張婉蘇

（南京大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京210093）

財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立的初衷在于分稅制的稅收分配模式下實(shí)現(xiàn)央地之間財權(quán)和事權(quán)分配的再平衡，消解由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡與地區(qū)間公共服務(wù)供給水平均等化之間的張力?？茖W(xué)有效的財政轉(zhuǎn)移支付制度類似于“轉(zhuǎn)換器”。社會總產(chǎn)值或者全社會財富的總數(shù)，通過財政轉(zhuǎn)移支付的模式，從邊際效用相對較低的發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移到邊際效用更高的欠發(fā)達(dá)地區(qū)。通過這種資金轉(zhuǎn)移，最終促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)和公共服務(wù)的均衡發(fā)展。因此，財政轉(zhuǎn)移支付制度作為現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容，是國家和政府管理的重要手段，是從宏觀上提高經(jīng)濟(jì)效率的必要手段，也是國家從經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件方面維護(hù)公平的重要途徑。①參見杜放：《政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度理論與實(shí)踐》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2001年版，第10頁。

自我國實(shí)行分稅制改革以來，很長時間內(nèi)并沒有建立起規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)際發(fā)生的轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出明顯的過渡性質(zhì)，地方政府為獲取更多的中央財政資金和項(xiàng)目，通過“駐京辦”的關(guān)系網(wǎng)在各部委之間“跑動”。一直以來“跑部錢進(jìn)”被廣為詬病，主要原因在于其一方面會易于滋生腐敗，另一方面會造成加大區(qū)域發(fā)展的不平衡性。②Goldstein,Rebecca and Hye Young You.”Cities as Lobbyists.”American Journalof Political Science,Vol.61,No.4,October2017,Pp.864-876.通過這種方式實(shí)現(xiàn)的財政轉(zhuǎn)移支付脫離了公平性。2015年2月公布的《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》強(qiáng)調(diào)要對財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革和完善，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容是從嚴(yán)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，這意味著以前靠“跑部錢進(jìn)”的方式尋求專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的空間將被大大被壓縮。轉(zhuǎn)移支付制度的重要價值取向在于實(shí)現(xiàn)中央和地方在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的公平，使各地的政治經(jīng)濟(jì)社會文化發(fā)展得以均衡，社會福祉能公平地分?jǐn)偟矫恳粋€社會公眾，使其擁有一種相對公平的發(fā)展機(jī)會和社會環(huán)境。社會公平重在分配的正義，財政轉(zhuǎn)移支付即是重點(diǎn)解決分配的正義。為此，需要以公平正義為價值取向，構(gòu)建能夠?qū)崿F(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付社會公平和地方均衡發(fā)展目標(biāo)的財政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，并將該實(shí)現(xiàn)機(jī)制納入財稅法、預(yù)算法的法治框架下，加強(qiáng)財政轉(zhuǎn)移支付的法治建設(shè)。

一、公平正義是財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)在價值追求

（一）轉(zhuǎn)移支付制度及其運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

隨著財政分權(quán)體制在各國的發(fā)展，政府間財政資金調(diào)節(jié)特別是上級政府對下級政府的財政補(bǔ)貼成為一個重要的政策工具，政府間財政轉(zhuǎn)移支付成為有效維持分權(quán)化財政體系不可或缺的制度。從廣義角度理解，政府間轉(zhuǎn)移支付是指一個國家不同層級政府之間職責(zé)明確，即財權(quán)和事權(quán)匹配情況下的政府間財政資金的無償轉(zhuǎn)移，它包括上下級政府之間財政資金的縱向轉(zhuǎn)移和同級政府之間財政資金的橫向轉(zhuǎn)移。從狹義角度理解，政府間轉(zhuǎn)移支付特指上級政府向下級政府（包括中央與地方政府、地方政府上下級之間）財政資金的無償轉(zhuǎn)移，其主要根據(jù)不同層級政府之間財權(quán)和事權(quán)的差異來確定轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，以平衡地區(qū)間財政能力，是財政體制的一個重要組成部分。筆者于本文中討論的轉(zhuǎn)移支付是指狹義的政府間財政轉(zhuǎn)移支付。

政府間轉(zhuǎn)移支付具有無償性，按照均等化原則在政府間進(jìn)行資金的分配，是政府為了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一種財政政策工具。通過轉(zhuǎn)移支付，政府可以均衡各級政府間財力差異，促進(jìn)區(qū)域間基本公共服務(wù)水平的均等化。過度原子化的地方財政制度使得本地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展幾乎完全取決于本行政區(qū)域的自然稟賦的政治轉(zhuǎn)化能力，③參見于文豪：《區(qū)域財政協(xié)同治理如何于法有據(jù)：以京津冀為例》，《法學(xué)家》2015年第1期。同時，基本公共服務(wù)均等化是社會的基本價值取向，已逐漸成為政府的重要政策目標(biāo)。為改變過度原子化的地方財政制度并實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就要求政府各層級間財政能力的均等化，并需要轉(zhuǎn)移支付這一財政政策工具來平衡政府間的財政能力。

（二）我國財政轉(zhuǎn)移支付的現(xiàn)狀

目前我國財政轉(zhuǎn)移支付主要有一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩種形式。一般性轉(zhuǎn)移支付是指沒有規(guī)定具體用途的上級對下級轉(zhuǎn)移的財政資金。地方政府可以根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，自由支配資金的使用方向。按照在轉(zhuǎn)移支付資金分配公式中是否包括對下級可控制因素的成分，一般性轉(zhuǎn)移支付可以分為一次性轉(zhuǎn)移支付和基于表現(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付。一次性轉(zhuǎn)移支付是不考慮下級政府財政收入程度的對下級政府的一次性財政補(bǔ)助?；诒憩F(xiàn)的轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對地方政府的轉(zhuǎn)移支付與地方政府的財政努力程度等因素相關(guān)的財政補(bǔ)助，地方財政努力程度越高，獲得的轉(zhuǎn)移支付資金越多。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指附帶有一定的條件的上級政府對下級政府轉(zhuǎn)移財政資金，這些條件包括規(guī)定資金用途、要求地方政府給予配套等。這類轉(zhuǎn)移支付主要被用于對地方政府履行中央政府職責(zé)而給予的補(bǔ)貼，鼓勵提供具有高度溢出效應(yīng)的服務(wù)，資助被中央政府規(guī)定了最低數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)。因此，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付可以分為非配套和配套兩類，非配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不要求地方政府提供配套的資金但要求有具體的用途；配套專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付既規(guī)定資金用途又要求地方政府按規(guī)定提供一定的配套資金，它又分為封頂和不封頂兩類。目前，我國的一般性轉(zhuǎn)移支付的比重逐步加大，我國一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重由2013年的56.7%逐步提高至2016年的60.5%，同時，轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，加大了教科文衛(wèi)、社會保障、節(jié)能環(huán)保、農(nóng)林水等重點(diǎn)民生領(lǐng)域的投入力度。④參見肖捷：《國務(wù)院關(guān)于深化財政轉(zhuǎn)移支付制度改革情況的報告——2016年12月23日在第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengxinwen/201612/t20161226_2504987.htm。目前我國尚沒有財政轉(zhuǎn)移支付基本法律，沒有一部專門法律法規(guī)能同時規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并科學(xué)合理地調(diào)整兩者的結(jié)構(gòu)設(shè)置。過度依賴專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付向地方政府轉(zhuǎn)移財力，會打破財政集權(quán)與分權(quán)的平衡，使地方財政自主權(quán)受到不合理的干預(yù)。還有部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)立在競爭性領(lǐng)域，違背了財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立的初衷，財政資金理當(dāng)應(yīng)用于提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，競爭性領(lǐng)域的產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由市場進(jìn)行資源的有效配置。此外，在具體項(xiàng)目的資金結(jié)構(gòu)中，很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目對地方政府要求的配套資金過多，對地方財政造成了較大的負(fù)擔(dān)。

（三）確定財政轉(zhuǎn)移支付的因素和依據(jù)

財政轉(zhuǎn)移支付既是各級政府間權(quán)責(zé)關(guān)系和利益關(guān)系的一種協(xié)調(diào)機(jī)制，也是中央政府通過地方政府實(shí)現(xiàn)其政策目標(biāo)的重要政策工具，轉(zhuǎn)移支付資金在分配中既要考慮經(jīng)濟(jì)因素也要考慮政治因素，在有些時候政治因素甚至可能比經(jīng)濟(jì)因素更為重要。從經(jīng)濟(jì)因素來看，轉(zhuǎn)移支付的資金分配需要確立完善和科學(xué)的分配依據(jù)和測算體系，其直接與轉(zhuǎn)移支付資金的效率相關(guān)。目前，國內(nèi)外關(guān)于轉(zhuǎn)移支付資金分配的依據(jù)主要有兩種。一是基數(shù)法，即根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況以及財政可承受性等，以前一年度為基礎(chǔ)確定下一年度的轉(zhuǎn)移支付額度。以這種方法確定轉(zhuǎn)移支付資金分配時不考慮地區(qū)間的收入能力和支出需要的客觀差異，缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)。二是因素法，是對影響某一地區(qū)財政收入能力和財政支出需求的各種變量綜合地加以測算和分析，以此確定對該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付政策和額度。因素法的核心是要確定各種因素在影響財政收入能力和支出需求方面所處的地位，并求出各種因素在決定收入能力和支出需求過程中所占的權(quán)重。國際上通行做法是選取不易受主觀因素影響且能反映地方政府財政收支的客觀性因素。地方財政收入能力主要包括地方收入、人均收入、人口數(shù)量及密度、城市化程度、稅制等因素確定各地的轉(zhuǎn)移支付額。地方財政支出需求方面主要通過衡量各種參數(shù)對政府提供公共產(chǎn)品行為的影響程度來確定，主要包括人口密度、城市化程度、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等因素。因素法在確定了財政收入能力和支出需求重要影響因素后，綜合考慮地區(qū)間財政收入能力與支出需求之間的缺口，得出某地區(qū)的財政自給率，將其作為轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)估算補(bǔ)助金數(shù)量。因素法是許多發(fā)達(dá)國家在轉(zhuǎn)移支付資金分配中普遍采用的一種方法，通過客觀因素來核定標(biāo)準(zhǔn)財政收入、標(biāo)準(zhǔn)財政支出及其他參數(shù)，以此為基礎(chǔ)來均衡地方財政能力，這樣可以降低人為因素的干擾和影響，減少轉(zhuǎn)移支付中的盲目性和隨意性。

（四）效率與公平的矛盾統(tǒng)一體

實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付以彌補(bǔ)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡和實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)水平的均等化，是一個效率與公平相輔相成的矛盾統(tǒng)一體?！靶屎凸降亩愂罩贫仁秦斦w制的重要基礎(chǔ)，效率和公平的集中體現(xiàn)是公共服務(wù)均等化和地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展……效率和公平的稅收制度必須隱含轉(zhuǎn)移支付的合理要素?！雹輩强∨?、郭憐沂：《論效率與公平的稅收制度》，《稅務(wù)研究》2016年第1期。財政轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)立的初衷就在于在分稅制的體制下對財政資金在各級政府間的合理分配創(chuàng)造條件和實(shí)現(xiàn)的路徑。然而，大量的研究證明，財政轉(zhuǎn)移支付制度是不能實(shí)現(xiàn)效率和公平的共同價值追求的?！爸醒朕D(zhuǎn)移支付不僅本身是相對低效率的，而且作為地方承接轉(zhuǎn)移資金和項(xiàng)目的國有企業(yè)通過對中央轉(zhuǎn)移支付效率的‘侵蝕效應(yīng)’間接降低了資本效率?！雹揆颐簟⒔鶟骸斗侄愔坪蟮闹醒朕D(zhuǎn)移支付有效率嗎？——基于中央轉(zhuǎn)移支付對地區(qū)間增長公平與效率的檢驗(yàn)》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)與社會科學(xué)版）》2013年第2期。通過財政均衡來實(shí)現(xiàn)社會公平，這已是國外成熟的財政轉(zhuǎn)移支付制度的重要內(nèi)容，并在部分國家上升到了財政立憲的高度。例如，1982年《加拿大聯(lián)邦憲法》第36條第2款規(guī)定：“議會和加拿大政府應(yīng)采取均衡支付原則，確保各省政府有足夠的收入，能夠在相對合理且彼此相當(dāng)?shù)亩愂账缴?，提供相對合理且彼此相?dāng)?shù)墓卜?wù)水平?！雹?982年《加拿大憲法》，http://www.wipo.int/wipolex/zh/details.jsp?id=8656，2018年6月3日訪問。該條款明確強(qiáng)調(diào)了國家的責(zé)任，即“確保各省政府有足夠的收入”，而間接的目標(biāo)就是公平的公共服務(wù)水平。德國聯(lián)邦基本法第106條和第107條也都有類似的規(guī)定。⑧參見朱建民、陳沖、張桐銳、林子平等譯：《中譯德意志聯(lián)邦共和國基本法》，http://www.iolaw.org.cn/showNews.asp?id=7507，2018年6月8日訪問。

從效率角度來看，轉(zhuǎn)移支付可以實(shí)現(xiàn)三個方面的目標(biāo)，即全年收入的垂直性調(diào)整、全年支出的垂直性調(diào)整、地方間財政外部性的內(nèi)部化調(diào)整。在財政收入方面，中央政府利用全國統(tǒng)一的基準(zhǔn)和系統(tǒng)征收地稅，與地方根據(jù)自己獨(dú)立的標(biāo)準(zhǔn)獨(dú)立進(jìn)行征收相比，所需的征稅費(fèi)用將會減少；財政支出的實(shí)質(zhì)是對共有財產(chǎn)的處分，目的是為納稅人提供公共物品和公共服務(wù)，使“取之于民”的財政收入能夠切實(shí)地“用之于民”。⑨參見徐陽光：《論建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的法律制度》，《清華法學(xué)》2014年第5期。地方政府作為直接提供者，能夠更為準(zhǔn)確地把握居民的需求，將會更有效率。從效率性觀點(diǎn)來看，全年收入的重點(diǎn)將放到中央，全年支出的重點(diǎn)將放到地方，從中央向地方的轉(zhuǎn)移支付可以作為實(shí)現(xiàn)這種事權(quán)分配的手段，也就是說，轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)著調(diào)整全年收入和全年支出的垂直性不均衡的作用。轉(zhuǎn)移支付還可以實(shí)現(xiàn)地方間財政外部性的內(nèi)部化。當(dāng)?shù)胤秸g發(fā)生外部性，某些地方政府的政策會給別的地方政策和居民造成影響，而這種影響會導(dǎo)致地區(qū)間資源分配的低效率。一種地方政府外部性是地方公共服務(wù)的外溢性，但該公共服務(wù)供給的地區(qū)并沒有考慮其提供的公共服務(wù)能否惠及其他地區(qū)，只是根據(jù)自身受益情況和公共服務(wù)供給成本做出供給決策，使得其提供公共服務(wù)的水平低于社會實(shí)際的需求水平。中央可以通過對地方政府外溢性提供資金補(bǔ)助，使得外部效益內(nèi)部化，轉(zhuǎn)移支付則可以當(dāng)作地區(qū)外溢性引起的低效率公共服務(wù)供給的補(bǔ)正手段使用。另一種外部性是由于各地政策差異導(dǎo)致居民在地方間的流動。當(dāng)個人根據(jù)地方公共服務(wù)和地方稅收負(fù)擔(dān)選擇居住區(qū)域時，承受較大人口流入壓力的地區(qū)則可以主張上級乃至中央政府通過轉(zhuǎn)移支付矯正由于人口流入較大而需要額外承擔(dān)的公共服務(wù)的費(fèi)用，以提高財政性手段提供基本公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的效率。

（五）公平正義寓于轉(zhuǎn)移支付之中

公平分配社會財富，作為政府的一種公共服務(wù)，通過持續(xù)、規(guī)范的再分配措施，如預(yù)算、財政轉(zhuǎn)移支付、所得稅、消費(fèi)稅、物業(yè)稅等法律制度，矯正不合理的財富分配，避免出現(xiàn)兩極分化的“啞鈴型”社會分層結(jié)構(gòu)，⑩“啞鈴型”社會是兩頭大，中間細(xì)而長的社會，即低收入人群與富人各有相當(dāng)比重，但中間階層較為薄弱。啞鈴雖然是強(qiáng)身健體的好器械，但是由于中間過于細(xì)小，摔落可能較易斷裂，因此“啞鈴型”社會具有很大的不穩(wěn)定性。與此相關(guān)的另外兩種社會結(jié)構(gòu)是“橄欖型”社會、“金字塔型”社會。以期增強(qiáng)社會成員公平分享經(jīng)濟(jì)增長成果的能力。這是政府應(yīng)盡的責(zé)任，也是市場經(jīng)濟(jì)不可或缺卻又無法自行提供的公共產(chǎn)品。作為一種回應(yīng)型法，財稅法的社會利益本位性質(zhì)和對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的調(diào)控性決定了其具有促進(jìn)社會平衡發(fā)展的作用。由于社會經(jīng)濟(jì)活動的復(fù)雜性和立法者認(rèn)識能力的有限性，財稅法規(guī)則總是處于不斷發(fā)展和不斷完善的狀態(tài)，而社會發(fā)展的迫切性和社會公眾對良法善治的期待性又要求財稅法完成有限法律規(guī)則面對無限社會現(xiàn)實(shí)的適應(yīng)，這就要求財稅法具有回應(yīng)我國社會主要矛盾的能力。財稅法的回應(yīng)性要求財稅法突破形式法制的框架，以主動調(diào)節(jié)和相機(jī)抉擇的方式在解決我國社會主要矛盾的進(jìn)程中積極回應(yīng)社會公眾的訴求，以靈活性、開放性的方式推進(jìn)社會實(shí)質(zhì)公平和社會均衡發(fā)展。稅收公平的目標(biāo)就是在社會發(fā)展不平衡的情況下，將區(qū)域發(fā)展失衡、階層貧富分化等社會現(xiàn)實(shí)納入財稅法回應(yīng)的功能構(gòu)造中，運(yùn)用稅收手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，以達(dá)到社會和諧發(fā)展和財富公平分享的效果。財稅法衡平發(fā)展功能通過財政轉(zhuǎn)移支付以均衡地方財政和調(diào)節(jié)階層收入，體現(xiàn)了對公平正義價值的追求。當(dāng)然，財政轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)注重社會公平，同時還強(qiáng)調(diào)在促進(jìn)效率提升前提下體現(xiàn)社會公平，反對平均主義。財政轉(zhuǎn)移支付對社會公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只講公平而不顧效率。

財政轉(zhuǎn)移支付是基于各級政府收入能力與支出需求不一致的狀況，以實(shí)現(xiàn)各地基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的一種財政收支平衡制度。財政轉(zhuǎn)移支付通過中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付以及地方政府間的轉(zhuǎn)移支付，調(diào)整政府間的財政能力差異，體現(xiàn)出財政轉(zhuǎn)移支付均衡地方財政能力的作用。另外，財政轉(zhuǎn)移支付還具有從公共財政的角度來調(diào)節(jié)收入分配公平的作用，通過居民補(bǔ)貼等途徑調(diào)節(jié)居民收入，實(shí)現(xiàn)不同階層之間的分配公平。從理論上說，財政轉(zhuǎn)移支付的實(shí)質(zhì)是將以稅收征管形式集中起來的財政收入從高收入地區(qū)或高收入階層轉(zhuǎn)移到低收入地區(qū)或低收入階層，這有助于縮小地區(qū)間、階層間的經(jīng)濟(jì)差距，促進(jìn)社會和諧發(fā)展。

中央政府在轉(zhuǎn)移支付資金分配中除了考慮經(jīng)濟(jì)因素外，政府間轉(zhuǎn)移支付還常常被用于獲取平衡地區(qū)間財政資源和產(chǎn)出之外的其他目的，即在決策者分配轉(zhuǎn)移支付時所考慮的因素中，政治因素或許與經(jīng)濟(jì)因素同樣甚或更為重要。?中央政府在進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付資金分配時，可能會更多地考慮政治因素以及按照他們的偏好來分配，比如，在國家統(tǒng)一受到威脅的時候，維護(hù)國家統(tǒng)一和地區(qū)穩(wěn)定成為中央的首要工作，他們或許會通過轉(zhuǎn)移支付來平抑分裂的力量，特別是多民族的國家，中央在轉(zhuǎn)移支付的分配中會更多地考慮維護(hù)各民族地區(qū)穩(wěn)定的政治因素?？梢?，在轉(zhuǎn)移支付資金分配中盡管政治考量是中央必須面對的現(xiàn)實(shí)，而政治因素的考量在一定程度上會削弱經(jīng)濟(jì)因素對轉(zhuǎn)移支付資金分配的影響。

通過財政轉(zhuǎn)移支付以均衡地方財政和調(diào)節(jié)階層收入，體現(xiàn)了對公平正義價值的追求。需要指出的是，財政轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)注重社會公平，同時還強(qiáng)調(diào)“促進(jìn)效率提升前提下體現(xiàn)社會公平”，反對平均主義。財政轉(zhuǎn)移支付對社會公平的追求是建立在合理限度之上的，不能只講公平而不顧效率。國外財政轉(zhuǎn)移支付法律制度也大都強(qiáng)調(diào)建立財政激勵制度，促使地方政府在享受財政轉(zhuǎn)移支付的同時努力培植財源和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。因此，通過財政轉(zhuǎn)移支付表現(xiàn)的財稅法衡平發(fā)展功能，本質(zhì)上是在社會公平發(fā)展與社會發(fā)展效率之間尋求最佳平衡點(diǎn)，是對公平與效率的動態(tài)平衡。

財政轉(zhuǎn)移支付強(qiáng)調(diào)注重社會公平，但并不以平均主義為宗旨。公平正義的思想從來就不承認(rèn)絕對的平均，即使是在古老的亞里士多德的正義理論中也是如此。亞里士多德將正義分為分配正義、交換正義和矯正正義。關(guān)于分配正義，亞氏強(qiáng)調(diào)，正義存在于“某種平等”之中，從正義這一概念的分配含義來看，它要求按照比例平等原則把這個世界上的事物公平地分配給社會成員。相等的東西給予相等的人，不相等的東西給予不相等的人。博登海默對亞氏的分配正義總結(jié)時指出：“雖然亞里士多德強(qiáng)調(diào)平等是正義的尺度，但是他卻愿意容忍社會結(jié)構(gòu)中廣泛存在的不平等現(xiàn)象?！?［美］E·博登海默：《法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社2004年版，第262-263頁。在法學(xué)中公平是法的理念和基本價值，是現(xiàn)代法治社會共同追求的目標(biāo)。財政法所確認(rèn)和保護(hù)的公平是財政分配的公平，是社會公平，它包括縱向公平和橫向公平?？v向公平是不同等級之間的公平，在不同等級之間實(shí)行能力原則，即不同情況，不同對待；橫向公平是同等級別之間的公平，在同一等級之間實(shí)行同等原則，即同等情況，同等對待。價值是一個由多元要素構(gòu)成的，以多種形態(tài)存在的體系，在該體系內(nèi)部多元價值要素的位階并非固定不變。在社會發(fā)展的不同階段和特定時期，總有一種價值處于某一法律部門中相對首要的地位，因此，公平價值與其相對應(yīng)的效率價值在不同法律部門中的地位是不同的。就一般法而言，公平與效率是法的兩種基本價值，其地位無所謂誰高誰低，但對財政法來說，公平反映其本質(zhì)特征，是基本的目的價值，它高于效率價值。

二、我國轉(zhuǎn)移支付制度中公平價值偏離的現(xiàn)狀

我國實(shí)行分稅制改革以來，很長時間內(nèi)并沒有建立起規(guī)范的政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度，實(shí)際發(fā)生的轉(zhuǎn)移支付呈現(xiàn)出明顯的過渡性質(zhì)，其運(yùn)行中存在問題也難以避免。

（一）財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜、支付結(jié)構(gòu)不合理

在我國中央政府對地方政府的財政轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目所占比例較小，大量的是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，涵蓋教育、科學(xué)技術(shù)、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)等幾乎所有領(lǐng)域，支付項(xiàng)目繁雜。正如李金華先生曾經(jīng)指出的：“到底有多少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、有多少項(xiàng)目，在中國可能沒有一個人搞得清楚?！?李金華：《中央的錢流到村里，渠道長“滲水”太多》，《人民日報》2006年6月6日，第4版。支付項(xiàng)目繁雜的背后必然是支付主體的繁多。中央補(bǔ)助地方支出審計調(diào)查情況顯示，部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)，分配制度不夠完善，資金投向較為分散問題嚴(yán)重，參與中央轉(zhuǎn)移支付資金分配的部門曾達(dá)37個。從短期來看，這些轉(zhuǎn)移支付具有一定的現(xiàn)實(shí)意義，但從長遠(yuǎn)來看，其并不利于公共服務(wù)的均等化。

根據(jù)我國《預(yù)算法》，中國當(dāng)前的中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系包括一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩大類。從功能來看，一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢，有利于地方政府因地制宜統(tǒng)籌安排財政支出和落實(shí)管理責(zé)任。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付能夠更好地體現(xiàn)和貫徹中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且直接分配管理的方式更便于開展績效評價和監(jiān)督檢查。預(yù)算實(shí)際執(zhí)行中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付作用不同、互為補(bǔ)充，相對而言，一般性轉(zhuǎn)移支付更加重視公平性，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更加突出效率性，兩者的比例結(jié)構(gòu)一定程度上反映了在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段如何處理公平與效率的關(guān)系。中國幅員遼闊，各地區(qū)資源稟賦差異較大，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和進(jìn)度不一，但同時也存在一些共同的發(fā)展瓶頸。因此，既需要通過一般性轉(zhuǎn)移支付均衡地區(qū)間財力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，也需要依靠專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)和短板。

財政部網(wǎng)站有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2017年中央對地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算總規(guī)模達(dá)到5.7萬億元，占中央一般公共預(yù)算支出的61.6%，其中，一般性轉(zhuǎn)移支付3.5萬億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付2.2萬億元，兩類轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模比例為62：38。一般性轉(zhuǎn)移支付主要包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、老少邊窮地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、成品油稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、體制結(jié)算補(bǔ)助轉(zhuǎn)移支付、基層公檢法司轉(zhuǎn)移支付、基本養(yǎng)老金轉(zhuǎn)移支付和城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險轉(zhuǎn)移支付等7大類；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則包括76個具體項(xiàng)目，基本覆蓋了農(nóng)林水、教科文、社保就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各個領(lǐng)域。受事權(quán)和支出責(zé)任劃分滯后、部門利益固化和上下級政府間激勵和約束弱化等因素制約，當(dāng)前我國的中央對地方轉(zhuǎn)移支付體系設(shè)置和管理存在著一般性轉(zhuǎn)移支付“不一般”、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付“碎片化”、資金使用不規(guī)范和效益不高等問題，特別是一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付之間的界限不夠清晰、內(nèi)容交叉重疊。在政治方面，這不利于中央與地方行政管理關(guān)系、事權(quán)與支出責(zé)任關(guān)系的進(jìn)一步理順；在經(jīng)濟(jì)方面，財政資金使用效益的“折扣”直接影響了穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)政策的實(shí)施效果，降低了資源配置效用；在社會方面，這不利于地區(qū)間基本公共服務(wù)能力均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也難以做到兼顧效率與公平。

與一般性轉(zhuǎn)移支付相比，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范和透明，轉(zhuǎn)移財政資金數(shù)額確定依據(jù)難以明確、客觀。不過，需要指出的是，如果說對于轉(zhuǎn)型期實(shí)現(xiàn)中央特定政策目標(biāo)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付有其不可替代的功能，那么就應(yīng)保持其適度的規(guī)模，不斷加以規(guī)范、完善，而不是一味地減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付份額。以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付不夠規(guī)范為由主張縮減其規(guī)模，可能只是在回避專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付失范問題，并不利于問題本身的解決，反而可能影響專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付固有功能的發(fā)揮。

目前，相對于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配已部分采用因素法，更為規(guī)范、透明，但也應(yīng)該看到，因素法運(yùn)用范圍畢竟有限，其中參數(shù)設(shè)置仍需要不斷調(diào)整、完善，且地方政府也未必就如中央政府所愿將轉(zhuǎn)移財政資源主要用于提供基本公共服務(wù)上。同時，對于這種總量補(bǔ)貼對地方政府財政的自我發(fā)展所造成的消極影響還應(yīng)當(dāng)有充分的評估。因此，提升基本公共服務(wù)均等化水平，恐怕不是單單注重擴(kuò)充一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模就能予以保障的。一般性轉(zhuǎn)移支付是促進(jìn)公平的主要方式，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付更有助于達(dá)致效率目標(biāo)。一般性轉(zhuǎn)移支付這種目標(biāo)定位帶有的公平理念容易為公眾接受，但可能無意中掩蓋了它基本公共服務(wù)均等化功能發(fā)揮不足的一面。

（二）財政轉(zhuǎn)移支付缺乏嚴(yán)格的申報審批、撥付、監(jiān)督、救濟(jì)程序

中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付資金規(guī)模是按照法律規(guī)定通過地方預(yù)算的匯總來確定的。各個地方為了爭取轉(zhuǎn)移支付資金，十分重視前期的申報和立項(xiàng)工作，而中央政府的審批部門很難在項(xiàng)目審批上作出正確判斷，只能對于符合程序規(guī)定的申報項(xiàng)目進(jìn)行審批，導(dǎo)致財政轉(zhuǎn)移支付公開性和透明度備受質(zhì)疑。轉(zhuǎn)移支付的撥付環(huán)節(jié)，主要面臨的是截留和挪用問題。面對此種情形，監(jiān)督與救濟(jì)更顯薄弱。目前只有財政部發(fā)布的《一般性轉(zhuǎn)移支付辦法》對每年上萬億元的財政轉(zhuǎn)移支付資金施以監(jiān)督管理，尚未建立起權(quán)威有效的監(jiān)督制約機(jī)制。國家預(yù)算不僅要具有形式約束力，而且必須具有約束政府財政支出的實(shí)際效能。?參見周剛志：《憲法學(xué)視野中的中國財稅體制改革》，《法商研究》2014年第3期。我國《預(yù)算法》雖然規(guī)定地方政府要將接受財政轉(zhuǎn)移支付資金納入地方各級政府預(yù)算，但地方預(yù)算編報不完整，缺乏有效監(jiān)督。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在預(yù)算執(zhí)行過程中，地方政府對專款預(yù)算管理不可預(yù)測和不確定，更導(dǎo)致地方政府預(yù)算和決算之間經(jīng)常存在巨大差距和“一年預(yù)算，預(yù)算一年”的現(xiàn)實(shí)問題。此外，我國實(shí)行五級預(yù)算，預(yù)算層級過多，轉(zhuǎn)移支付分配流程過長，難免造成管理成本高、信息流失多、監(jiān)督困難等后果。

三、我國財政轉(zhuǎn)移支付偏離公平正義價值目標(biāo)的原因

轉(zhuǎn)移支付并不只是一個經(jīng)濟(jì)問題，而是政治、經(jīng)濟(jì)和社會的綜合指標(biāo)。特別是在政治意義方面，設(shè)立轉(zhuǎn)移支付的總體目標(biāo)是為了增強(qiáng)中央的權(quán)威和控制力，但需要以中央財力相對集中為基礎(chǔ)。各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的具體政治目標(biāo)則是加強(qiáng)宏觀調(diào)控，重在引導(dǎo)某項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，其中政治意義方面的要求與分類轉(zhuǎn)移支付存在的必要性比較契合。因此，我國轉(zhuǎn)移支付制度偏離公平的原因可以從政治、經(jīng)濟(jì)、制度等方面尋找。

（一）政治控制是財政轉(zhuǎn)移支付制度偏離公平的政治因素

確立中央權(quán)威、加強(qiáng)政治控制是我國分稅制改革的重要動因，也是轉(zhuǎn)移支付制度建立的初衷。財政包干制下，中央財政收入嚴(yán)重不足，經(jīng)常入不敷出，甚至到了中央機(jī)關(guān)發(fā)不出工資的窘境，被稱為“懸崖邊上的中央財政”。財政窘迫導(dǎo)致國家能力下降，中央無力承擔(dān)起全國性公共品的提供和全國范圍內(nèi)的收入分配調(diào)節(jié)，甚至幾乎喪失了宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。在這種情況下，“中央財政的發(fā)言權(quán)相對比較小。政治上的權(quán)威如果沒有經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)也是不行的”。與包干制直接賦予地方財力相比，分稅制通過“先集中、再分配”的資金分配模式，中央政府牢牢控制了轉(zhuǎn)移支付資金再分配的主動權(quán)，從而顯著改變了央地財政關(guān)系，提高了中央政府的權(quán)威和對地方的政治控制力，并且，也在一定程度上割斷了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與其財政收入之間的聯(lián)系，降低了地方實(shí)施的市場封閉行為的動因，有利于統(tǒng)一市場的建立。

維護(hù)國家穩(wěn)定統(tǒng)一也是中央確立轉(zhuǎn)移支付重要的政治考量因素。中國改革開放以來的經(jīng)驗(yàn)證明，分權(quán)體制和競爭機(jī)制對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮了積極作用。然而，由于不對稱財政分權(quán)體制缺乏有效的制度安排，在中國其他一系列制度的共同作用下，競爭機(jī)制造成了扭曲的政府行為，對粗放增長方式和地區(qū)經(jīng)濟(jì)失衡的延續(xù)有很大影響。?參見李永友：《轉(zhuǎn)移支付與地方政府間財政競爭》，《中國社會科學(xué)》2015年第10期。地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平差距越大，對轉(zhuǎn)移支付公平性的要求就越強(qiáng)烈，否則，就可能引發(fā)政治騷動或分裂傾向。在中國轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)結(jié)構(gòu)中，少數(shù)民族地區(qū)得到了更多的中央轉(zhuǎn)移支付。中央對8個少數(shù)民族聚居省份（5個民族自治區(qū)和云南、貴州、青海三省）的兩稅返還，實(shí)行1：0.8的返還比例，在一般性轉(zhuǎn)移支付體系中，也制定了專門針對民族地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。我國少數(shù)民族主要生活在邊疆地區(qū)，針對邊境地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和艱苦邊遠(yuǎn)地區(qū)的津貼補(bǔ)助也具有維護(hù)民族和國家統(tǒng)一的政治考量。另外，在分配轉(zhuǎn)移支付資金中，中央可能更傾向于照顧易受到民族分裂影響的地區(qū)。

（二）利益分化是財政轉(zhuǎn)移支付制度偏離公平的經(jīng)濟(jì)因素

分稅制使我國地方政府實(shí)質(zhì)獲得了某種程度上的財政自治權(quán)，因此，代表國家整體利益的中央、代表“轄區(qū)”利益的地方以及代表“部門”利益的中央部委，利益訴求可能并不一致。在單一制的中國，中央政府的任何政策，其出發(fā)點(diǎn)始終都代表著國家的整體利益和長遠(yuǎn)利益。然而，地方政府可能往往只關(guān)注本轄區(qū)的利益。為了換取地方的支持，中央可能做出讓步，從而使政策偏離其預(yù)期目標(biāo)。在1994年分稅制的創(chuàng)建過程中，由于觸動了地方政府在財政包干制時期取得的既得利益，中央政府與地方政府尤其是沿海省份進(jìn)行了充分的溝通，對原定分稅制方案做出一系列調(diào)整，并以1993年為稅收返還基期年。2002年的所得稅分享改革和2008年的成品油稅費(fèi)改革，以及我國其他領(lǐng)域的改革，也都有中央轉(zhuǎn)移支付的支持。另外，部門利益甚至個人利益可能也會影響轉(zhuǎn)移支付制度。部門利益主要表現(xiàn)為相關(guān)部門追求“部門預(yù)算最大化”，個人利益則表現(xiàn)為個人在政治上追求職位晉升，在經(jīng)濟(jì)上獲取尋租利益。

轉(zhuǎn)移支付均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，要求轉(zhuǎn)移支付體系應(yīng)以一般性轉(zhuǎn)移支付為主、其他轉(zhuǎn)移支付為輔，但央地目標(biāo)的差異又往往迫使中央采取專項(xiàng)轉(zhuǎn)移形式。改革以來，伴隨著改革的不斷推進(jìn)，資源環(huán)境、社會保障、教育醫(yī)療、收入分配差距、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的矛盾和問題不斷顯現(xiàn)，中央希望地方能夠增大對這些領(lǐng)域的財政支出，以提高全民福利，稀釋社會矛盾和不穩(wěn)定因素，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。然而，我國的財政分權(quán)是建立在政治集權(quán)基礎(chǔ)上的，中央掌握著地方政府官員的政治生命。為獲得升遷，地方官員必然會投入“晉升錦標(biāo)賽”，為完成中央政府對其績效的考核而努力。在這些考核標(biāo)準(zhǔn)中，雖然包含著一系列指標(biāo)，但由于當(dāng)?shù)孛癖姾椭醒胝幱谛畔⒘觿?，可測性良好的GDP增長率和財政收入增長率就成為中央政府考核下級政府的直接依據(jù)。在這種情況下，地方官員為了贏得“經(jīng)濟(jì)增長錦標(biāo)賽”，往往把有限的財政資金投向改善本地投資環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施等生產(chǎn)性公共投入，甚至運(yùn)用一些非常規(guī)的競爭手段，如降低環(huán)境和安全標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化和安全事故頻發(fā)，而對于提高本地居民福利、需要較長時間才能顯現(xiàn)政治績效的民生性公共品如教育、醫(yī)療、社會保障投入?yún)s相對不足。這雖然可能在一定時期內(nèi)加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，但拉大了居民之間收入分配上的不平等和城鄉(xiāng)差異，阻礙了人力資本的積累而不利于長遠(yuǎn)增長，還可能累積社會矛盾甚至危及社會穩(wěn)定。我國的財政轉(zhuǎn)移支付，尤其是一般性轉(zhuǎn)移支付，通常是無條件撥款，對轉(zhuǎn)移支付的條件缺乏明確的法律規(guī)定。對各地方的財政轉(zhuǎn)移支付不注意區(qū)分事項(xiàng)的輕重緩急，最有可能的結(jié)果就是轉(zhuǎn)移支付資金的浪費(fèi)，以及造成“會哭的孩子有奶吃”的怪圈。轉(zhuǎn)移支付資金劃撥到地方以后，地方政府及官員爭先恐后“上政績”，就容易利用財政轉(zhuǎn)移支付大興土木，而忽略了其他公共物品的提供，財政轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性與效率性均得不到體現(xiàn)。就像張千帆教授所提及的那樣，“雖然中央和地方關(guān)系也經(jīng)歷的數(shù)次大的變動，但無論是收權(quán)還是放權(quán)，中國的中央和地方關(guān)系都帶有太多的計劃色彩、欠缺法治及其理性基礎(chǔ)。這種現(xiàn)象是正常的，也是現(xiàn)行體制的必然產(chǎn)物，制度上的高度集權(quán)必然導(dǎo)致個人集權(quán)，從而使中央和地方關(guān)系淪為一種政治而非法律關(guān)系”。?張千帆：《國家主權(quán)與地方自治—中央與地方關(guān)系的法治化》，中國民主法制出版社2012年版，前言第3頁。再加上市場機(jī)制不健全，市場的資源配置機(jī)制被忽視，地方政府間法治化的競爭機(jī)制缺失，最終導(dǎo)致了財政轉(zhuǎn)移支付制度的弊病。

（三）央地談判是財政轉(zhuǎn)移支付制度偏離公平的制度因素

財政轉(zhuǎn)移支付制度的初衷乃是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，但對于我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度而言，還應(yīng)看到一個更重要的問題，即該制度背后的政治博弈。一直以來，我國缺乏制度化的央地分權(quán)機(jī)制，央地關(guān)系的協(xié)調(diào)主要靠政治協(xié)商。至于協(xié)商的結(jié)果，則取決于各自手中籌碼（如地方的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、領(lǐng)導(dǎo)人的政治影響和人格魅力）的多少。協(xié)商的中心問題無疑是財政資源的分配比例。這樣，財政轉(zhuǎn)移支付制度就漸漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒腭{馭地方的一種手段。在中央和地方關(guān)系缺乏法治化保障的情形下，中央政府由于握有大量的財政資金，地方政府又過度依賴中央的轉(zhuǎn)移支付資金，于是財政轉(zhuǎn)移支付制度就成為了中央政府的一個“指揮棒”，中央可以憑借財政資金的流向引導(dǎo)地方政府。以至于在諸多依法屬于地方政府權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，地方也要跟著中央的思路走，從而使得地方政府的自主性大大降低，有關(guān)中央和地方關(guān)系的法律權(quán)威也受到損害。雖然公共選擇理論已經(jīng)揭示出，由地方政府提供公共物品更具有效率，但是在財政轉(zhuǎn)移支付體制下，地方政府過多地聽命于中央，而中央政府由于不具備信息優(yōu)勢，在指揮地方之時難免會有與地方實(shí)際不相符的決定。

歸根結(jié)底，財政轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)的偏離還是因?yàn)檠氲仃P(guān)系的非制度化，要改變這一狀況，其核心的路徑則是實(shí)現(xiàn)央地關(guān)系的法治化。應(yīng)當(dāng)在中央和地方之間就社會管理、公共服務(wù)、市場監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)調(diào)控等事項(xiàng)，進(jìn)行明確的權(quán)責(zé)劃分。對于全國性和跨地區(qū)的公共物品供給和公共事務(wù)管理，由中央政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，以實(shí)現(xiàn)市場和法制的統(tǒng)一。對于地方性的公共服務(wù)和公共事務(wù)，則交由地方政府管理，以降低成本、提高效率。至于中央和地方管轄權(quán)交叉的公共事務(wù)，應(yīng)對各自的職責(zé)權(quán)限以立法的形式加以明確界定。同時也應(yīng)看到，我國憲法對央地關(guān)系的規(guī)定過于寬泛，缺乏可操作性，尤其是關(guān)于事權(quán)與財權(quán)的具體劃分，更是缺乏明確的憲法依據(jù)。這也是為什么在涉及中央與地方權(quán)力分配、利益分割的問題上，往往要通過中央與地方領(lǐng)導(dǎo)人之間的溝通來解決的一個重要原因。當(dāng)前，地方政府的權(quán)力及其自主性，都缺乏有效的規(guī)范保障，而單一制國家的中央政府又享有政治和法律上的優(yōu)越地位，在具體的央地互動過程中，其主導(dǎo)性地位仍相當(dāng)明顯。然而，由于缺乏相關(guān)的憲法依據(jù)，無論是向地方放權(quán)，還是分配財政資金，都具有較強(qiáng)的隨意性。

四、實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付與公平正義價值追求的互動法律機(jī)制

自分稅制改革以來，受多種因素的制約和影響，我國財政轉(zhuǎn)移支付尚未充分實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、規(guī)范化、程序化。在初具規(guī)模的財政法體系中，完善的財政轉(zhuǎn)移支付法律體系還未建成。近年來，中央對地方的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額不斷增加，財政轉(zhuǎn)移支付在平衡地區(qū)財力差距，實(shí)現(xiàn)國家政策目標(biāo)方面發(fā)揮了非常重要的作用。同時，財政轉(zhuǎn)移支付均等化效果與人們的理想還存在一定差距，實(shí)踐中仍存在轉(zhuǎn)移支付資金的分配、使用不當(dāng)及浪費(fèi)等諸多現(xiàn)象。這其中的原因是多方面的，但法律的滯后及控制乏力無疑是其中重要原因之一。

（一）程序控制——財政轉(zhuǎn)移支付公平正義實(shí)現(xiàn)的必要條件

財政轉(zhuǎn)移支付程序法的目標(biāo)便是財政轉(zhuǎn)移支付程序法的目的或宗旨，是立法者根據(jù)社會發(fā)展的需要，結(jié)合財政轉(zhuǎn)移支付程序法自身的屬性，通過制定財政轉(zhuǎn)移支付程序法所要達(dá)到的理想效果。財政轉(zhuǎn)移支付程序法的目標(biāo)是財政轉(zhuǎn)移支付程序法的精神和靈魂，是構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付程序法的邏輯起點(diǎn)。通過財政轉(zhuǎn)移支付程序法的控制實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付的公平正義是支付程序法的終極目標(biāo)。正義是財政法的首要價值目標(biāo)，財政法的社會正義價值觀表現(xiàn)為通過分配正義及分配公平的規(guī)范化及制度化來實(shí)現(xiàn)，財政法的最終價值目標(biāo)是為社會提供公平正義。財政法必須保證分配本身的正義及分配過程的正義。財政轉(zhuǎn)移支付程序的設(shè)計正是要實(shí)現(xiàn)這種分配過程的正義。同時，在現(xiàn)代社會的法律中，無論是實(shí)體法還是程序法，無論根本法還是普通法，都應(yīng)重視法的效率價值，社會資源的有限性決定了法律制度應(yīng)當(dāng)高效率地分配社會資源，提供權(quán)利和義務(wù)的配置保障資源有效利用。財政轉(zhuǎn)移支付程序也同樣應(yīng)將效率作為價值目標(biāo)來定位。財政轉(zhuǎn)移支付方的效率目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)方式主要表現(xiàn)為決定的及時做出、手續(xù)盡量的簡化等方面。

第一，財政轉(zhuǎn)移支付程控制的前提是應(yīng)制定我國《財政轉(zhuǎn)移支付法》作為轉(zhuǎn)移支付的基本法。其主要包括立法目的、基本原則、財政轉(zhuǎn)移支付主體、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等基本內(nèi)容。通過該法律可以將財政轉(zhuǎn)移支付活動納入法的規(guī)制范圍。具體立法步驟和模式上，可如有學(xué)者所建言的，先由財政部在《中央對地方專項(xiàng)撥款管理辦法》的基礎(chǔ)上制定《財政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付辦法》，在《財政轉(zhuǎn)移支付法》制定工作正式啟動后，將原則性的規(guī)定以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付專章的方式納入，再由國務(wù)院出臺《專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付實(shí)施條例》?！敦斦D(zhuǎn)移支付法》在性質(zhì)應(yīng)是對國家財政資金支用權(quán)的一種規(guī)范和控制法。?參見徐陽光：《財政轉(zhuǎn)移支付制度的法學(xué)解析》，北京大學(xué)出版社2009年版，第24頁。在立法宗旨及具體制度設(shè)計中應(yīng)貫穿程序正義理念，在財政轉(zhuǎn)移支付過程中貫穿公平、參與等原則，規(guī)范和制約政府的財政轉(zhuǎn)移支付行為。在行為規(guī)范的架構(gòu)上應(yīng)主要包括財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目決策、預(yù)算執(zhí)行及監(jiān)督。在立法原則及制度設(shè)計中應(yīng)充分突出程序的功能，科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)匾?guī)范財政轉(zhuǎn)移支付程序制度。制度安排方面應(yīng)采用中央政府代理模式，這種模式與我國當(dāng)前財政體制較為一致。我國財政轉(zhuǎn)移支付資金分配主體較多，除財政部外，其他部委幾乎都有資金的分配權(quán)。分配主體的混亂在一定程度上導(dǎo)致了部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、資金投向分散，降低了財政資金的使用效果。從強(qiáng)化人大的監(jiān)督權(quán)的角度，在人大內(nèi)部設(shè)立專門的撥款機(jī)構(gòu)具有一定的合理性。不過，鑒于財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)定及具體資金分配的政策性及專業(yè)性等特點(diǎn)，在國務(wù)院及地方政府設(shè)立財政轉(zhuǎn)移支付專門機(jī)構(gòu)更具合理性，這些專門機(jī)構(gòu)專司負(fù)責(zé)財政轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目設(shè)定及執(zhí)行等職能。

第二，參與原則是財政轉(zhuǎn)移支付程序控制應(yīng)遵循的重要原則之一。財政轉(zhuǎn)移支付程序制度要求在財政轉(zhuǎn)移支付實(shí)施過程中應(yīng)盡可能設(shè)計和提供相關(guān)利益主體參與的機(jī)會，參與原則主要體現(xiàn)為在財政轉(zhuǎn)移支付過程中相關(guān)的國家機(jī)關(guān)的必要參與及社會公眾的選擇性參與。參與原則的基本要求主要體現(xiàn)為對財政轉(zhuǎn)移支付中下級政府及社會公眾的程序權(quán)利的保障。對于下級政府而言，其具體體現(xiàn)為財政轉(zhuǎn)移支付資金的申請權(quán)、要求被告知權(quán)、異議權(quán)、聽證權(quán)及陳述權(quán)及申辯權(quán)等。對于社會公眾而言，其表現(xiàn)為對財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目決策、預(yù)算編制與審批、執(zhí)行及監(jiān)督等過程的適度參與權(quán)。

現(xiàn)代公民參與權(quán)保障的重要制度及機(jī)制是聽證制度。財政轉(zhuǎn)移支付是國家財政資金的再分配，涉及多方利益主體的博弈與沖突。為保障財政轉(zhuǎn)移支付決策及決定的民主性及科學(xué)性，財政轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行中同樣需要聽證程序發(fā)揮其重要的角色和功能。財政轉(zhuǎn)移支付聽證制度是指有權(quán)主體在財政轉(zhuǎn)移支付決策、執(zhí)行、監(jiān)督等過程中，在即將做出對相對方權(quán)益產(chǎn)生不利影響的決定時，應(yīng)充分聽取權(quán)力相對方的意見，聽取對方的陳述和申辯，防止權(quán)力的濫用與專斷，減少爭議或緩和矛盾。在財政轉(zhuǎn)移支付的運(yùn)行中，有權(quán)要求聽證的主體是下級政府及社會公眾。針對不同的提出主體，須明確聽證的事項(xiàng)、聽證主持人、聽證參加人、聽證的具體程序及聽證意見的處理等制度內(nèi)容。

第三，完善財政轉(zhuǎn)移支付程序法是實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付程序控制的重要依據(jù)。財政轉(zhuǎn)移支付程序法的構(gòu)建離不開具體內(nèi)容的設(shè)計。財政轉(zhuǎn)移支付程序法調(diào)整的范圍廣泛且內(nèi)容豐富，主體眾多且渉及不同法律關(guān)系的調(diào)整。就財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)定程序而言，鑒于財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)定的專業(yè)性及專門性的要求，可考慮借鑒外國的經(jīng)驗(yàn)和制度，在中央政府和地方政府下設(shè)財政轉(zhuǎn)移支付的專門機(jī)構(gòu)即財政轉(zhuǎn)移支付委員會，該委員會的具體職能中應(yīng)包括財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)定的方案擬定對組織和運(yùn)作項(xiàng)目方案的公開及說明、征求意見、意見的取舍及說明等過程。最后形成的項(xiàng)目設(shè)定方案須由財政轉(zhuǎn)移支付委員會呈報國務(wù)院或地方政府通過，獲得通過的項(xiàng)目設(shè)定方案通過法定的方式予以公開。就財政轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目設(shè)定程序的制定設(shè)計而言，轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的設(shè)定涉及國家財政資金的分配，關(guān)系到不同地區(qū)及不特定多數(shù)人的利益，依正當(dāng)程序的基本要求，初步擬定的方案必須依法予以公開，聽取相關(guān)利益部門（主要是作為資金申請主體的地方政府）及社會公眾的意見。

（二）程序參與與監(jiān)督——財政轉(zhuǎn)移支付公平正義實(shí)現(xiàn)的充分條件

第一，充分發(fā)揮有各方參與程序保障的預(yù)算編制和審批程序在財政轉(zhuǎn)移支付過程的作用和角色扮演，實(shí)現(xiàn)預(yù)算公開，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度。財政轉(zhuǎn)移支付是稅收政策的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在我國《預(yù)算法》范疇內(nèi)實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付公平正義的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮有各方參與的預(yù)算編制和審批的程序控制作用。我國為單一制國家，我國憲法明確規(guī)定了中央行政在國家行政系統(tǒng)中的主導(dǎo)地位及上下級政府間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。行政權(quán)固然強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一性，但也不能忽視地方利益的存在。地方政府作為區(qū)域的治理者及地方公共產(chǎn)品的提供者，應(yīng)具有一定的財權(quán)與事權(quán)，且擁有獨(dú)立的利益訴求。因此，財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制階段，上級政府就資金分配等問題，應(yīng)通過多種方式主動與下級政府溝通，充分聽取并認(rèn)真考慮下級政府的意見和建議，從而增強(qiáng)資金分配的可接受性及對下級政府的尊重。同時要充分完善預(yù)算審批的程序和實(shí)質(zhì)作用，通過預(yù)算審批程序的完善和加強(qiáng)促進(jìn)預(yù)算對財政轉(zhuǎn)移支付的全過程監(jiān)督和管理。我國《憲法》和我國《預(yù)算法》等法律明文規(guī)定了立法機(jī)關(guān)在國家預(yù)算權(quán)體系中的絕對權(quán)威地位，但實(shí)際的狀況與人們的理想追求還有較大的差距。以中央預(yù)算為例，每年全國人大會議對于國務(wù)院呈報的預(yù)算草案基本上沒有提出過異議，而幾乎均為一致同意而全票通過。當(dāng)前急需通過加強(qiáng)預(yù)算輔助機(jī)構(gòu)的建設(shè)，如加強(qiáng)各級人大預(yù)算機(jī)構(gòu)的專門化和專業(yè)化建設(shè)，提升我國人大預(yù)算審議能力。

預(yù)算體現(xiàn)著政府財政收支的指向、范圍和結(jié)構(gòu)，與國家利益、社會利益和公民利益緊密相關(guān)，社會充分且平衡發(fā)展是良好預(yù)算所追求的目標(biāo)，因此預(yù)算在本質(zhì)上具有民主性、公共性。預(yù)算公開通過規(guī)范各預(yù)算主體的預(yù)算職責(zé)，落實(shí)預(yù)算法律責(zé)任，嚴(yán)格保障公民預(yù)算權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，在建立責(zé)任政府、保障公民知情權(quán)和防治財政腐敗方面具有重要價值?！邦A(yù)算法律關(guān)系不僅包含國家權(quán)力與國家權(quán)力之間的內(nèi)部性預(yù)算權(quán)分配關(guān)系，還包括國家權(quán)力與社會權(quán)力之間的外部性預(yù)算權(quán)分配關(guān)系?！?蔣悟真：《中國預(yù)算法實(shí)施的現(xiàn)實(shí)路徑》，《中國社會科學(xué)》2014年第9期。預(yù)算公開對政府財政收支的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制體現(xiàn)為各級人大對政府預(yù)決算的審批權(quán)、修正權(quán)以及審計機(jī)關(guān)對預(yù)算的技術(shù)性審查。預(yù)算公開對政府財政收支的外部監(jiān)督機(jī)制強(qiáng)調(diào)公民對政府預(yù)算的監(jiān)督權(quán)、參與權(quán)，通過參與式預(yù)算、預(yù)算民主懇談會等方式不斷拓展公民預(yù)算知情權(quán)的廣度和深度，倒逼各級政府進(jìn)一步提升預(yù)算使用合理性和合法性水平。如此，既能增強(qiáng)公民對政府的信任感，又可化解代議制下少數(shù)政治精英控制預(yù)算權(quán)力的危險。預(yù)算公開實(shí)現(xiàn)了政府內(nèi)部控制和社會公共監(jiān)督的良性互動，呈現(xiàn)出公私法交融的品性，一方面監(jiān)督公共資源支出指向于促進(jìn)社會公平公正發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，另一方面回應(yīng)社會民眾的利益訴求和監(jiān)督政府預(yù)算的天然權(quán)利，在理論與實(shí)踐維度具有積極的價值。

第二，健全財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督機(jī)制，完善財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督程序，加大違紀(jì)違法處罰力度，是實(shí)現(xiàn)財政轉(zhuǎn)移支付公平正義的保底制度。目前來看，人大對財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督在監(jiān)督方式和手段上較為有限。同時，由于人大代表的非專職化、監(jiān)督時間及監(jiān)督能力等問題，其監(jiān)督效果和成果還有待提高。財政部門的監(jiān)督被看做狹義上的“財政監(jiān)督”，財政部門對于財政轉(zhuǎn)移支付工作的管理和監(jiān)督是并行的，管理工作本身就是監(jiān)督。我國《預(yù)算法》明確規(guī)定上級政府監(jiān)督下級政府的預(yù)算執(zhí)行，下級政府應(yīng)當(dāng)定期向上一級政府報告預(yù)算執(zhí)行情況。通過加強(qiáng)《財政監(jiān)督法》立法，以其對財政資金籌集、分配和使用過程中的監(jiān)督檢查規(guī)定為基礎(chǔ)，按照《財政監(jiān)督法》對財政活動中人大監(jiān)督、財政監(jiān)督和審計監(jiān)督各自法律地位和效力的規(guī)定，確定財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督的基本原則和制度。

其一，要進(jìn)一步加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)的程序設(shè)計。在財政轉(zhuǎn)移支付的監(jiān)督方式中，立法（人大）監(jiān)督是效力最高、最具權(quán)威性的監(jiān)督，體現(xiàn)了人民主權(quán)的政治基礎(chǔ)和立法權(quán)對行政權(quán)的制約。審計機(jī)關(guān)作為專職監(jiān)督監(jiān)督機(jī)關(guān)，也是財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系的重要組成部分。近年來，黨中央和國務(wù)院也在積極探索審計機(jī)構(gòu)改革及獨(dú)立性問題，針對完善審計制度、保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)做出了部署和安排。然而，審計獨(dú)立性的本質(zhì)并非上下級的垂直領(lǐng)導(dǎo)及人、財、物管理的改革，而是審計機(jī)關(guān)在審計工作中相對于被審計對象的獨(dú)立超然地位及彼此間的制衡。由此，中國財政監(jiān)督的改革不妨以審計體制的改革為突破口，重塑人大的監(jiān)督主導(dǎo)地位，強(qiáng)化人大的監(jiān)督力量，在此基礎(chǔ)上推動我國財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督程序的完善。

其二，要進(jìn)一步完善財政部門監(jiān)督程序，注重加強(qiáng)對財政轉(zhuǎn)移支付全過程的監(jiān)督。為適應(yīng)財稅體制改革的要求，財政監(jiān)督需要從單一直接監(jiān)督的傳統(tǒng)模式向覆蓋財政運(yùn)行全過程的嵌入式財政預(yù)算監(jiān)督新模式轉(zhuǎn)變。近年來，西方國家紛紛推行績效預(yù)算改革，對財政支出的控制由之前的注重合法性控制轉(zhuǎn)向關(guān)注有效性控制，在財政轉(zhuǎn)移支付領(lǐng)域推行科學(xué)的績效評價制度對于減少財政資金利用中的違法及低效現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)財政的公共性及公益性，具有重要的價值。財政轉(zhuǎn)移支付績效評價程序的設(shè)計應(yīng)遵循公開、參與及公正原則，明確財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算編制階段應(yīng)設(shè)定績效目標(biāo)，預(yù)算年度終了時下級政府應(yīng)向上級政府提交財政轉(zhuǎn)移支付績效報告，由上級政府進(jìn)行績效評價并將評價結(jié)果向社會公開。財政轉(zhuǎn)移支付績效評價應(yīng)建立社會公眾及中介組織的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)績效評價的客觀性和科學(xué)性。財政轉(zhuǎn)移績效評價的內(nèi)容及績效結(jié)果同樣需要程序引導(dǎo)和保障，需要科學(xué)的論證及聽證程序來保障評價目標(biāo)及結(jié)果的公開性。

財政轉(zhuǎn)移支付監(jiān)督體系不僅包括有權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督，而且應(yīng)擴(kuò)展到包括納稅人、社會組織、新聞媒體等社會公眾的監(jiān)督。社會公眾在監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)財政資金的接受主體對財政資金的截留、挪用、虛報、騙取及其它違法行為，可以向縣級以上政府的財政部門及審計機(jī)關(guān)（或被授權(quán)的省級以上人民政府財政部門的派出機(jī)構(gòu)、審計機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)）進(jìn)行檢舉。對社會公眾的檢舉，財政部門及審計部門應(yīng)依法調(diào)查并作出決定。如果財政部門及審計部門不受理檢舉，或者社會公眾對受理結(jié)果不滿意，應(yīng)允許社會公眾提起行政復(fù)議。復(fù)議機(jī)關(guān)為作出不予受理決定的財政部門及審計部門的上級機(jī)關(guān)，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)做出決定。復(fù)議機(jī)關(guān)的決定為終局決定。

其三，必須在我國《預(yù)算法》《轉(zhuǎn)移支付法》《財政監(jiān)督法》中增加相應(yīng)的處理處罰條款，以落實(shí)監(jiān)督責(zé)任，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和尊嚴(yán)。一是對時效性和透明度行為的法律規(guī)定。對未按時公開轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、未及時下達(dá)轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)、未及時編入年度預(yù)算決算、未及時公開轉(zhuǎn)移支付指標(biāo)、未及時撥付轉(zhuǎn)移支付資金等的行為，應(yīng)規(guī)定對主管領(lǐng)導(dǎo)和直接責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅的行政處理，通過取消年度晉升職務(wù)資格、取消年度考核評先資格、給予行政警告處理等措施規(guī)范管理行為。二是對地方配套資金行為的規(guī)定。凡資金配套不能及時到位，影響項(xiàng)目既定效益的、群眾反響意見大的、社會影響大的項(xiàng)目，取消一年至三年相應(yīng)項(xiàng)目的申報，相應(yīng)減少下年度專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的撥付，或者對已經(jīng)撥付的資金予以沒收，以此進(jìn)行嚴(yán)肅處理處罰。三是對截留挪用資金行為的規(guī)定。凡截留挪用轉(zhuǎn)移支付資金的、群眾反響意見大的、社會影響大的項(xiàng)目，通過取消三年至五年相應(yīng)項(xiàng)目的申報、相應(yīng)減少下年度數(shù)倍違法轉(zhuǎn)移支付資金撥付或者對已經(jīng)撥付的資金予以沒收等措施進(jìn)行處理處罰，同時，給予主管領(lǐng)導(dǎo)、主管人員和直接責(zé)任人行政處分。數(shù)額巨大并達(dá)到規(guī)定數(shù)額的，對相關(guān)責(zé)任人予以調(diào)離工作崗位、撤職直至追究刑事責(zé)任。