●劉世棟

行政審批事項目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是行政審批規(guī)范化、透明化的重要保障和手段?？h級層面的審批事項目錄和系列配套制度的建設(shè)已取得積極成效，但在審批目錄清單制度建設(shè)過程中也存在著一些問題。本文以山東省濰坊市奎文區(qū)行政審批事項目錄建設(shè)過程為例，梳理出基層審批目錄建設(shè)過程中遇到的問題，找出原因，并提出相應(yīng)的建議，為基層行政審批制度深化改革提供借鑒。

一、奎文區(qū)審批事項目錄建設(shè)情況

奎文區(qū)行政審批事項目錄清單從2014年6月開始編制，經(jīng)過了部門自行梳理、調(diào)整規(guī)范、優(yōu)化完善和動態(tài)調(diào)整四個階段。截至2015年底，形成了較為規(guī)范完整的《奎文區(qū)行政審批事項目錄》和相關(guān)配套制度。

（一）行政審批事項清單目錄建設(shè)過程

自行梳理階段。2014年6月開始，奎文區(qū)各部門以法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件為依據(jù)，以日常開展的行政審批業(yè)務(wù)為參照，全面梳理部門現(xiàn)有的行政審批事項。截至2014年10月，奎文區(qū)33個部門（含國稅、地稅、公安、煙草等垂直管理部門）共報送行政審批事項382項，其中行政許可事項231項，非行政許可事項151項。調(diào)整規(guī)范階段。將原先納入政務(wù)服務(wù)類和行政確認(rèn)類等具有行政審批性質(zhì)的竣工驗收、備案核準(zhǔn)、登記核準(zhǔn)、年檢等事項統(tǒng)一調(diào)整為行政審批事項。模板中共有行政審批事項236項，其中行政許可類審批事項167項，非許可類審批事項69項。優(yōu)化完善階段。區(qū)直各單位參照濰坊市出臺的區(qū)級清單目錄模板，對各單位行政審批事項進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范。區(qū)編辦整理編制《奎文區(qū)行政審批事項目錄》，并于2014年底公布，共納入29個區(qū)直部門行政審批事項206項（子項407項）。動態(tài)調(diào)整階段。2015年11月，山東省出臺了《縣級行政審批事項通用目錄》，共納入35個縣級部門行政審批事項277項，將公安、國土、地稅等垂直管理部門審批事項全部納入?？膮^(qū)對《奎文區(qū)行政審批事項目錄》進(jìn)行了調(diào)整規(guī)范，共納入發(fā)改、經(jīng)信等28個區(qū)級單位213項行政審批事項。

（二）行政審批事項清單目錄現(xiàn)狀

截至2017年7月，《奎文區(qū)行政行政審批事項目錄》共包含27個區(qū)級部門（單位）205項行政許可事項，其中區(qū)直部門行政審批事項172項，占比84%；垂直管理部門行政審批事項33項，占比16%。

從部門分布情況看，區(qū)級審批事項最多的部門是農(nóng)林局38項，其次是公安分局23項、水利局18項、文化局17項、住建局16項、衛(wèi)計局14項、市場監(jiān)管局14項和交通局11項，共計151項。上述8個部門審批數(shù)量占總數(shù)的73.6%。從產(chǎn)業(yè)分布情況來看，農(nóng)林牧副漁等產(chǎn)業(yè)涉及審批事項54項，占26.3%；工業(yè)生產(chǎn)及建設(shè)項目等產(chǎn)業(yè)涉及事項58項，占28.3%；文化娛樂旅游服務(wù)等產(chǎn)業(yè)涉及事項32項，占15.6%；安全教育衛(wèi)計宗教人力資源管理等公共服務(wù)類審批事項61項，占32.7%。從事項分類情況看，各類經(jīng)營許可類事項48項，占22.6%；公共安全類事項26項，占12.2%；文化體育類事項22項，占10.3%，建設(shè)項目類審批事項18項，占8.5%；衛(wèi)計事項14項，占6.6%；市場準(zhǔn)入事項11項，涉及民生7項，資格認(rèn)證類事項，公共安全類事項26項，環(huán)境保護(hù)類事項6項，安全生產(chǎn)類事項5項。

審批目錄是清單制度建設(shè)的基礎(chǔ)。為進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，提高審批效率，各級各部門出臺了一系列改革配套制度。以奎文區(qū)為例，為方便群眾辦事，建立審批事項服務(wù)指南制度；為確保審批目錄及時準(zhǔn)確調(diào)整，建立審批目錄動態(tài)調(diào)整制度；為規(guī)范審批程序，落實審批事項“兩集中、兩到位”制度；為進(jìn)一步推進(jìn)商事制度改革，推行企業(yè)登記并聯(lián)審批制度；為減少審批時限，探索告知承諾制度；為服務(wù)重大項目，建立重點投資項目審批代辦制度。

二、審批目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)存在的問題

（一）如何處理“權(quán)力法定”和“依清單行政”的關(guān)系

審批事項目錄清單是政府部門行政職權(quán)的條目明細(xì)單，清單化在規(guī)范行政權(quán)力透明公開運(yùn)行、便于公眾配合管理及接受服務(wù)、強(qiáng)化對行政權(quán)力的監(jiān)督三個方面發(fā)揮著強(qiáng)有力的推動作用。但是審批事項清單化也存在一些爭議。如《山東省權(quán)力事項動態(tài)管理辦法》第三條規(guī)定：各級行政機(jī)關(guān)實施的行政權(quán)力事項均應(yīng)納入本級行政權(quán)力清單（以下簡稱《清單》），未納入《清單》的事項不得實施。所以，目錄清單制度的一個基本要求是清單之外無權(quán)力，不在清單內(nèi)的權(quán)力事項均不得行使。簡言之，即依清單行政。依法行政之“權(quán)力法定”要求行政機(jī)關(guān)的創(chuàng)設(shè)、存在依據(jù)和活動范圍，均應(yīng)當(dāng)源于法律規(guī)定，法無明文規(guī)定不可為。這樣，依清單行政與依法行政就形成了兩個標(biāo)準(zhǔn)。如果兩個標(biāo)準(zhǔn)相吻合，自然不存在問題，依清單行政還可以成為依法行政的具體化，使依法行政更具有操作性、更便于落實。否則，若存在法定權(quán)力不在清單上的情形，則會出現(xiàn)依法行政還是依清單行政的沖突。因而必須明確“依清單行政”只是“依法行政”的一種表現(xiàn)形式，不管改革如何推進(jìn)，法治是唯一標(biāo)準(zhǔn)。

（二）建設(shè)過程中存在的問題

一是前期編制過程中缺少對行政審批事項清單目錄的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)?？h級行政審批事項目錄編制伊始，上級并未對行政審批事項的概念做出明確規(guī)定，各部門在梳理中將“備案”“年檢”等事項都納入了審批目錄，后期又經(jīng)過多次反復(fù)調(diào)整，浪費(fèi)了大量的人力物力。同時，由于缺少具體標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地審批目錄數(shù)量、內(nèi)容、要素等均不一致。二是盲目追求審批事項的減少。由于前期編制審批事項清單建設(shè)的思想不統(tǒng)一，部分地方為了追求“審批事項最少”盲目“減權(quán)”，將大量的法律法規(guī)規(guī)定的行政審批事項削減掉，或者以“凍結(jié)”“非常用事項”等形式變相減少審批事項。三是存在違法下放和無序下放問題。在前期的下放過程中，省、市政府將法律法規(guī)規(guī)定由本級政府部門實施的審批事項以政府文件的形式下放到區(qū)級實施，違反了法律規(guī)定；同時下放的部分事項不合理，部分上級部門為了應(yīng)付下放指標(biāo)，下放了部分下級部門依法有權(quán)實施的審批事項。如法律規(guī)定人力資源服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)立許可、林木采伐許可等審批事項由縣級以上政府部門負(fù)責(zé)審批，并且一直在縣級部門實施，但上級在下放文件中仍作為下放事項下放基層；放權(quán)形式不合理，如2015年市級文件中將地稅部門“1000萬元以上的企業(yè)所得稅稅收減免審批”、商務(wù)部門“設(shè)立舊機(jī)動車鑒定評估機(jī)構(gòu)審批”等審批事項都以“市直部門派人到區(qū)里辦理”的形式下放。四是編制過程中審批主管部門和編辦主體責(zé)任不明確。各級編辦作為清單目錄編制的牽頭部門，應(yīng)該負(fù)責(zé)對各部門提報的審批事項進(jìn)行整理匯總。但在實際過程中，由于部分部門提報的審批事項不符合要求，編辦只能通過網(wǎng)上查找或者借鑒其他縣市區(qū)目錄的辦法，對其審批事項進(jìn)行修改補(bǔ)充這也導(dǎo)致清單編制完成后，部分業(yè)務(wù)部門對于本部門審批事項掌握不全面。

（三）項目清單目錄存在的問題

一是現(xiàn)行的行政審批事項清單目錄未設(shè)置子項。例如“公司（企業(yè)）設(shè)立、變更和注銷”未將“設(shè)立、變更、注銷”劃分子項，在實際辦理和網(wǎng)上平臺審批中，由于各個子項需要提供的資料和程序均不一致，導(dǎo)致審批流程不夠嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范。二是非行政許可審批事項問題。如“城市養(yǎng)犬審批”事項的設(shè)定依據(jù)為《傳染病防治法實施辦法》，是由衛(wèi)生部頒布的部門規(guī)章，為非行政許可事項。但是在省、市下發(fā)的縣級行政審批事項通用目錄中，均納入了這一事項。

（四）清單建設(shè)配套制度方面存在的問題

一是“兩集中、兩到位”問題。按照省市關(guān)于“兩集中、兩到位”要求，所有審批職能部門審批事項均應(yīng)納入政務(wù)服務(wù)中心統(tǒng)一辦理，但是，部分審批事項辦件量較少，或者基本無辦件量，若簡單納入中心，反而造成人力物力浪費(fèi)。如奎文區(qū)檔案局“向國家檔案館以外的單位或個人出賣集體所有的和個人所有的對國家和社會具有保存價值的或應(yīng)當(dāng)保密的檔案審批”事項，20年以來，辦件量為0，是否應(yīng)一律納入中心辦理存在較大爭議。二是清單動態(tài)管理存在的問題。《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》第八條規(guī)定《清單》調(diào)整按下列權(quán)限程序進(jìn)行：（一）法律法規(guī)、國務(wù)院決定、規(guī)章以及省級以上人民政府規(guī)范性文件新設(shè)行政權(quán)力事項的，行政機(jī)關(guān)在上述文件發(fā)布后7個工作日內(nèi)，向本級機(jī)構(gòu)編制部門提出申請，機(jī)構(gòu)編制部門5個工作日內(nèi)調(diào)整《清單》。但在實際工作中，部門單位并未按程序進(jìn)行申請，而編辦又不可能掌握所有的審批事項的調(diào)整，所以審批事項動態(tài)調(diào)整無法完全按照既定辦法和規(guī)范程序運(yùn)行。三是行政審批事項網(wǎng)上運(yùn)行系統(tǒng)存在的問題。根據(jù)要求，所有審批事項均納入政務(wù)服務(wù)平臺統(tǒng)一辦理，但在實際中，市場監(jiān)管局、衛(wèi)計、教育、民政、消防、地稅和交警等部門通過部門內(nèi)部網(wǎng)上系統(tǒng)進(jìn)行審批。要保證行政審批事項順利進(jìn)行又要嚴(yán)格落實服務(wù)平臺統(tǒng)一辦理制度，各單位只能在各自系統(tǒng)內(nèi)部審批時，將審批事項在政務(wù)服務(wù)平臺進(jìn)行重復(fù)錄入，浪費(fèi)了時間和精力。

三、進(jìn)一步深化改革的意見建議

（一）堅持法治思維是行政審批事項目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前提

各級各部門要樹立依法行政的法治意識，行政審批制度改革要在“依法行政”的基本框架內(nèi)施行。審批事項的設(shè)定、取消、下放、整合都必須通過法律程序進(jìn)行，嚴(yán)禁出現(xiàn)政府文件越過法律直接下放、取消和調(diào)整行政審批事項行為的發(fā)生。

（二）做好頂層設(shè)計是行政審批事項目錄標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的基礎(chǔ)

標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的前提是有標(biāo)準(zhǔn)且標(biāo)準(zhǔn)明確，在具體的實施過程中做好清單目錄標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計，從清單目錄的格式標(biāo)準(zhǔn)、事項名稱、要素、編碼等方面制作統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，避免編制過程中各自為政，內(nèi)容要素等不統(tǒng)一的情況。清單目錄制度制定的主體責(zé)任不宜交給縣、鄉(xiāng)政府。

（三）審批事項目錄動態(tài)調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)化

《山東省行政權(quán)力清單動態(tài)管理辦法》明確規(guī)定了行政審批目錄調(diào)整條件、調(diào)整程序和調(diào)整方式。建議改變行政審批事項目錄管理由各級編辦“包辦”的工作格局，各級審批職能部門要認(rèn)真履職，承擔(dān)起本部門審批事項動態(tài)調(diào)整第一責(zé)任人的職責(zé)，按照規(guī)定程序動態(tài)調(diào)整審批目錄；加強(qiáng)上下級之間的溝通協(xié)調(diào)，上級調(diào)整行政權(quán)力事項時要同時公布事項的辦理權(quán)限、調(diào)整依據(jù)等內(nèi)容，確保上下級之間、縣市區(qū)之間調(diào)整統(tǒng)一有序。

（四）行政審批事項下放標(biāo)準(zhǔn)化

行政許可類審批事項的下放，必須通過修改法律法規(guī)的形式來實現(xiàn)，立法決策與改革決策相結(jié)合，先修法再推行審批下放。建議盡快建立和完善行政審批事項下放和承接制度，明確行政審批事項的下放和承接范圍。首先根據(jù)“誰立法、誰負(fù)責(zé)”的法律原則，對準(zhǔn)備下放的行政審批項目，要提交相關(guān)的立法機(jī)關(guān)進(jìn)行合法性審查和有效性評估。同時行政審批事項下放時，要對下級政府是否具備相關(guān)審查條件和后續(xù)監(jiān)管能力進(jìn)行系統(tǒng)性評估，并聽取下級政府的意見和建議。加強(qiáng)制度規(guī)范，對下放的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、形式以及承接的方式、時限等內(nèi)容做出明確具體的規(guī)定。