高穎

（中國信息安全認證中心，北京100020）

1 引言

財政資金承擔著重大的社會責任，加強財政資金預算支出管理是新形勢下落實國家預算改革部署、貫徹中央規(guī)定和厲行節(jié)約的有關要求、保障中央事業(yè)單位職能履行、規(guī)范財政資金支出管理、推進源頭治腐和廉政建設的一種有效手段。近年來，預算改革不斷推進，預算管理體系逐漸完善，但由于新舊預算體制的變革等因素引起的預算執(zhí)行方面的問題仍然存在，財政資金執(zhí)行的管理方式和支付手段都直接影響財政資金的使用效益和效率，進而影響政府管理的行政效能。中央事業(yè)單位隸屬于中央，財政資金來源于中央，作為財政資金的執(zhí)行者，必須采取有效措施強化執(zhí)行管理，才能實現(xiàn)財政資源配置效率的最大化，從而提高執(zhí)行效率和效果。

2 加強財政資金執(zhí)行管理的必要性

①國家預算改革宏觀層面。深化財稅體制改革是黨中央、國務院做出的重大決策，預算管理制度改革是財稅體制改革的一個方面，而預算執(zhí)行改革是預算管理制度改革中極為重要的一個環(huán)節(jié)。

②制度規(guī)范層面。隨著加快預算執(zhí)行、結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理、政府采購、政府購買服務等相關改革制度陸續(xù)出臺，制度不斷完善、體系逐漸健全，使財政支出預算執(zhí)行管理工作變得更加制度化、規(guī)范化、常態(tài)化。

③預算管理微觀層面?？茖W規(guī)范、貼合預算的資金執(zhí)行，不僅能幫助單位有效發(fā)揮其公益職能、產(chǎn)生正面的社會效應、促進經(jīng)濟發(fā)展和諧社會建設，而且能有效提升公共服務的質(zhì)量、節(jié)約成本，保障社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。

3 當前預算執(zhí)行管理存在的主要問題

2000年部門預算改革之前，我國采用的預算編制方法是按照計劃經(jīng)濟體制建立起來的，存在著編制內(nèi)容和形勢不規(guī)范、資金實行切塊管理、預算編制采用傳統(tǒng)的“基數(shù)法”等情況。隨著預算改革的相關制度不斷完善、體系不斷健全，預算執(zhí)行管理更加有法可依、有章可循。[1]但是，在預算改革全面、深入推進過程中，由于新舊預算體制變革銜接、各項規(guī)章制度陸續(xù)出臺、各單位自身管理和事業(yè)發(fā)展特殊性等原因，預算執(zhí)行管理中的一些深層次的矛盾和問題也在逐步顯現(xiàn)，導致了中央事業(yè)單位的“通病”。包括：預算管理體系建立不健全、預算改革不到位、財政資金管理制度不健全；預算編制的統(tǒng)籌性、科學性、可行性不足；預算執(zhí)行時缺乏計劃，無預算或超預算支出，導致預算調(diào)整；存在結(jié)存財政資金，仍舊不斷申請新的財政資金；項目成果形成的國有資產(chǎn)流失；預算執(zhí)行中存在一定的違規(guī)行為，通過套取財政資金設立“小金庫”、人為隱匿支出、費用超標等方式虛假財政支出；財政支出監(jiān)管不力，內(nèi)控機制不完善、風險把控不嚴等。

4 預算執(zhí)行管理存在問題的成因分析

4.1 重視程度不足，管理思維固化

改革前預算資金的分配采用“基數(shù)增長法”，長期的計劃分配體制導致事業(yè)單位普遍存在對預算工作重視程度不夠，“保基數(shù)、爭增量”的做法還比較普遍，片面考慮“占有資金”，但是對于具體怎么執(zhí)行、執(zhí)行效果如何沒有規(guī)劃，認為預算編制和執(zhí)行的質(zhì)量并不會影響“按原有規(guī)?！狈峙?。不重視預算編制、編制過程過分依靠財務、預算執(zhí)行時隨意調(diào)整、預算管理走過場，導致預算編制規(guī)劃性和可執(zhí)行性不強，預算執(zhí)行動力不足，預算執(zhí)行效益大打折扣。

4.2 預算編制不實，編報執(zhí)行脫節(jié)

4.2.1 預算前瞻性不足，缺乏全局高度和統(tǒng)籌考慮

古語云：“不謀全局者不足謀一域”。如果預算編制沒有從全局性和長遠性考慮，編制的預算就不夠科學，進而導致預算執(zhí)行出現(xiàn)問題。預算編制時目光短視、缺乏統(tǒng)籌觀念、沒有考慮事業(yè)發(fā)展方向、沒有有效結(jié)合事業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和機構改革發(fā)展的實際需求，造成執(zhí)行時和預算脫節(jié)、執(zhí)行時臨時調(diào)整、預算執(zhí)行效益性不強。

4.2.2 協(xié)同機制不完善，預算與業(yè)務“兩張皮”

由于預算是個龐大的編制匯總過程，需要各預算編制主體、各個部門的同心協(xié)力。但是部分單位預算編制體系不夠完善，整體編報過程缺乏溝通、配合，過于依賴財務部門，而財務受限于專業(yè)不能對預算編制的合理性做出科學評估審核，導致預算編制和具體工作脫節(jié)。主要表現(xiàn)為：一是基本支出預算編制沒有和發(fā)展戰(zhàn)略、業(yè)務發(fā)展方向相結(jié)合；二是項目預算沒有細化到具體業(yè)務工作，測算不夠精細合理；三是政府采購預算測算指標不完整、采購需求統(tǒng)計不全面等。

4.2.3 預算編制不精細，實際執(zhí)行缺少剛性

由于重視程度不夠、未緊扣事業(yè)發(fā)展方向、未充分進行可行性調(diào)研分析等原因，容易導致支出科目與實際工作不符、項目信息不夠細化、文本無法清晰反映項目內(nèi)容、測算數(shù)據(jù)不精確、重復申報或虛報項目內(nèi)容等問題。預算編制的問題將導致執(zhí)行時缺少參考依據(jù)，實際預算和支出難以一一對應，進而出現(xiàn)頻繁調(diào)整預算、執(zhí)行進度無法控制等現(xiàn)象。

4.3 預算執(zhí)行不力，執(zhí)行效果欠佳

4.3.1 配套制度不健全，執(zhí)行控制難到位

雖然財政部已經(jīng)陸續(xù)出臺了加強預算執(zhí)行、“三公”經(jīng)費管理、政府采購管理等相關制度，使預算執(zhí)行有章可循，但是還有部分定額標準沒有細化、有些工作相關制度沒有完善，使執(zhí)行管理時缺乏審核依據(jù)；部分事業(yè)單位由于行業(yè)獨特，缺乏適合其相關行業(yè)的管理制度；部分單位出于政策理解不夠或保障單位利益等原因，制度執(zhí)行不到位，未及時查缺補漏，導致財政資金執(zhí)行出現(xiàn)問題。

4.3.2 執(zhí)行規(guī)劃不充分，流程布局欠嚴謹

執(zhí)行規(guī)劃對于事業(yè)單位的預算執(zhí)行非常重要，缺少規(guī)劃將導致工作的執(zhí)行效果大打折扣，個別項目甚至無法順利開展。[2]比如：基本支出需要合理統(tǒng)籌，既要從嚴控制一般支出又要保障單位運行發(fā)展；項目執(zhí)行需合理安排，經(jīng)過深入調(diào)研、充分論證、有效實施等過程才能取得成果；政府采購工作需按照規(guī)定的程序，如果過程沒有達到規(guī)定要求，就需要重新實施。

4.3.3 理念轉(zhuǎn)變不及時，預算執(zhí)行與工作進度本末倒置

近年來，隨著部門預算改革加速向縱深推進，管理理念發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位財務職能中的預算資金落實保障和資金使用監(jiān)督管理之間的矛盾逐漸凸顯。主要表現(xiàn)為中央事業(yè)單位既要制定計劃，督促預算執(zhí)行序時進度，同時又要保證財政資金支出質(zhì)量，按照相關規(guī)定和批復的預算來監(jiān)督執(zhí)行效果。上述情況導致了預算執(zhí)行時進度追著工作走、年底突擊花錢、預算調(diào)整、資金被收回等情況時常發(fā)生，嚴重影響預算執(zhí)行效果。

4.3.4 評價手段不多，績效管理失實

績效管理是優(yōu)化項目、提升效益的一個有效手段，能有效提升事業(yè)單位的預算管理水平，提高財政資金使用效益。但受制于預算改革進程，當前績效管理工作在部分單位流于形式，未能全面鋪開，且績效指標體系設計不健全、評價標準不科學，導致預算執(zhí)行中績效監(jiān)控不達標、績效評價過程不嚴謹、評價結(jié)果的應用不充分、評價結(jié)果不能為部門決策提供參考，也未能與下一步預算資金安排有效掛鉤，無法充分發(fā)揮績效管理工作的作用。

5 加強預算執(zhí)行管理的有效措施

5.1 樹立管理意識，轉(zhuǎn)變思想觀念

“沒有預算就沒有一切”。一要強化財政資金預算執(zhí)行的管理，必須深刻意識到管好用好預算的重要性，明白高質(zhì)量的預算執(zhí)行是支撐事業(yè)發(fā)展的基礎、是履行事業(yè)單位職能的體現(xiàn)，使預算執(zhí)行的嚴肅性和約束力得到有效保障；二要改變預算主要是財務職能、主要依賴財務數(shù)據(jù)的觀念。預算是單位戰(zhàn)略方向、事業(yè)職能、重點工作的體現(xiàn)，要充分調(diào)動各部門的積極性，積極參與到預算工作中來；三要改變預算就是伸手要錢的工作理念。預算不僅是“要錢”，更要“花好”，高質(zhì)量的財政資金預算執(zhí)行才能發(fā)揮財政資金的效能，為單位事業(yè)發(fā)展提供支撐。

5.2 優(yōu)化預算編制，夯實預算執(zhí)行基礎

5.2.1 研究發(fā)展戰(zhàn)略，進行合理規(guī)劃

事業(yè)單位在編制整體預算時需長遠考慮，要在嚴格執(zhí)行國家政策的基礎上，立足于事業(yè)職責，將戰(zhàn)略規(guī)劃轉(zhuǎn)化為具體項目。預算編制應優(yōu)先保障重點工作，貼合事業(yè)發(fā)展方向和業(yè)務發(fā)展規(guī)劃，進行充分研究和論證。項目支出預算要按照規(guī)劃合理測算，實現(xiàn)跨年度平衡。規(guī)劃不應只強調(diào)花錢，而應更多關注對資源的統(tǒng)籌策劃，突出工作成果和效益。

5.2.2 加強內(nèi)部協(xié)同，提高執(zhí)行效率

預算編制工作要注重部門間的配合，在預算編制前先按照相關性將任務逐項分解到有關部門，細化到具體環(huán)節(jié)和責任人，使每一項預算都有目標、有進度、可執(zhí)行、可考核。由預算的執(zhí)行人提出預算可以使預算更貼合實際工作，減少預算執(zhí)行過程中的調(diào)整，落實預算執(zhí)行責任人，有利于從源頭提高預算執(zhí)行效率。

5.2.3 科學編制預算，做實做精數(shù)據(jù)

科學編制預算是提高預算執(zhí)行效率的必然要求。一是分清主次，優(yōu)先安排重點支出，同時增強預算的可執(zhí)行性；二是以歷年決算數(shù)據(jù)為參考，進行收支、資產(chǎn)等相關數(shù)據(jù)分析，明確自身的定額標準和收支重點；三是遵規(guī)守紀，按照規(guī)定要求編制預算，嚴格按照財經(jīng)紀律、中央八項規(guī)定等要求，編制合規(guī)合法預算。

5.3 重視預算管理，提高執(zhí)行質(zhì)量

5.3.1 構建體系，完善事業(yè)單位內(nèi)部制度建設

沒有規(guī)矩不成方圓。建立健全事業(yè)單位內(nèi)部管理制度是事業(yè)單位各項工作的基礎，是完善內(nèi)部控制的手段。通過建立健全預算管理、經(jīng)費支出管理、政府采購管理等重點業(yè)務領域的內(nèi)部制度規(guī)范，能夠有效解決事業(yè)單位內(nèi)部管理制度和標準缺失、模糊、缺乏體系化等問題，進一步明確各部門的職責權限和流程化管理，為公共服務職能和業(yè)務運行提供制度保障，提高資金管理能力，預防腐敗[2]。加強事業(yè)單位內(nèi)控建設中的預算管理部分的建設：一是要牢固樹立依法辦事的理念，增強預算資金風險防范意識；二是完善單位重大事項集體決策和會審制度，及時發(fā)現(xiàn)和糾正預算執(zhí)行、資金使用管理中存在的問題，做到過程留痕、責任可查；三是系統(tǒng)梳理預算工作中的評審、編制、執(zhí)行和績效環(huán)節(jié)的過程和風險點；四是完善制度和過程控制，在各個環(huán)節(jié)嚴格把關，通過“決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權”三權分立來強化監(jiān)督控制。

5.3.2 明確責任，強化事業(yè)單位預算執(zhí)行管理

事業(yè)單位在實踐中根據(jù)相關制度、單位類型、管理方式建立一套適合自身的、科學合理的預算管理體系，一是要建立預算執(zhí)行責任制，明確職責。責任到人，齊抓共管，化被動為主動；二要建立預算支出進度承諾制，承諾序時執(zhí)行的金額進度的同時，利用績效指標完成情況考評工作進度；三要建立資金執(zhí)行和工作進度雙通報制，按月通報預算執(zhí)行進度，對排名靠后的部門拿出措施、督促整改；四要建立分類工作的預算執(zhí)行分類管理制，如政府采購類提早論證，工作前置。

5.3.3 加強考核，確保預算執(zhí)行科學、有序、合規(guī)

為了解決預算資金保障和執(zhí)行質(zhì)量的矛盾，順應財政部的“誰用錢、誰負責”的改革理念，將預算執(zhí)行的量化指標納入到單位內(nèi)部績效考核指標中，考核結(jié)果直接與次年資金分配掛鉤。設計考核指標時，執(zhí)行部門對預算編報執(zhí)行質(zhì)量負責，財務部門對預算宏觀管理和監(jiān)督負責。

5.3.4 健全評價機制，發(fā)揮績效管理效用

財政部印發(fā)《財政支出績效評價管理的指導意見》和《關于推進預算績效管理的指導意見》，明確提出“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制，從制度上確立預算績效管理理念。預算績效評價管理工作是一個逐步推進、逐步延伸、逐步完善的過程，一是合理設置績效評價指標，指標的設置要結(jié)合實際工作、具有可操作性、能科學評估財政項目支出效益；二是將績效目標設定、績效監(jiān)控和績效評價納入單位預算管理工作體系；三是充分利用項目績效評估結(jié)果，通過分析和總結(jié)提高下年度預算編制的科學性和合理性、發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行的問題、提高預算管理能力。

6 結(jié)論

加強中央事業(yè)單位財政資金預算執(zhí)行管理對國家預算改革宏觀層面、規(guī)章制度要求層面和各單位執(zhí)行管理層面都具有重要意義。中央事業(yè)單位加強預算執(zhí)行管理：一是轉(zhuǎn)思路、強認識，構建內(nèi)部管理體系，建立健全制度規(guī)范；二是顧全局、抓統(tǒng)籌，切實加強預算編制，結(jié)合評審結(jié)果為后續(xù)執(zhí)行布好局、做實底；三是定權責、重考核，按照預算編制的支出計劃，對預算執(zhí)行全程監(jiān)督，對執(zhí)行效果有效把控，做到心中有數(shù)；四是拿措施、促管理，實行“評審立項—細化編制—監(jiān)督執(zhí)行—績效評價”全過程閉環(huán)管理，加強預算資金執(zhí)行管理，提高預算資金的使用效益，使有限的財政資金更好地支撐經(jīng)濟社會持續(xù)、健康發(fā)展。