韓立民 李大海 王波

一、引言

中國政府高度重視糧食安全問題。國務(wù)院于1998年頒布了修訂后的《土地管理法》與《基本農(nóng)田保護條例》，重新界定了基本農(nóng)田的概念與范疇。自此，基本農(nóng)田保護制度成為中國一項基本的法律制度。十幾年以來，中國堅持和落實了最嚴格的耕地保護制度，劃定18億畝耕地保護“紅線”，實行耕地占補平衡制度。耕地保護不僅要確保耕地的數(shù)量，而且要保證耕地的質(zhì)量生態(tài)功能（曹瑞芬、張安錄，2014），要實現(xiàn)對耕地的數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”的全面管理。

對基本農(nóng)田保護的研究由來已久，尤其是近幾年，隨著可持續(xù)發(fā)展理念成為全球發(fā)展所秉承的基本原則，基本農(nóng)田保護問題成為學(xué)術(shù)界研究的熱點。國內(nèi)學(xué)者對基本農(nóng)田保護的研究主要集中在概念內(nèi)涵、政策制度、劃定方法及保護技術(shù)等方面。關(guān)于基本農(nóng)田保護的內(nèi)涵，主要存在著兩種觀點：一是強調(diào)基本農(nóng)田的質(zhì)量，即農(nóng)田的生產(chǎn)能力。劉維新（2005）認為，只要基本農(nóng)田的生產(chǎn)能力能夠滿足一定時期內(nèi)居民消費需求，避免遭受破壞，就達到了基本農(nóng)田保護的目的。翟文俠、黃賢金（2005）則從生產(chǎn)利用的角度定義了以質(zhì)量為核心的基本農(nóng)田，突出強調(diào)其生產(chǎn)力特性。張沁文、許繼光（1987）和聶慶華、包浩生（1999）認為，基本農(nóng)田保護的核心內(nèi)容是保存農(nóng)田的生產(chǎn)力，必須保持其較高的土壤肥力與適宜的立地條件。張鳳榮等（2005）以北京市為例，分析了耕地占補平衡面臨的問題，認為應(yīng)將耕地占補平衡工作的重心向保持耕地生產(chǎn)能力平衡的方向轉(zhuǎn)移，強調(diào)保持耕地質(zhì)量的重要性。二是強調(diào)基本農(nóng)田的數(shù)量，從耕地面積上保證耕地的糧食生產(chǎn)總能力，實現(xiàn)耕地資源的可持續(xù)利用。一些研究文獻采用定量分析方法，分別以某些區(qū)域為研究對象，分析了這些區(qū)域耕地數(shù)量的變化，發(fā)現(xiàn)耕地總量都呈波動中下降的態(tài)勢，并分析了其原因（例如許月卿、李秀彬，2001；梁俊花、馬春燕，2008；楊朔、李世平，2013；鄧楚雄等，2013）。李宗堯、楊桂山（2006）采用定量分析方法研究了安徽省沿長江地區(qū)的耕地變化情況，認為如果不對耕地加以保護，該地區(qū)的耕地總量將會持續(xù)減少，在中短期內(nèi)將會影響糧食產(chǎn)量的提高，強調(diào)耕地數(shù)量的重要性。在基本農(nóng)田保護政策方面，一些研究文獻分析了基本農(nóng)田保護政策的局限性，認為國家僅從宏觀層面制定了相關(guān)法律、法規(guī)，卻忽視了農(nóng)戶在基本農(nóng)田保護中的作用（例如周建春，2005；郭春華，2005；湯建東、梁山然，2005；陳美球等，2005）。劉彥隨、喬陸印（2014）認為，中國現(xiàn)行的耕地保護制度與政策并未達到其預(yù)期目標，應(yīng)從耕地保護政策、財政扶持、監(jiān)督管理等方面加以改進。吳勝利（2012）分析了中國基本農(nóng)田保護補償法律規(guī)制存在的問題及其原因，認為應(yīng)從耕地保護主體的權(quán)益、監(jiān)管機制等方面完善基本農(nóng)田保護補償?shù)姆梢?guī)制。吳次芳、譚永忠（2002）認為，制度因素是影響耕地保護的關(guān)鍵因素，并分別從經(jīng)濟、政治、法律、管理等層面分析了制度缺陷對耕地保護的影響。還有部分學(xué)者從分級管理、經(jīng)濟約束機制、激勵機制等方面對基本農(nóng)田保護進行了專門研究（例如王萬茂、李邊疆，2006；臧俊梅等，2006；段鵬飛等，2006）。在基本農(nóng)田劃定方面，學(xué)者們提出了不同的方法與技術(shù)。許福濤（2005）從農(nóng)田質(zhì)量的角度，主張以“3S”技術(shù)為手段建立一個信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對耕地的動態(tài)監(jiān)控；而鐘太洋等（2006）從基本農(nóng)田數(shù)量的角度，提出了區(qū)域人均基本農(nóng)田需求面積測算模型，預(yù)測某一區(qū)域內(nèi)基本農(nóng)田的數(shù)量；錢蠢等（2006）、劉霈珈等（2015）則運用GIS技術(shù)及空間分析方法獲取基本農(nóng)田的數(shù)據(jù)，并進行了相關(guān)分析與評價；聶艷等（2013）運用景觀破碎度指數(shù)以及空間聚類等方法探討了耕地入選基本農(nóng)田的過程，提出了基于土地評價和空間聚類劃定基本農(nóng)田的新方法。

在國外相關(guān)研究中，缺少具體針對基本農(nóng)田保護的研究，大多是將其納入農(nóng)地保護的范疇。關(guān)于農(nóng)地保護的內(nèi)涵與目的，主要有兩種觀點：一是重視土地的質(zhì)量與數(shù)量。Shoshany和Goldshleger（2002）以以色列為例，研究了農(nóng)地保護的原因以及保持一定數(shù)量農(nóng)地的重要性。二是強調(diào)農(nóng)地保護與資源、環(huán)境之間的相互關(guān)系，認為農(nóng)地保護就是對土地等資源與環(huán)境的保護。Duke和Aull-Hyde（2002）通過對美國特拉華州的實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)保持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、保護相關(guān)資源（例如水資源）質(zhì)量等是進行農(nóng)地保護的最重要原因。在農(nóng)地保護的主體方面，大部分國外學(xué)者認為，農(nóng)地保護的主體主要是政府。然而，Rosenbeiger（1998）認為，農(nóng)地保護的主體不僅包括政府機構(gòu)，還應(yīng)該包括不以營利為目的的私人農(nóng)地保護協(xié)會。Kline 和 Wichelns（1998）則進一步論述了私人農(nóng)地保護協(xié)會在農(nóng)地保護過程中與政府機構(gòu)相比所具有的優(yōu)勢。在農(nóng)地劃分方面，國外通常采用4種標準，即土質(zhì)、環(huán)境意義、區(qū)域重要性和區(qū)位，這些標準往往是通過公眾投票來決定的。Deaton等（2003）采用實地調(diào)查的方法，研究了農(nóng)地等級劃分與公眾對農(nóng)地保護支持態(tài)度的關(guān)系，分析了何種農(nóng)地劃分方式及標準更能夠獲得公眾對農(nóng)地保護的支持。Cynthia和Daniel （2003）則具體闡釋了美國農(nóng)地劃分的過程，認為農(nóng)地劃分前的調(diào)查、聽證、投票表決等程序是至關(guān)重要的。

國內(nèi)外對基本農(nóng)田（農(nóng)地）保護制度的研究，為中國糧食安全管理提供了理論指導(dǎo)和有益的經(jīng)驗借鑒。認真梳理相關(guān)文獻資料，不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有研究都將糧食安全保障的重點放在陸地上，卻忽視了海洋這個更大的自然生態(tài)系統(tǒng)和食物供給系統(tǒng)。海水養(yǎng)殖業(yè)屬于“藍色農(nóng)業(yè)”養(yǎng)殖海域是“藍色農(nóng)田”。經(jīng)測算，中國居民從海洋水產(chǎn)品中攝入的蛋白質(zhì)已經(jīng)占到動物蛋白質(zhì)攝入總量的大約10%（韓立民、李大海，2015）。相對于陸地“種植+養(yǎng)殖”的肉類生產(chǎn)模式，海洋生產(chǎn)動物性食物的空間優(yōu)勢、資源優(yōu)勢和產(chǎn)出效率優(yōu)勢十分突出，以海水養(yǎng)殖為代表的藍色農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)摿薮?。但是，受資源環(huán)境質(zhì)量下降、產(chǎn)業(yè)用海競爭、技術(shù)成本大且風(fēng)險高等因素影響，中國海水養(yǎng)殖面臨著“近岸趨于飽和，離岸開發(fā)不足”的結(jié)構(gòu)性矛盾。因此，借鑒耕地保護中行之有效的基本農(nóng)田制度，以養(yǎng)殖海域保護和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要目標，在海洋建立并完善“藍色基本農(nóng)田”制度，有利于緩解中國食物生產(chǎn)中的總體資源環(huán)境壓力，通過陸海統(tǒng)籌提升糧食安全保障能力。

本文結(jié)構(gòu)安排如下：第一部分是引言；第二部分主要闡釋養(yǎng)殖海域的糧食安全保障功能；第三部分分析建立“藍色基本農(nóng)田”制度的必要性；第四部分提出建立“藍色基本農(nóng)田”制度的基本構(gòu)想；第五部分闡述推行“藍色基本農(nóng)田”制度的政策保障。

二、重視養(yǎng)殖海域的糧食安全保障功能

中國是一個海洋大國，擁有18000 km長的漫長海岸線、300萬km2的管轄海域，所轄海域跨越暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個氣候帶，自然條件復(fù)雜多樣，海洋生物物種十分豐富，擁有巨大的開發(fā)潛力。海水養(yǎng)殖的主要產(chǎn)品是動物性食物。這種生產(chǎn)模式較種植詞料糧生產(chǎn)肉類的陸地“種植+養(yǎng)殖”生產(chǎn)模式具有更高的生產(chǎn)效率和營養(yǎng)轉(zhuǎn)化效率。在當(dāng)前陸地資源緊張且生態(tài)環(huán)境惡化、海洋漁業(yè)資源持續(xù)衰退的形勢下，保護和擴大海水養(yǎng)殖生產(chǎn)能力，對于緩解現(xiàn)階段由居民動物性食物消費增長帶來的糧食 安全壓力，具有更加直接和顯著的作用。

第一，海水貝類養(yǎng)殖無需投喂飼料，發(fā)展這類海水養(yǎng)殖相當(dāng)于提高了海洋的食物凈產(chǎn)出。2014年，中國海水貝類養(yǎng)殖產(chǎn)量1316.6萬t，占海水養(yǎng)殖總產(chǎn)量的81.68%；養(yǎng)殖面積2295.6萬畝，占總面積的70.3%。按貝類可食用部分占總重量的40%計，中國海水養(yǎng)殖貝類可食用部分重量約527萬t，占海水養(yǎng)殖可食用部分重量的74.9%。就提供動物性食物及營養(yǎng)的數(shù)量而言，以豬肉作為肉類的代表性品種，按每生產(chǎn)1 kg豬肉消耗4 kg原糧計算，并且糧食平均單產(chǎn)取2014年中國實際數(shù)值（糧食總產(chǎn)量6.07億t，播種面積16.9億畝，單產(chǎn)為359 kg/畝），則每開發(fā)1畝貝類養(yǎng)殖養(yǎng)殖，就相當(dāng)于開辟2.5畝耕地。2014年，中國僅貝類養(yǎng)殖就相當(dāng)于增加耕地5800萬畝，并由此節(jié)約灌溉水資源約174億立方米，減少化肥使用量約174萬t，減少牲畜糞便排放約5000萬t。

第二，海水魚類、甲殼類養(yǎng)殖需要投喂飼料，發(fā)展這類海水養(yǎng)殖相當(dāng)于利用飼料水產(chǎn)品進口替代飼料糧進口，其糧食安全保障功能亦不應(yīng)忽視。2014年，中國海水魚類、甲殼類養(yǎng)殖產(chǎn)量262.3萬t，占海水養(yǎng)殖總產(chǎn)量的16.3%；養(yǎng)殖面積579.23萬畝，占總面積的17.7%。甲殼類與魚類可食用部分分別按60%和70%計算，該兩類產(chǎn)品的可食用部分重量合計為163萬t，占海水養(yǎng)殖可食用部分重量的23.2%。所需飼料折算為低值海水魚約800萬t，其中約一半來自進口（魚粉、魚油等）經(jīng)估算，中國海洋低值海水魚捕撈產(chǎn)量約400萬t；此外，如果中國海洋水產(chǎn)品得到充分加工，有望獲得100萬t加工副產(chǎn)品；兩者相加，最多能夠保障中國海水養(yǎng)殖飼料需求的2/3。未來中國海水魚類和對蝦養(yǎng)殖增產(chǎn)主要依靠國際漁業(yè)資源支撐。如果中國能夠保持年產(chǎn)300萬t海水魚類、甲殼類的養(yǎng)殖規(guī)模，這就相當(dāng)于每年從國外進口相當(dāng)于400萬t低值飼料水產(chǎn)品。按照上文計算方法，與豬肉生產(chǎn)模式相比較，可替代約800萬t飼料糧進口。

第三，發(fā)展海水養(yǎng)殖不存在占用耕地的問題，開發(fā)養(yǎng)殖海域相當(dāng)于在海洋中開辟“藍色農(nóng)田”。中國陸地國土（特別是東部、中部地區(qū)）開發(fā)得比較充分，在天然湖泊、港汊、河道的水產(chǎn)養(yǎng)殖功能基本得到開發(fā)利用后，開挖魚塘進行水產(chǎn)養(yǎng)殖往往與基本農(nóng)田保護相沖突，使淡水養(yǎng)殖水面與耕地之間出現(xiàn)此消彼長的競爭性開發(fā)關(guān)系。海水養(yǎng)殖主要位于海洋中的港灣、灘涂和淺水區(qū)域，開發(fā)養(yǎng)殖海域不會占用耕地，這是海水養(yǎng)殖開發(fā)與淡水養(yǎng)殖開發(fā)的一個顯著區(qū)別。發(fā)展海水養(yǎng)殖相當(dāng)于在陸地耕地系統(tǒng)之外再造一個新的食物生產(chǎn)系統(tǒng)。保護和擴大養(yǎng)殖海域，實質(zhì)上是利用海洋空間和海洋資源增強國家糧食安全保障能力，可以緩解陸地的資源環(huán)境壓力。

三、建立“藍色基本農(nóng)田”制度的必要性

中國海水養(yǎng)殖規(guī)模居世界首位，仍具有較大的發(fā)展?jié)摿?。但是，?dāng)前中國海水養(yǎng)殖發(fā)展中存在著空間格局失衡、資源環(huán)境退化、政策支持不到位等問題，嚴重制約著海水養(yǎng)殖在保障國家糧食安全中發(fā)揮更大作用。為此，有必要通過建立“藍色基本農(nóng)田”制度，加強對養(yǎng)殖海域的開發(fā)引導(dǎo)和保護?！八{色基本農(nóng)田”就是指按照一定時期人口和經(jīng)濟社會發(fā)展對海洋水產(chǎn)品的需求，為確?；镜暮ＫB(yǎng)殖空間，依據(jù)海洋功能區(qū)劃確定的不得占用的沿海灘涂和近海水域?！敖ⅰ{色基本農(nóng)田’制度的必要性主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

第一，近岸開發(fā)飽和與離岸開發(fā)不足并存，產(chǎn)業(yè)空間格局有待優(yōu)化。中國海水養(yǎng)殖絕大部分位于近岸海域。2014年，中國海水養(yǎng)殖面積230.5萬hm2，其絕大部分位于10 m等深線以內(nèi)的近岸海域?？紤]到城市建設(shè)、港口航道等其他用途，近岸海水養(yǎng)殖發(fā)展受空間制約大，潛力有限。與之相對應(yīng)的是，10 m等深線以外的離岸海域，除航行、捕撈作業(yè)占用外基本處于待開發(fā)狀態(tài)，具有很大的海水養(yǎng)殖開發(fā)潛力。但是，目前由于成本、技術(shù)、風(fēng)險等原因，除少量底播、深水網(wǎng)箱養(yǎng)殖外，離岸養(yǎng)殖海域尚未得到有效開發(fā)。對此，需要發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，推動海水養(yǎng)殖從近岸向離岸發(fā)展，優(yōu)化海水養(yǎng)殖空間格局，增強其發(fā)展后勁。

第二，空間環(huán)境制約日趨突出，發(fā)展后勁不足。近年來，中國沿海工業(yè)化、城市化快速推進，第二第三產(chǎn)業(yè)開發(fā)利用的近岸海域面積不斷增加，沿海城市的近岸海水養(yǎng)殖正呈現(xiàn)出快速萎縮的局面。以青島市為例，2000年以來，由于城市濱海公園、港口、科研基地、臨港工業(yè)區(qū)建設(shè)，市南區(qū)、嶗山區(qū)、原黃島區(qū)的養(yǎng)殖海域基本轉(zhuǎn)為其他用途，即墨市、原膠南市的近岸養(yǎng)殖海域也被大量占用，使海水養(yǎng)殖規(guī)模和潛力均受到較大影響。除受空間制約外，環(huán)境惡化對海水養(yǎng)殖的影響不斷顯現(xiàn)。近岸海域污染持續(xù)加重，部分海域富營養(yǎng)化問題突出，赤潮、綠潮（滸苔等）發(fā)生頻率增大，增加了海水養(yǎng)殖經(jīng)營風(fēng)險。因此，有必要集中連片規(guī)劃海水養(yǎng)殖區(qū)，通過配套實施空間保護和環(huán)境改善政策，強化海域的食物生產(chǎn)主體功能。

第三，由于未納入國家糧食安全總體戰(zhàn)略，政策支持不到位。新形勢下，保護和挖掘海水養(yǎng)殖利用海洋資源直接生產(chǎn)動物性食物的潛力，陸海統(tǒng)籌規(guī)劃和建設(shè)國家糧食安全保障體系，應(yīng)當(dāng)成為中國糧食安全政策設(shè)計的重要思路。但是，受長期以來一直將水產(chǎn)品定位為副食品觀念的影響，目前的中國糧食安全政策過度著眼于耕地，忽視了養(yǎng)殖海域同樣具有的糧食安全保障功能。一些沿海省份在執(zhí)行耕地“占補平衡”的過程中，利用沿海灘涂、淺海養(yǎng)殖區(qū)圍墾耕地。一方面，這些“新圍墾耕地”喪失了海水養(yǎng)殖功能；另一方面，由于土壤洗鹽淡化周期長、成本高，以及耕種收益低等原因，出現(xiàn)了大片“新圍墾耕地”撂荒、農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施閑置損壞的現(xiàn)象。以沿海某縣為例，該縣在2010—2012年投資3.5億元，按照耕地“占補平衡”的要求圍海灘涂墾造耕地1萬余畝，目前全部處于撂荒閑置狀態(tài)。這顯然與基本農(nóng)田的政策設(shè)計初衷背道而馳。如果從陸海統(tǒng)籌的角度進行“基本農(nóng)田”設(shè)計，允許通過開辟海水養(yǎng)殖（特別是無需投喂飼料的貝類養(yǎng)殖）區(qū)的方式來實現(xiàn)“占補平衡”則可以兼顧國家糧食安全、地方經(jīng)濟發(fā)展和群眾增收致富的多重目標，使基本農(nóng)田制度設(shè)計更加優(yōu)化。

四、建立“藍色基本農(nóng)田”制度的基本構(gòu)想

以充分挖掘和保護海洋的食物生產(chǎn)功能、保持和擴大海洋的食物生產(chǎn)能力為主要目標，比照現(xiàn)行基本農(nóng)田政策，設(shè)計并實施“藍色基本農(nóng)田”制度，把最嚴格的耕地保護制度延伸到養(yǎng)殖海域，使基本農(nóng)田制度覆蓋陸地國土和海洋國土，陸海統(tǒng)籌優(yōu)化和完善耕地保護制度，提高國家糧食安全保障水平。

（一）劃定“紅線”

所謂“耕地紅線”是指經(jīng)常進行耕種的土地面積最低值，是中國耕地保護制度中劃定的不可突破的下限。在“藍色基本農(nóng)田”制度設(shè)計中，也應(yīng)劃定類似的“紅線”，從制度上保障海域的食物生產(chǎn)功能。現(xiàn)階段中國海水養(yǎng)殖大部分屬于近岸養(yǎng)殖?？山Y(jié)合海洋功能區(qū)劃，在現(xiàn)有養(yǎng)殖區(qū)內(nèi)選擇環(huán)境和細設(shè)施條件良好、與第二第三產(chǎn)業(yè)用海沖突小的集中連片海域初步劃定近岸“藍色基本農(nóng)田”50萬hm2，約占現(xiàn)有近岸海水養(yǎng)殖面積的20%。到2030年，近岸“藍色基本農(nóng)田”逐步擴展到100萬hm2，約占屆時近岸海 水養(yǎng)殖面積的50%。確保近岸海域基本的食物生產(chǎn)能力。

（二）離岸拓展

順應(yīng)海水養(yǎng)殖從近岸向離岸拓展的發(fā)展趨勢，在現(xiàn)有養(yǎng)殖區(qū)以外（水深大于10 m左右、離岸超過1 km的開放式海域）劃定離岸“藍色基本農(nóng)田”100萬hm2。未來隨著深水養(yǎng)殖技術(shù)和經(jīng)營模式的成熟，離岸“藍色基本農(nóng)田”逐步擴大，到2030年拓展到500萬hm2。

（三）政策引導(dǎo)

依托“藍色基本農(nóng)田”制度，通過稅收、補貼等手段引導(dǎo)海水養(yǎng)殖集約化發(fā)展。主要實施路徑是：在近岸海域，通過完善基礎(chǔ)設(shè)施、改善環(huán)境、優(yōu)化養(yǎng)殖模式等手段，提高海水養(yǎng)殖單位面積產(chǎn)量，實現(xiàn)對近岸海域空間的高效集約利用；在離岸海域，通過加大投入和技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展以信息化、自動化、規(guī)模化為特點的設(shè)施養(yǎng)殖，以及以人工魚礁建設(shè)和深水底播增殖為特征的海洋牧場。通過拓展藍色產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，努力提升海洋空間的食物生產(chǎn)能力。

（四）陸海統(tǒng)籌

通過陸海統(tǒng)籌優(yōu)化“基本農(nóng)田”制度，在保持全國耕地（基本農(nóng)田）總量不變的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)陸?；巨r(nóng)田的互補和銜接。對于沿海地區(qū)，可陸海統(tǒng)籌設(shè)計耕地“占補平衡”制度，對于利用海岸帶和近?？臻g補償耕地的，宜耕則耕、宜漁則漁，適當(dāng)嘗試以“藍色基本農(nóng)田”補償“基本農(nóng)田”的制度創(chuàng)新。

如果“藍色基本農(nóng)田”制度得以推行，到2030年，以近岸海水養(yǎng)殖平均單產(chǎn)12 t/hm2（年均增長3%）、離岸海水養(yǎng)殖平均單產(chǎn)2 t/hm2計算，僅“藍色基本農(nóng)田”即可實現(xiàn)增產(chǎn)2200萬t。結(jié)合其他海水養(yǎng)殖和遠洋漁業(yè)增產(chǎn)，中國海洋動物性食物生產(chǎn)能力將較目前擴大3000萬t，相當(dāng)于減少6000萬t飼料糧需求，可在很大程度上彌補全國由于耕地資源不足形成的糧食產(chǎn)需缺口，相當(dāng)于在海上新開發(fā)1.6億畝耕地。通過陸海統(tǒng)籌，實現(xiàn)國家糧食安全保障水平的進一步提升。

五、推行“藍色基本農(nóng)田”制度的政策保障

（一）明確政策實施主體

由國土、農(nóng)業(yè)、海洋行政主管部門負責(zé)“藍色基本農(nóng)田”制度的組織實施。主要工作包括“藍色基本農(nóng)田”的規(guī)劃、相關(guān)支持和保護政策的制定、與陸地基本農(nóng)田政策的銜接等。沿海地方海洋行政主管部門主要負責(zé)“藍色基本農(nóng)田”制度的落實和日常管理工作。

（二）認真做好中長期規(guī)劃

一是要合理規(guī)劃、科學(xué)布局，以現(xiàn)有海水養(yǎng)殖分布為基礎(chǔ)，從各次產(chǎn)業(yè)海域使用的長期發(fā)展趨勢出發(fā)，合理劃定“藍色基本農(nóng)田”的范圍，并適當(dāng)預(yù)留拓展區(qū)和生態(tài)隔離空間。二是要做好與各級海洋功能區(qū)劃、海域使用規(guī)劃的銜接，將“藍色基本農(nóng)田”制度切實落實到現(xiàn)行規(guī)劃體系中。三是要推動“藍色基本農(nóng)田”制度法制化，根據(jù)實踐發(fā)展的需求，逐步出臺相關(guān)規(guī)章、條例，最終推動該項制度寫入《漁業(yè)法》《海域使用管理法》。

（三）加強與“基本農(nóng)田”制度的對接

按照陸海統(tǒng)籌的要求，實現(xiàn)與陸地“基本農(nóng)田”制度的銜接，是“藍色基本農(nóng)田”制度發(fā)揮作用的關(guān)鍵。一是要從對國家糧食安全的整體考量入手，在科學(xué)評估陸地和海洋兩大生態(tài)系統(tǒng)的資源環(huán)境承載力的基礎(chǔ)上，科學(xué)謀劃食物供給的總體布局，并根據(jù)資源、環(huán)境、技術(shù)的發(fā)展變化逐步調(diào)整。二是建立陸?！盎巨r(nóng)田”補償制度。對于有條件的沿海地區(qū)，可將目前耕地保護“占補平衡”政策延伸到海洋，推進陸海基本農(nóng)田之間的“占補平衡”允許以“藍色農(nóng)田”開發(fā)補償被占用的耕地，最終目的是以資源環(huán)境消耗最小化來換取糧食安全保障程度最大化。

（四）加大政策引導(dǎo)支持力度

綜合運用稅收、補貼、公共服務(wù)等政策手段，推動海洋食物生產(chǎn)空間資源的集約利用。一是對“藍色基本農(nóng)田”減免海域使用金，降低開發(fā)成本，促進海洋食物開發(fā)從近岸海域向離岸海域延伸和轉(zhuǎn)移。二是比照陸地“基本農(nóng)田”加大對海域開發(fā)的補貼力度，對于人工魚礁建設(shè)和深水網(wǎng)箱（或其他養(yǎng)殖設(shè)施）購置比照遠洋漁船給予補貼，對于無需投喂飼料的海水貝類養(yǎng)殖參照糧食生產(chǎn)給予補貼。三是加大科技支持力度，設(shè)立重大工程專項，重點突破離岸設(shè)施化養(yǎng)殖以及近岸集約化養(yǎng)殖關(guān)鍵技術(shù)，形成較為完善的海水養(yǎng)殖技術(shù)體系。四是提供充足且良好的公共服務(wù)。開發(fā)海域信息庫系統(tǒng)，提供滿足生產(chǎn)需要的氣象水文環(huán)境實時信息；建設(shè)離岸裝備試驗場，提供各類海水養(yǎng)殖設(shè)施及配套裝備試驗測試的基本服務(wù)。五是認真借鑒海洋捕撈業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗，建立和完善海水養(yǎng)殖保險體系。