邱曉峰

（西藏大學(xué)，拉薩850000）

1 引言

我們正迎來(lái)一個(gè)追求權(quán)利平等和社會(huì)公平正義的新時(shí)代，而基本公共服務(wù)均等化正是這個(gè)時(shí)代最鮮明的特征?；竟卜?wù)均等化不僅是我國(guó)未來(lái)社會(huì)發(fā)展的重要政策目標(biāo)，更是政府治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)。西藏由于在經(jīng)濟(jì)、歷史、地理、人文、宗教等方面具有的獨(dú)特性和復(fù)雜性，其城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、區(qū)域間不協(xié)調(diào)的問(wèn)題比較突出。這一問(wèn)題如果不能得到有效化解，將不利于西藏的長(zhǎng)足發(fā)展和長(zhǎng)治久安，并有可能加劇其他社會(huì)矛盾。因此西藏自治區(qū)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必然要求，是實(shí)現(xiàn)西藏自治區(qū)政府治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。

2 政府治理的概念

20世紀(jì)70年代以來(lái)，“新公共管理改革”的浪潮席卷西方各國(guó)，即利用私營(yíng)部門(mén)的管理方法和技術(shù)重塑政府，提高公共管理的水平和公共服務(wù)的質(zhì)量。20世紀(jì)90年代治理、善治理論與實(shí)踐勃興，開(kāi)啟了政府治理的新時(shí)代，“善治”就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程和管理活動(dòng)，善治的本質(zhì)特征在于政府與公民對(duì)公共生活的合作管理。

黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的總目標(biāo)厘定了當(dāng)下中國(guó)政府改革的工作重點(diǎn)，建設(shè)一個(gè)結(jié)構(gòu)體系和治理能力都具有現(xiàn)代特質(zhì)的政府治理形態(tài)?！罢卫怼笔侵冈谥袊?guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，基于黨和人民根本利益一致性，政府行政系統(tǒng)作為治理主體，為維護(hù)社會(huì)秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益，參與社會(huì)公共事務(wù)的治理。

3 推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化宏觀背景

2012年黨的十八大將“公共服務(wù)均等化”這一改革命題再次擺在重要的戰(zhàn)略地位，并明確提出了基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)的更高目標(biāo)，并在效率與公平的關(guān)系上，提出了更加“注重公平”的理念。這為我國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)，提高政府治理能力給出了更加清晰的指引。2015年8月，西藏第六次工作座談會(huì)上，習(xí)近平主席指出要牢牢把握改善民生、凝聚人心這個(gè)出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，大力推動(dòng)西藏和四省藏區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。要大力推進(jìn)基本公共服務(wù)，突出精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，扎實(shí)解決導(dǎo)致貧困發(fā)生的關(guān)鍵問(wèn)題，盡快改善特困人群生活狀況。并強(qiáng)調(diào)“依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”是黨的十八大以后黨中央提出的西藏工作重要原則。同時(shí)，西藏自治區(qū)政府深入貫徹落實(shí)黨的十八大、十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神和中央第六次西藏工作座談會(huì)精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話(huà)精神、特別是“治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的重要戰(zhàn)略思想和“加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)、建設(shè)美麗西藏”的重要指示，在《西藏自治區(qū)“十三五”時(shí)期國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃綱要》中提到“統(tǒng)籌區(qū)域基本公共服務(wù)均衡發(fā)展”。著力推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，努力實(shí)現(xiàn)惠及全區(qū)人民的基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)，是人們共享現(xiàn)代化成果的重要舉措，是改善民生、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)，到2020年，將西藏全面建成安居樂(lè)業(yè)、保障有力、家園秀美、民族團(tuán)結(jié)、文明和諧的小康社會(huì)。

4 西藏基本公共服務(wù)非均等化原因

4.1 獨(dú)特的自然環(huán)境

西藏地處我國(guó)西南邊陲，北鄰新疆維吾爾自治區(qū)，東連四川省，東北緊靠青海省，東南連接云南省，南與緬甸、印度、不丹、尼泊爾等國(guó)家毗鄰，西與克什米爾地區(qū)接壤，地勢(shì)西北向東南傾斜，高峻逶迤，地形復(fù)雜多樣，平均海拔4000米以上，是青藏高原的主體部分，有著“世界屋脊”與“世界第三極”之稱(chēng)。

由于受地形地貌影響，大部分地區(qū)空氣稀薄，高寒缺氧，在很大程度上加大了西藏在提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的難度。許多高海拔地區(qū)一直以來(lái)被譽(yù)為“生命的禁區(qū)”，寒冷缺氧、干燥且多大風(fēng)，自然環(huán)境惡劣，不利于動(dòng)植物的生存以及工農(nóng)業(yè)發(fā)展，限制了政府提供基本公共服務(wù)能力。其次，大部分地區(qū)高山林立，地形復(fù)雜，再加上特殊的地質(zhì)構(gòu)造，以及頻繁的自然災(zāi)害，給交通運(yùn)輸和通訊設(shè)施的建設(shè)以及養(yǎng)護(hù)工程帶來(lái)巨大的困難。再者，高原地區(qū)相對(duì)封閉落后，一定程度上制約了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上西藏地域廣闊，人口稀少不集中，人口城鎮(zhèn)化發(fā)展速度較為緩慢，對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施集中建設(shè)帶來(lái)很大的不便，難以實(shí)現(xiàn)均等化發(fā)展。

4.2 政府協(xié)作治理不力

西藏作為我國(guó)的邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)較低，政府在公共服務(wù)供給方面始終發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但是基本公共服務(wù)供給涉及各個(gè)領(lǐng)域，聯(lián)接著中央政府到地方基層千千萬(wàn)萬(wàn)個(gè)機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人。由于政府協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)缺乏，組織協(xié)調(diào)力度不夠，同時(shí)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)建設(shè)明顯不知足，對(duì)于單項(xiàng)基本公共服務(wù)均等化行動(dòng)的深入實(shí)施沒(méi)有發(fā)揮很好的協(xié)調(diào)作用。同時(shí)也難免由于公共服務(wù)供給涉及的部門(mén)多，范圍廣而發(fā)生“扯皮”等現(xiàn)象，影響均等化實(shí)施的效果。

4.3 社會(huì)組織參與有限

西藏社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展很大程度上依賴(lài)國(guó)家財(cái)政的支持，基本公共服務(wù)的供給來(lái)源主要是政府，社會(huì)力量的參與非常有限。西藏?fù)碛械纳鐣?huì)組織數(shù)量、規(guī)模等在全國(guó)各省排名中均為倒數(shù)，而且大多數(shù)社會(huì)組織所發(fā)揮的作用傾向于傳統(tǒng)文化的保護(hù)與傳承、維護(hù)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。但是在公共服務(wù)領(lǐng)域參與的較少，所發(fā)揮的作用也是相當(dāng)有限。

此外，在地域的分布上受地理環(huán)境的影響，分布不均，對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)公共服務(wù)供給方面作用微乎其微。更重要的是許多社會(huì)組織，尤其是一些公益基金會(huì)，缺乏雄厚的資金和相應(yīng)的人才技術(shù)支持，嚴(yán)重依賴(lài)政府，既限制了自身發(fā)展的獨(dú)立性，也限制了其提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的能力。

5 推進(jìn)西藏基本公共服務(wù)均等化的建議

5.1 政府主動(dòng)創(chuàng)新治理，構(gòu)建和諧穩(wěn)定新西藏

由于西藏人口分散，點(diǎn)多線(xiàn)長(zhǎng)，廣大農(nóng)牧區(qū)的管理上還存在一些盲區(qū)和空白點(diǎn)，做好西藏的工作，重難點(diǎn)在于基層，著力點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)放在基層。自治區(qū)政府應(yīng)當(dāng)繼續(xù)開(kāi)展創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)強(qiáng)基礎(chǔ)惠民生活動(dòng)，通過(guò)派駐工作隊(duì)，深化干部駐村工作，夯實(shí)基層基礎(chǔ)。團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)各族群眾尋找致富門(mén)路，拓寬致富增收渠道，落實(shí)各項(xiàng)惠民富民政策，維護(hù)西藏和諧穩(wěn)定。其次，深受歷史傳統(tǒng)和宗教信仰等因素的影響，西藏絕大部分農(nóng)牧民信仰藏傳佛教。作為藏傳佛教的產(chǎn)物，寺院和宗教組織在維護(hù)西藏社會(huì)穩(wěn)定、提供教育文化等基本公共服務(wù)方面也發(fā)揮著比較特殊的積極作用。政府應(yīng)當(dāng)完善寺管會(huì)管理職能，建立以駐寺干部為主體，愛(ài)國(guó)愛(ài)教僧尼共同參與的寺廟管理長(zhǎng)效機(jī)制。并且努力提高駐寺干部能力，加強(qiáng)宗教界人士的培養(yǎng)，完善利寺惠僧措施，為西藏基本公共服務(wù)的均等化建設(shè)掃除路障。

5.2 調(diào)動(dòng)多元主體參與，推動(dòng)多領(lǐng)域協(xié)同并進(jìn)

由于西藏受政治、經(jīng)濟(jì)、歷史、地理環(huán)境的影響，當(dāng)前的基本公共服務(wù)和公共服務(wù)產(chǎn)品供給模式仍然是政府主導(dǎo)型供給模式。當(dāng)然政府治理是一個(gè)協(xié)調(diào)的過(guò)程，一個(gè)眾人參與的動(dòng)態(tài)過(guò)程，除了政府發(fā)揮應(yīng)有的作用，社會(huì)團(tuán)體也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的參與公共事務(wù)的義務(wù)。應(yīng)當(dāng)充分利用社會(huì)團(tuán)體，調(diào)動(dòng)各方面的力量參與其中，從而使得政府更有動(dòng)力與能力為社會(huì)提供公共服務(wù)。西藏地域?qū)拸V，人口密度低，政府服務(wù)半徑長(zhǎng)，成本高，政府很難對(duì)農(nóng)牧區(qū)以及城鄉(xiāng)間居民不斷提高的基本公共服務(wù)需求作出全面的掌握。所以，政府可積極嘗試通過(guò)外包、特許經(jīng)營(yíng)等方式鼓勵(lì)政府以外的私人、城鄉(xiāng)社區(qū)、民間組織與慈善機(jī)構(gòu)等第三部門(mén)以及市場(chǎng)機(jī)制等主體參與基本公共服務(wù)供給，建立多元化的供給機(jī)制，從而提高供給效率。

5.3 加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，助推公共服務(wù)均等化

當(dāng)前，西藏常住人口城鎮(zhèn)化率仍在30%以下，城鎮(zhèn)化水平很低遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后國(guó)內(nèi)其他地區(qū)。政府應(yīng)當(dāng)加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化西藏城鎮(zhèn)化發(fā)展格局，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)適度集中，處理好扶貧搬遷向城鎮(zhèn)聚集和向生產(chǎn)資料富裕、基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)完善地區(qū)聚集的工作。通過(guò)集中過(guò)于分散的人口，集中提供便利的基本公共服務(wù)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的基本公共服務(wù)產(chǎn)品，提高西藏人民的滿(mǎn)意度和幸福感。同時(shí)充分發(fā)揮地級(jí)市對(duì)周邊地區(qū)的帶動(dòng)輻射作用，并能夠帶動(dòng)周邊城鎮(zhèn)合理地融入西藏的整體發(fā)展格局中，從而推進(jìn)西藏區(qū)域基本公共服務(wù)均等化，縮小區(qū)域差距。