對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)的效果和質(zhì)量需建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理機(jī)制，可建立由購(gòu)買主體、承接主體以及第三方組成的評(píng)估體系，從承接主體資格、購(gòu)買程序、服務(wù)質(zhì)量等方面進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，將評(píng)估結(jié)果在信息平臺(tái)上予以公布并作為獎(jiǎng)懲、續(xù)約的重要參考。監(jiān)督的形式也可以是多種多樣的，如進(jìn)行定期或不定期檢查，也可要求承接主體提交相關(guān)的計(jì)劃或者中期成果，及時(shí)匯報(bào)服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題等。同時(shí)，對(duì)于政府購(gòu)買法律服務(wù)而言，公眾是最大的受益群體，因而可以通過(guò)加大對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)的宣傳以及信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的信息公開(kāi)，使公眾加強(qiáng)對(duì)相關(guān)信息的了解，這樣也便于公眾監(jiān)督。此外，還應(yīng)對(duì)監(jiān)督評(píng)估結(jié)果作出反饋，讓承接主體充分了解自身存在的優(yōu)勢(shì)以及不足，通過(guò)反饋加強(qiáng)承接主體與購(gòu)買主體之間的交流，以便承接主體為今后參與競(jìng)爭(zhēng)并更好地提供法律服務(wù)積累更多的經(jīng)驗(yàn)。

(五)建立績(jī)效考核制度

在政府購(gòu)買法律服務(wù)的過(guò)程中，若缺乏相應(yīng)的績(jī)效考核，則可能導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量不均等的問(wèn)題，因而應(yīng)建立全過(guò)程績(jī)效考核制度，保證政府購(gòu)買法律服務(wù)的效果。對(duì)購(gòu)買主體而言，在購(gòu)買法律服務(wù)之前，購(gòu)買主體應(yīng)作出合理預(yù)算，在預(yù)算范圍內(nèi)選擇從價(jià)位到資質(zhì)都最為合適的承接主體。在購(gòu)買法律服務(wù)的過(guò)程中，購(gòu)買主體應(yīng)在合理范圍內(nèi)安排承接主體從事相關(guān)工作，通過(guò)健全法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)承接主體提出合理要求，合理運(yùn)用所購(gòu)買的法律服務(wù)；在購(gòu)買法律服務(wù)之后，可結(jié)合第三方評(píng)估機(jī)制，對(duì)法律服務(wù)的質(zhì)量和效果進(jìn)行評(píng)估。對(duì)承接主體而言，可由律師事務(wù)所或者律師協(xié)會(huì)對(duì)其進(jìn)行績(jī)效評(píng)估?？傊瑧?yīng)通過(guò)建立健全質(zhì)量評(píng)估機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及績(jī)效考核機(jī)制，對(duì)政府購(gòu)買法律服務(wù)的程序進(jìn)行規(guī)范。