郝愛(ài)民，魏亞飛，余月圓

(鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院，河南 鄭州 450046)

一、引 言

作為民用航空的“兩翼”之一，通用航空的發(fā)展不僅備受社會(huì)的關(guān)注，而且在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮著重要的作用。近年來(lái)，隨著我國(guó)低空空域逐步開(kāi)放，尤其是在2013年12月1日實(shí)施《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》之后，通用航空迎來(lái)了空前的發(fā)展機(jī)遇，通航企業(yè)也如雨后春筍般出現(xiàn)，為社會(huì)創(chuàng)造了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。2016年國(guó)家又出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，從政策、資金等方面支持通航飛機(jī)制造，打造中國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)。但是，由于通用航空中的航空器種類繁多，用途多樣，而我國(guó)通用航空安全管理又沒(méi)有形成體系，相關(guān)法律法規(guī)少且滯后于監(jiān)管實(shí)踐，加之通航安全監(jiān)察人員的缺乏，造成我國(guó)通用航空飛行事故和事故征候遠(yuǎn)高于運(yùn)輸航空。針對(duì)通航發(fā)展，安全是第一要義，因此我國(guó)亟須完善通用航空安全管理體系。

國(guó)外學(xué)者對(duì)通用航空安全管理體系的研究始于20世紀(jì)80年代左右，在長(zhǎng)期的研究中逐步形成了比較完善的理論體系。加拿大交通部是首個(gè)制定安全管理系統(tǒng)的民航局，它們認(rèn)為安全管理體系是以書(shū)面形式將運(yùn)營(yíng)、技術(shù)系統(tǒng)、財(cái)務(wù)和人力資源管理整合在一起的風(fēng)險(xiǎn)管理程序[1]。國(guó)際民航界對(duì)于航空安全的研究主要以人的因素為主，英國(guó)的Baker主要分析了航空事故中的人為因素和組織因素[2]；美國(guó)加利福尼亞大學(xué)Ramus提出“人與環(huán)境”的系統(tǒng)研究[2];Michael Dambier(2008)[3]則認(rèn)為政府應(yīng)該就空中交通管制領(lǐng)域應(yīng)用的安全性進(jìn)行評(píng)估。在安全管理能力方面，Dan Petersen主要分析了航空管理者、員工技能以及操作者方面的安全管理能力[4]。Lisa A.Road把以人為本、安全領(lǐng)導(dǎo)、安全培訓(xùn)等作為安全管理的核心內(nèi)容。國(guó)外的相關(guān)研究具有一定的實(shí)踐意義，對(duì)我國(guó)通用航空安全管理具有重要的借鑒價(jià)值[5]。

由于我國(guó)通用航空業(yè)的發(fā)展需要，國(guó)內(nèi)學(xué)者也對(duì)通用航空安全管理進(jìn)行了研究，但由于研究的起步較晚，并沒(méi)有形成完整的理論體系，相應(yīng)的研究如：羅俊峰(2010)通過(guò)具體的案例分析，系統(tǒng)介紹浙江通用航空安全評(píng)估體系建設(shè)情況，明確通用航空安全評(píng)估事項(xiàng)技術(shù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，為建立安全體系提供了法律借鑒[6]；曹海峰(2008)認(rèn)為我國(guó)建立通用航空安全管理體系應(yīng)該貫徹ICAO提倡SMS和ISO頒發(fā)的QMS兩個(gè)體系并用的通航安全管理體系[7]；陳勇剛(2012)則就某個(gè)因素進(jìn)行了深入分析，認(rèn)為通用航空飛行員欠缺大量實(shí)踐飛行和專業(yè)理論的訓(xùn)練，造成安全事故頻發(fā)，因此加強(qiáng)宣傳、培訓(xùn)、管理變得愈發(fā)重要[8]。在我國(guó)通用航空發(fā)展安全水平較低的情況下，羅鳳娥(2011)分析了其存在的問(wèn)題，主要包括飛機(jī)種類復(fù)雜、運(yùn)行環(huán)境發(fā)展滯后等，并提出了合理化建議[9]。以上學(xué)者從不同角度分析了我國(guó)通用航空安全管理體系建設(shè)中應(yīng)該注意的問(wèn)題，具有一定借鑒作用。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)通用航空業(yè)較為發(fā)達(dá)的美國(guó)、澳大利亞、加拿大的安全管理體系進(jìn)行研究，總結(jié)出對(duì)我國(guó)構(gòu)建通用航空安全管理體系的有益啟示，并據(jù)此提出我國(guó)構(gòu)建通用航空安全管理體系的對(duì)策建議。

二、通航安全體系構(gòu)建的國(guó)際比較

(一)美國(guó)通用航空的發(fā)展概況及安全體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

1.美國(guó)通用航空發(fā)展概況

從1903年萊特兄弟的成功飛行開(kāi)始，美國(guó)航空至今已有百年發(fā)展史，其航空業(yè)是全球最發(fā)達(dá)、最先進(jìn)的。作為航空運(yùn)輸?shù)囊粋€(gè)重要組成部分，通用航空是美國(guó)最安全、最便捷的航空運(yùn)輸系統(tǒng)。截止到2016年，美國(guó)擁有21萬(wàn)架通航飛機(jī)，占全球36萬(wàn)架的一半以上，每年通用航空飛行小時(shí)數(shù)已達(dá)到 2700萬(wàn)小時(shí)，另外每年有1.66億人選擇搭乘通用航空飛機(jī)。美國(guó)為承擔(dān)如此龐大的飛行任務(wù)，建造了17 500個(gè)通用航空機(jī)場(chǎng)來(lái)保障飛行。通用航空每年為美國(guó)貢獻(xiàn)了1500億美元收入，提供了120萬(wàn)個(gè)工作崗位。

2.美國(guó)通用航空安全體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

美國(guó)作為世界上公認(rèn)的航空強(qiáng)國(guó)，不但擁有數(shù)量最多的飛行器，而且在航空安全體系建設(shè)方面也很完善。雖然與運(yùn)輸航空每百萬(wàn)小時(shí)事故率0.05相比，通用航空的每十萬(wàn)飛行小時(shí)事故率1.19顯得相當(dāng)高，但是通用航空還是比汽車(chē)、火車(chē)等地面交通運(yùn)輸方式安全得多。另外，運(yùn)輸航空的飛行員都是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間飛行訓(xùn)練及專業(yè)培訓(xùn)，其地面控制系統(tǒng)也非常完善，而且美國(guó)注冊(cè)民用飛機(jī)的96%都是通用航空飛機(jī)，其中60%的通用航空飛機(jī)為私人擁有，在飛行器數(shù)量眾多及大多為私人擁有的背景下，能有如此低的事故率已是相當(dāng)不易，其背后的安全體系建設(shè)值得我國(guó)學(xué)習(xí)借鑒。美國(guó)的通航安全管理體系建設(shè)主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

(1)美國(guó)聯(lián)邦航空局設(shè)有三級(jí)管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)和安全監(jiān)察員。其中，三級(jí)管理機(jī)構(gòu)分別為地方管理局、現(xiàn)場(chǎng)辦公室和認(rèn)證辦公室，這些機(jī)構(gòu)能夠從多個(gè)方面監(jiān)管飛行安全。在規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)方面，包括各種通用航空運(yùn)行、飛行員培訓(xùn)、監(jiān)察員執(zhí)照培訓(xùn)的資質(zhì)認(rèn)證，還擁有大量規(guī)范性文件。在監(jiān)察員方面，美國(guó)通用航空監(jiān)察員共分為三類，即運(yùn)行監(jiān)察員、維修監(jiān)察員和航空電氣監(jiān)察員。運(yùn)行監(jiān)察員負(fù)責(zé)對(duì)駕駛員考核、對(duì)通航人員的訓(xùn)練進(jìn)行評(píng)估、對(duì)通用航空發(fā)生的事故進(jìn)行調(diào)查等；維修監(jiān)察員負(fù)責(zé)評(píng)估維修人員執(zhí)照和訓(xùn)練計(jì)劃，并檢查通用飛機(jī)的適航性；航空電氣監(jiān)察員負(fù)責(zé)所有通用航空飛機(jī)電氣系統(tǒng)的監(jiān)察。

(2)除了三級(jí)管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)察監(jiān)督外，美國(guó)通用航空的安全發(fā)展還依賴于通用航空機(jī)場(chǎng)數(shù)量龐大、空域管理寬松、專業(yè)的通用航空后勤服務(wù)站、高效的飛行服務(wù)站、規(guī)范的考試員制度、航空知識(shí)的普及等。后勤服務(wù)站主要提供航行和氣象信息、?？俊＜佑?、檢修等后勤服務(wù)設(shè)施即FBO系統(tǒng)保障通用航空器安全出行。除此之外，美國(guó)還加強(qiáng)對(duì)社會(huì)輿論的引導(dǎo)。例如，2006年，一著名的橄欖球球星駕駛通用航空飛機(jī)進(jìn)行飛行時(shí)，由于操作失誤撞上了紐約市的一棟大樓，造成了非常大的社會(huì)恐慌，紐約市市長(zhǎng)親自做客電視臺(tái)與公眾討論通用航空的安全問(wèn)題。[10]

(二)澳大利亞通用航空的發(fā)展概況與安全體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

1.澳大利亞通用航空發(fā)展概況

澳大利亞的航空業(yè)也有近百年的歷史，通用航空業(yè)相當(dāng)發(fā)達(dá)，飛行器制造和飛行員隊(duì)伍都有較大規(guī)模。澳大利亞的通用航空主要是在“二戰(zhàn)”之后才迅速發(fā)展起來(lái)，飛行時(shí)數(shù)從20世紀(jì)60年代初的40萬(wàn)小時(shí)到90年代末達(dá)到了169萬(wàn)小時(shí)，通用飛行器也從20世紀(jì)50年代初的2 000多架增長(zhǎng)到80年代的近10 000架，年度增長(zhǎng)率超過(guò)了5%，截止到2011年，澳大利亞的年飛行小時(shí)數(shù)為461萬(wàn)小時(shí)，通航飛機(jī)10 455架，機(jī)場(chǎng)數(shù)量達(dá)到了478個(gè)。澳大利亞通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)國(guó)家的支持，具體體現(xiàn)在機(jī)場(chǎng)的大規(guī)模建設(shè)和有序放松監(jiān)管體系，同時(shí)通用航空的發(fā)展也為本國(guó)通用航空制造業(yè)的發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)基礎(chǔ)。

2.澳大利亞通用航空安全體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

澳大利亞自2001年至2010年通航領(lǐng)域發(fā)生了147起死亡事故，死亡236人。造成通用航空發(fā)生事故的主要原因是飛行物干擾、發(fā)動(dòng)機(jī)停車(chē)、控制裝置失靈、天氣狀況，但這些歸根結(jié)底還是人為因素。澳大利亞通用航空安全體系管理體現(xiàn)在以下方面：

(1) 提高人員的安全意識(shí)。通用航空的飛行員往往是業(yè)余飛行員，相對(duì)于職業(yè)的民航飛行員而言飛行經(jīng)驗(yàn)不足，面對(duì)復(fù)雜的空況很難做出及時(shí)準(zhǔn)確的處置，另外通用飛行器的保養(yǎng)維護(hù)情況相較于運(yùn)輸航空器也較差。澳大利亞民航局(CASA)正是看到了這一點(diǎn)，所以非常重視對(duì)通用航空行業(yè)的安全教育以提升行業(yè)人員安全意識(shí)。CASA專門(mén)設(shè)立了安全分析與教育司履行對(duì)行業(yè)的安全教育職能，該司經(jīng)常與AA、ATSB、氣象局(BOM)以及澳大利亞皇家空軍合作開(kāi)展一些針對(duì)飛行學(xué)員、私人飛行員的培訓(xùn)。與此同時(shí)，CASA還定期舉辦會(huì)議、論壇，來(lái)介紹飛機(jī)的保養(yǎng)維護(hù)，編制教材、宣傳材料、風(fēng)險(xiǎn)管理口袋書(shū)，以提高安全教育。

(2) 制定嚴(yán)格的規(guī)章制度。在同一個(gè)空域內(nèi)，無(wú)論是通用飛行還是運(yùn)輸飛行，都需要澳大利亞空管公司(AA)提供的空管保障服務(wù)。為了保障空中交通安全，CASA制定了《無(wú)塔臺(tái)機(jī)場(chǎng)的運(yùn)行程序》和《飛行員在被管制機(jī)場(chǎng)利用目視避讓規(guī)則的責(zé)任》，要求飛行員在無(wú)塔臺(tái)區(qū)域內(nèi)與其他飛行員之間進(jìn)行通暢溝通，合理安排飛行順序保持合理飛行間隔；CASA與氣象局(BOM)在法律框架下提供澳大利亞航空氣象服務(wù)，以此使每一個(gè)航空器充分了解天氣情況，合理安排自己的飛行計(jì)劃；CASA在空域及機(jī)場(chǎng)處有五名空管專業(yè)人員負(fù)責(zé)空管的安全信息與監(jiān)察工作，具體來(lái)說(shuō)，CASA每三年會(huì)對(duì)AA提供的自我審計(jì)計(jì)劃進(jìn)行審查，提出當(dāng)前運(yùn)行或管理中需要改進(jìn)的地方，以此降低風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提高安全水平。

(三)加拿大通用航空的發(fā)展概況及安全體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

1.加拿大通用航空發(fā)展概況

加拿大通用航空擁有非常好的通航發(fā)展基礎(chǔ)，通航業(yè)發(fā)展較為發(fā)達(dá)。加拿大建有上千座機(jī)場(chǎng)和起降點(diǎn)供通航飛機(jī)使用，還是世界上擁有最多的私人航空小鎮(zhèn)的國(guó)家之一。二戰(zhàn)之后，加拿大的通用飛機(jī)數(shù)量從20世紀(jì)50年代初的2000多架增長(zhǎng)到80年代的近30 000架，年增長(zhǎng)率超過(guò)了8%；如今，加拿大的通航飛機(jī)數(shù)量更是排名世界第三，人均擁有通航飛機(jī)的數(shù)量居世界第二。

2.加拿大通用航空安全管理體系構(gòu)建的現(xiàn)狀

加拿大通航安全管理水平在國(guó)際上較為領(lǐng)先，其通用航空安全監(jiān)管體系采用的模式主要是政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合。具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：

(1)完善法律法規(guī)與加強(qiáng)監(jiān)督。20世紀(jì)60年代，政府頒布了《交通運(yùn)輸法》《航空法》《加拿大航空規(guī)章》和各種相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)通用航空的監(jiān)管工作，還制定了較為詳細(xì)的監(jiān)察員手冊(cè)，使監(jiān)察人員在執(zhí)法中能更為準(zhǔn)確地運(yùn)用法律和規(guī)章。加拿大通用航空監(jiān)察員包括專業(yè)監(jiān)察員和執(zhí)法監(jiān)察員，專業(yè)監(jiān)察員主要負(fù)責(zé)生產(chǎn)安全、飛機(jī)維修與運(yùn)營(yíng)以及旅客安全，主要是確保生產(chǎn)活動(dòng)符合國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，維修與運(yùn)營(yíng)達(dá)到國(guó)際法律法規(guī)的要求以及旅客在行途過(guò)程中是否人身足夠安全、有沒(méi)有攜帶危險(xiǎn)物等。執(zhí)法監(jiān)察員擁有強(qiáng)有力的執(zhí)法權(quán)力，在航空安全領(lǐng)域起主導(dǎo)作用。加拿大政府還設(shè)立了加拿大運(yùn)輸委員會(huì)，負(fù)責(zé)實(shí)施加拿大《交通運(yùn)輸法》《航空法》中各種規(guī)制方面的職責(zé)，審查和頒發(fā)通用航空運(yùn)營(yíng)人國(guó)內(nèi)營(yíng)業(yè)執(zhí)照。加拿大民航行政執(zhí)法機(jī)關(guān)經(jīng)常為航空俱樂(lè)部、學(xué)院、航空協(xié)會(huì)等舉辦講座，來(lái)幫助他們提高安全意識(shí)。為了加強(qiáng)對(duì)通航監(jiān)管行為的監(jiān)督，加拿大政府還設(shè)立了一個(gè)較為獨(dú)立的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)構(gòu)：加拿大運(yùn)輸申訴庭，其職責(zé)是審查執(zhí)法行為的合法性。無(wú)論是從執(zhí)法還是到監(jiān)督，加拿大通用航空安全管理體系的各個(gè)行政執(zhí)法環(huán)節(jié)都能緊密結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了高效執(zhí)法，提升了安全管理水平。

(2)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻。造成通用航空事故頻發(fā)的原因除了人為因素外還有一個(gè)重要的因素，那就是企業(yè)水準(zhǔn)參差不齊。當(dāng)通用航空業(yè)繁榮時(shí)，行業(yè)外的企業(yè)會(huì)大量涌入。為避免過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)，加拿大政府提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，且每年會(huì)突擊檢查通用航空企業(yè)資質(zhì)與自我監(jiān)管水平，如果不符合標(biāo)準(zhǔn)就會(huì)面臨巨額罰款，甚至停業(yè)整改。這樣做看似會(huì)減緩?fù)ㄓ煤娇諛I(yè)發(fā)展速度，實(shí)際上從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，能夠提高通用航空業(yè)整體實(shí)力，促使企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

綜合以上國(guó)家通用航空安全體系構(gòu)建的經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)：美國(guó)主要通過(guò)三級(jí)管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章標(biāo)準(zhǔn)制定及通用航空監(jiān)察員的監(jiān)督檢查實(shí)施；加拿大在通用航空安全管理體系方面主要采用政府監(jiān)管與自律監(jiān)管相結(jié)合的模式，具有非常詳細(xì)的監(jiān)察員手冊(cè)；澳大利亞在通用航空監(jiān)管模式中主要是提高通用航空業(yè)各個(gè)部門(mén)人員的素質(zhì)，澳大利亞政府清楚地認(rèn)識(shí)到通用航空事故多是人為造成的，故其政府或協(xié)會(huì)通過(guò)培養(yǎng)、宣傳、監(jiān)督來(lái)提高人員素養(yǎng)，以此提高安全水平。在這些國(guó)家中，建立并完善通用航空培訓(xùn)監(jiān)督體系是非常有必要的；其次，美國(guó)、加拿大都具有專業(yè)的監(jiān)察員靈活應(yīng)對(duì)通用航空的安全問(wèn)題，根據(jù)出現(xiàn)的問(wèn)題也可以調(diào)整和創(chuàng)新，進(jìn)一步完善了通用航空安全系統(tǒng)；最后，完善的通用航空安全體系需要政府的大力監(jiān)管，只有政府對(duì)通航企業(yè)進(jìn)行大力監(jiān)管、安全審計(jì)，才能幫助企業(yè)消除隱患，確保通用航空的安全。

三、國(guó)際通用航空安全管理體系對(duì)我國(guó)的啟示

(一)制定完善具體的通用航空安全管理的法律法規(guī)

俗話說(shuō)“無(wú)規(guī)矩不成方圓”，法律法規(guī)是通用航空安全保障的基礎(chǔ)。通過(guò)對(duì)國(guó)外通用航空安全管理體系的研究，我們同樣能夠發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)的制定在航空業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家相當(dāng)完善。首先，完善法律法規(guī)能夠凈化通用航空市場(chǎng)，避免“劣幣驅(qū)逐良幣”的出現(xiàn)，因?yàn)閲?yán)格詳盡的法律法規(guī)能夠提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，使那些不具有資質(zhì)的企業(yè)退出通用航空產(chǎn)業(yè)，甚至無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)。其次，在發(fā)生通用航空安全事故時(shí)，法律法規(guī)的存在能夠快速明確責(zé)任人，進(jìn)而鎖定意外成因，歸納風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，避免以后再次發(fā)生類似意外。最后，法律法規(guī)能夠指導(dǎo)監(jiān)督通用航空企業(yè)的運(yùn)行，促使企業(yè)在進(jìn)行各種活動(dòng)時(shí)，時(shí)時(shí)刻刻明確自己的責(zé)任和義務(wù)，減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。與此同時(shí)，還需把每一個(gè)單獨(dú)的法律法規(guī)編制成一套完善的體系，相互促進(jìn)，相互補(bǔ)充，才能最大限度發(fā)揮其作用，從根本上提高通用航空運(yùn)行中的安全。

(二)明確空管服務(wù)邊界，制定非管制空域的飛行規(guī)則

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)空域的嚴(yán)格管制使得所有飛行都被限制，這也是制約通航發(fā)展的一個(gè)瓶頸。直到2010年《空域改革意見(jiàn)》的頒布才開(kāi)啟了我國(guó)非管制空域的發(fā)展進(jìn)程。美國(guó)、澳大利亞等航空發(fā)達(dá)國(guó)家都是假定低空空域是非管制空域，只有在低空的飛行器過(guò)多，碰撞風(fēng)險(xiǎn)不能接受時(shí)才開(kāi)始管制空域。隨著我國(guó)通用航空的快速發(fā)展，應(yīng)該在安全的情況下盡快合理開(kāi)放并規(guī)劃低空空域，回歸通用航空本質(zhì)，這樣能夠有效地減少成本，降低無(wú)謂損失。此外，在我國(guó)的低空空域改革過(guò)程中，首先要建立非管制空域(報(bào)告及監(jiān)視空域、無(wú)塔臺(tái)機(jī)場(chǎng)空域)的運(yùn)行規(guī)則，才能保證通航飛機(jī)在飛行過(guò)程中保持合適的自我間隔能力。

(三)培訓(xùn)專業(yè)的通用航空安全管理隊(duì)伍

雖說(shuō)造成通用航空意外的因素有很多，但是歸根結(jié)底還是人為的原因，因此培養(yǎng)一批專業(yè)的安全管理人員至關(guān)重要。通過(guò)對(duì)比美國(guó)、澳大利亞、加拿大的通航安全經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，通航安全管理人員在安全管理體系中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。一方面，專業(yè)的安全管理人員能夠防患于未然。在通用航空的發(fā)展中，我們不能只依賴法律法規(guī)的追溯機(jī)制，因?yàn)樵诤娇諛I(yè)中，一個(gè)小意外就能造成嚴(yán)重的后果，都能夠扼殺處于發(fā)展中的我國(guó)通用航空產(chǎn)業(yè)，所以我們更應(yīng)該未雨綢繆，在事前發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題，這都需要專業(yè)的安全管理人員把關(guān)。另一方面，安全專業(yè)的管理人員可以彌補(bǔ)相關(guān)法律法規(guī)的白點(diǎn)，進(jìn)而使安全管理體系更加完善。

(四)加強(qiáng)通用航空安全教育、宣傳與專業(yè)知識(shí)傳播

通用航空監(jiān)管人員的安全監(jiān)管可以促進(jìn)通用航空的安全，從業(yè)人員是通航飛機(jī)安全飛行的關(guān)鍵。我國(guó)的通航飛行人員、專業(yè)維修人員、專業(yè)飛行管制人員嚴(yán)重短缺，飛行員在飛行時(shí)就會(huì)出現(xiàn)“黑飛”現(xiàn)象，在沒(méi)有任何保障的前提下，每隔幾個(gè)月就會(huì)有一起或者數(shù)起黑飛事故發(fā)生，而黑飛最大的隱患之一就是飛行員對(duì)駕駛的飛機(jī)不了解。所以民航局或者航空協(xié)會(huì)要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，一方面，定期開(kāi)展安全培訓(xùn)、通用航空宣傳，使安全意識(shí)根植在每一個(gè)通用航空人員心中；另一方面，要擴(kuò)大專業(yè)航校建設(shè)，加強(qiáng)通用航空專業(yè)教育，只有這樣才能從根本上降低通用航空風(fēng)險(xiǎn)。

四、中國(guó)構(gòu)建通用航空安全管理體系的對(duì)策

(一)完善通用航空安全法律法規(guī)

雖然我國(guó)通用航空發(fā)展較為緩慢，安全法律法規(guī)與之前相比已經(jīng)完善很多。但是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，還是存在規(guī)章制度不健全。首先，應(yīng)該制定一些區(qū)別于運(yùn)輸航空、適合通用航空各類作業(yè)特點(diǎn)的安全規(guī)章體系并且嚴(yán)格執(zhí)行；其次，避免法律法規(guī)的滯后性，在發(fā)生安全事故時(shí)，能及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督和反饋，防止事故的再次發(fā)生，提升法律法規(guī)實(shí)施的實(shí)用性，我國(guó)的法律法規(guī)對(duì)通航的安全細(xì)則并沒(méi)有明確表現(xiàn)出來(lái)，要對(duì)其進(jìn)行完善，確保法律法規(guī)在每一個(gè)安全管理方面都能涉及；最后，在法律法規(guī)體系方面應(yīng)該逐步完善。雖然各個(gè)地區(qū)所處的地理位置、環(huán)境都不盡相同，但是也要結(jié)合各個(gè)地區(qū)的相似性在安全管理方面建立一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)通用航空的安全發(fā)展。

(二)建立健全政府安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)

僅僅依靠完善的法律法規(guī)是不能實(shí)現(xiàn)通用航空的安全管理，還需要政府部門(mén)的監(jiān)管。政府部門(mén)在通用航空安全監(jiān)管中主要起三方面的作用。首先，政府部門(mén)通過(guò)各種媒體宣傳安全管理工作、各種法律法規(guī)，提高通航企業(yè)、通航從業(yè)人員以及消費(fèi)者的安全意識(shí)，利用互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)，提升對(duì)通用航空器的安全追蹤技術(shù)；其次，政府應(yīng)該做好安全管理的引導(dǎo)工作，幫助通用航空企業(yè)形成安全管理理念和文化，促使企業(yè)更加重視通航安全，進(jìn)而確保通航安全管理可以順利實(shí)施；最后，政府應(yīng)該建立安全管理監(jiān)督部門(mén)，使其采取有效的監(jiān)管措施來(lái)對(duì)通航企業(yè)的運(yùn)營(yíng)情況以及安全管理人員進(jìn)行有效的監(jiān)督。

(三)增強(qiáng)通用航空基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

通航機(jī)場(chǎng)是航空發(fā)展最根本的基礎(chǔ)設(shè)施。截止到2018年1月12日，我國(guó)已取證通用機(jī)場(chǎng)91個(gè)，從2017年1月到2018年1月，我國(guó)的通航機(jī)場(chǎng)新增加了21個(gè)，表明我國(guó)通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)速度還是較快的，但是在通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量方面與通航發(fā)達(dá)的美國(guó)相比還是有很大的差距，在基礎(chǔ)設(shè)施方面缺乏固定運(yùn)營(yíng)基地(FBO)、飛行服務(wù)站(FSS)、專業(yè)維修站(MRO)等必要基礎(chǔ)設(shè)施[11]。在這之前，通航機(jī)場(chǎng)主要借用軍用機(jī)場(chǎng)和運(yùn)輸機(jī)場(chǎng)來(lái)飛行。通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)應(yīng)該具有明確的標(biāo)準(zhǔn)，適合不同的環(huán)境條件。另一方面，通航機(jī)場(chǎng)在建設(shè)中需要很多審批條件，政府應(yīng)該適當(dāng)下放審批權(quán)限，讓通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)以更快的速度發(fā)展；國(guó)家還可以鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行通航機(jī)場(chǎng)的建設(shè)，增加我國(guó)通航機(jī)場(chǎng)的數(shù)量。

(四)加強(qiáng)專業(yè)人才培訓(xùn)力度

在對(duì)通用航空安全管理方面，需要專業(yè)的人員去實(shí)施管理。我國(guó)的管理人員專業(yè)性不強(qiáng)，還不具備專業(yè)的通航安全管理知識(shí)，因此，需要加強(qiáng)對(duì)通航專業(yè)人才的培訓(xùn)力度。首先，國(guó)家應(yīng)該設(shè)立安全管理資格，只有取得合格證書(shū)的管理人員才能進(jìn)行安全監(jiān)管工作，還要經(jīng)常提高自身的專業(yè)知識(shí)和技能水平，將知識(shí)運(yùn)用到實(shí)際應(yīng)用中，使自身的技能滿足通航發(fā)展的需要，提升解決實(shí)際問(wèn)題的能力。其次，政府應(yīng)該與相關(guān)高等院校密切合作，培養(yǎng)出一批在專業(yè)知識(shí)和技能上都能發(fā)揮出色優(yōu)勢(shì)的飛行員，進(jìn)而保障通用航空的安全。提升通用航空安全管理人員的培訓(xùn)現(xiàn)狀不僅僅局限于原有的模式，還需要借助新技術(shù)、新手段來(lái)提高其培訓(xùn)質(zhì)量，通過(guò)引入“互聯(lián)網(wǎng)+通用航空職務(wù)安全管理人員培訓(xùn)”模式，不僅可以提高安全管理人員的安全意識(shí)，還能全面提升安全管理人員的服務(wù)水平和技能水平。