■文／向春華

核心提示：深圳市人社部門可以結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平。據(jù)此，深圳市人社部門作出調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的決定，符合《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》以及國(guó)家政策的規(guī)定?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條規(guī)定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%”是兩個(gè)概念。沒有法律規(guī)范規(guī)定調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養(yǎng)老金的5%”增長(zhǎng)。

基本案情

人社部、財(cái)政部《關(guān)于2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（人社部發(fā)[2015]6號(hào)）規(guī)定，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，從2015年1月1日起，為2014年12月31日前已按規(guī)定辦理退休手續(xù)并按月領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員提高基本養(yǎng)老金水平，總體調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定……各地區(qū)的具體調(diào)整辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)當(dāng)?shù)匚飪r(jià)上漲、工資增長(zhǎng)等實(shí)際情況和企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金承受能力合理確定。廣東省人社廳、財(cái)政廳《關(guān)于2015年度調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金的通知》（粵人社發(fā)[2015]64號(hào)）規(guī)定，從2015年1月1日起，調(diào)整全省企業(yè)（含參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的其他單位）退休人員基本養(yǎng)老金，調(diào)整對(duì)象包括2014年12月31日前（含本日）已領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的企業(yè)退休人員，具體的調(diào)整辦法如下：（一）普遍調(diào)整。（1）每人每月按照113元定額計(jì)發(fā)。（2）2014年12月31日前已經(jīng)領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的人員，按本人調(diào)整前基本養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的5%定比計(jì)算調(diào)整額；2015年1月至6月首次領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的人員，按本人首次領(lǐng)取基本養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)的5%定比計(jì)算調(diào)整額……各地市（除廣州市）直接按照本通知規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和要求執(zhí)行，不得另行制定方案，不得以任何理由擅自提高調(diào)整水平、突破調(diào)整政策。深圳市人社局、深圳市財(cái)政委員會(huì)《關(guān)于2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的通知》（深人社規(guī)[2015]9號(hào)）規(guī)定，對(duì)2014年12月31日前已在市社保機(jī)構(gòu)辦理了領(lǐng)取基本養(yǎng)老金手續(xù)的企業(yè)退休人員，增加基本養(yǎng)老金：每人每月按照113元定額、加上本人本次調(diào)整前的月基本養(yǎng)老金的5%計(jì)發(fā)，納入以上普調(diào)基數(shù)的基本養(yǎng)老金不包括歷年累計(jì)的高級(jí)職稱專項(xiàng)津貼、高齡津貼，也不包括補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、生活補(bǔ)貼、過渡性補(bǔ)貼、工齡補(bǔ)助、生活補(bǔ)助等地方補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。2015年7月10日，深圳市社保局作出針對(duì)黃某的《2015年度企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金調(diào)整通知書》（以下簡(jiǎn)稱《調(diào)整通知書》），主要內(nèi)容為：根據(jù)深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件，對(duì)黃XX的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇作如下調(diào)整，每人每月按照113元定額計(jì)發(fā)……黃某對(duì)該定額計(jì)發(fā)的養(yǎng)老金不服，認(rèn)為深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件以及依據(jù)該文件作出的待遇調(diào)整是違法的，遂提起訴訟。

審判

一審法院認(rèn)為，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條規(guī)定，國(guó)家建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整機(jī)制，根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲情況，適時(shí)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇水平?！墩{(diào)整通知書》是依據(jù)深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件規(guī)定作出的，并未違反該規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件是按照人社部發(fā)[2015]6號(hào)文件和粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件的要求制定，前者并未違反后兩者的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條的規(guī)定，市人社部門可以根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策，結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平，報(bào)市政府批準(zhǔn)后實(shí)施。該規(guī)定并未規(guī)定具體的調(diào)整方法，深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件并未違反其規(guī)定，原告請(qǐng)求無事實(shí)和法律依據(jù)。判決駁回訴訟請(qǐng)求。

黃某不服，提出上訴。要求社保機(jī)構(gòu)按深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%計(jì)發(fā)173元定額并補(bǔ)發(fā)差額。其主要上訴理由是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》雖然未規(guī)定養(yǎng)老金具體的調(diào)整方法，但第二十九條對(duì)如何調(diào)整定了規(guī)則，首先授予深圳市有權(quán)制定特區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施方案，然后要根據(jù)國(guó)家政策，同時(shí)要結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況來確定調(diào)整方案。深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件的113元定額是根據(jù)廣東省養(yǎng)老金數(shù)據(jù)計(jì)算出來的，而非根據(jù)深圳市養(yǎng)老金計(jì)算的，所以該文件表面符合深圳市制定，內(nèi)容不符合本市自己制定的規(guī)則，不合法。國(guó)家相關(guān)政策是人社部發(fā)[2015]6號(hào)通知，該通知明確要求各地2015年養(yǎng)老金“調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定”。國(guó)家政策對(duì)養(yǎng)老金調(diào)整10%是確定的，沒有左右，這是一個(gè)民生硬指標(biāo)，深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件調(diào)整幅度不到8.3%，違反了國(guó)家調(diào)整政策?；浫松绨l(fā)[2015]64號(hào)文件是廣東省人社廳制定的養(yǎng)老金調(diào)整實(shí)施方案不是國(guó)家政策，不是深圳市制定養(yǎng)老金調(diào)整實(shí)施方案的依據(jù)。也不是《行政訴訟法》規(guī)定的判案依據(jù)。深圳市人大曾明確“深圳市人大常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)與廣東省地方性法規(guī)不一致時(shí)，在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用深圳市人大常委會(huì)制定的經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)”?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》是特區(qū)地方性法規(guī)，法律效力遠(yuǎn)高于作為規(guī)范性文件的粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件。

深圳市社保局、深圳市人社局共同答辯稱，粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件系根據(jù)國(guó)家政策制定且報(bào)人社部備案，該文件規(guī)定除了廣州市外，各地不得另行制訂方案，不得以任何理由調(diào)整水平，突破調(diào)整政策。這是省廳對(duì)深圳市以及其他城市養(yǎng)老金調(diào)整的要求，深圳市應(yīng)當(dāng)執(zhí)行?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條規(guī)定是原則性條款而非具體性條款，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況僅是參考性背景因素而非具體的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)和公式，該條款是授權(quán)性而非義務(wù)性規(guī)定，是彈性而非剛性條款，按照該條例可能出現(xiàn)結(jié)合深圳實(shí)際在國(guó)家和省標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上上浮或下調(diào)等結(jié)果。2015年深圳市結(jié)合實(shí)際執(zhí)行國(guó)家和省規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平，這其中既考慮了深圳市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，也考慮了養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的宏觀背景，并報(bào)經(jīng)市政府批準(zhǔn)實(shí)施，是符合國(guó)家、省及深圳市的法規(guī)和政策的。上訴人提出的依照“深圳市月平均養(yǎng)老金水平”作為調(diào)整待遇的基數(shù)的主張沒有法律依據(jù)。

二審法院認(rèn)為，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》并沒有具體規(guī)定基本養(yǎng)老金水平調(diào)整方法和計(jì)算公式，且明確規(guī)定社保部門有權(quán)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。根據(jù)人社部發(fā)[2015]6號(hào)文件規(guī)定，深圳市人社部門可以按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%合理確定調(diào)整水平；根據(jù)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條的規(guī)定，深圳市人社部門可以結(jié)合本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r以及本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況，適當(dāng)調(diào)整退休人員的基本養(yǎng)老金水平。據(jù)此，深圳市人社部門作出“2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇中的普遍調(diào)整部分為每人每月按照113元定額”的決定，符合《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》以及國(guó)家政策的規(guī)定。《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條規(guī)定的“本市上年度在崗職工月平均工資增長(zhǎng)情況”與上訴人主張的“深圳市2014年人均基本養(yǎng)老金3459元的5%”是兩個(gè)概念。沒有法律規(guī)范規(guī)定調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇一定要按照“深圳市上年度人均基本養(yǎng)老金的5%”增長(zhǎng)。故上訴人的該主張缺乏法律依據(jù)，不予支持。深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件涉及的2015年調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的調(diào)整標(biāo)準(zhǔn)符合法律規(guī)定。但需要指出的是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)地方性法規(guī)，在深圳市應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。故深圳市人社局調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的職權(quán)來源于《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條的規(guī)定。深圳市人社局應(yīng)該以該法律條文作為其調(diào)整企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的職權(quán)依據(jù)，而非以粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件作為調(diào)整職權(quán)的依據(jù)。深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件中沒有引用《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》第二十九條作為制定依據(jù)，屬于引用職權(quán)依據(jù)不完整，由此引起上訴人誤解和訴訟，予以指正。《調(diào)整通知書》系根據(jù)深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件，故亦應(yīng)支持。判決駁回上訴維持原判。

黃某仍不服，向廣東省高級(jí)人民法院申請(qǐng)?jiān)賹?。再審審查認(rèn)為，深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件對(duì)2015年企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的調(diào)整符合《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》及國(guó)家政策規(guī)定，再審請(qǐng)求不能成立，裁定駁回申請(qǐng)。[（2015）深福法行初字第1333號(hào)行政判決書；（2016）粵03行終336號(hào)行政判決書；（2017）粵行申447號(hào)行政裁定書]

評(píng)析

本案涉及基本養(yǎng)老金調(diào)整的法律依據(jù)以及慣例在該待遇調(diào)整中的意義，對(duì)于未來調(diào)待政策的適用以及基本養(yǎng)老金調(diào)整制度的確定具有重要意義。

■ 一、關(guān)于基本養(yǎng)老金調(diào)整的法律依據(jù)

雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》第十八條對(duì)基本養(yǎng)老金的調(diào)整作了規(guī)定，但屬于原則性、指導(dǎo)性規(guī)定，無法直接作為養(yǎng)老金調(diào)整的依據(jù)。由此，本案涉及的最為核心的問題是如何適用人社部發(fā)[2015]6號(hào)、粵人社發(fā)[2015]64號(hào)、深人社規(guī)[2015]9號(hào)、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》等文件規(guī)定以及這些文件之間的法律關(guān)系如何。

首先，這些文件都屬于規(guī)范性法律文件，能否作為養(yǎng)老金調(diào)整行為——具體行政行為的法律依據(jù)？傳統(tǒng)行政法理論認(rèn)為，對(duì)于具體行政行為來說，“法無授權(quán)不可為”。這里的“法”指的是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的基本法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，規(guī)范性法律文件不能作為具體行政行為的法律依據(jù)，地方性法規(guī)亦如此。這主要是為了保護(hù)法律主體的人身自由和財(cái)產(chǎn)不被非法剝奪。但是，養(yǎng)老金的給付（包括調(diào)整）行為屬于授益性具體行政行為，是給予公民權(quán)益，因此無需遵循傳統(tǒng)的狹義的法的限制，規(guī)范性法律文件可以作為調(diào)整養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)。

其次，地方性法規(guī)在本地區(qū)內(nèi)具有較高位階的法律效力，相對(duì)于規(guī)范性法律文件，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用。但是，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)條例》也僅僅是給出養(yǎng)老金調(diào)整的指導(dǎo)性原則，并沒有具體規(guī)定基本養(yǎng)老金調(diào)整方法和計(jì)算公式，無法依據(jù)該條例直接調(diào)整養(yǎng)老金；人社部發(fā)[2015]6號(hào)文件同樣存在這一問題，而且其明確“各地區(qū)的具體調(diào)整水平的辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府……確定”，由此，經(jīng)過國(guó)務(wù)院主管部門備案的粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件實(shí)際是本次養(yǎng)老金調(diào)整的直接法律依據(jù)。深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件是執(zhí)行粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件的結(jié)果，而黃某的異議實(shí)質(zhì)則在于，深圳市不應(yīng)當(dāng)執(zhí)行粵人社發(fā)[2015]64號(hào)文件，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)地方性法規(guī)制定單獨(dú)的調(diào)整辦法。從立法權(quán)力角度來看，由于深圳作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擁有比較廣泛的地方法規(guī)立法權(quán)限，確實(shí)可以不同于廣東省的規(guī)定。但是，廣東省人社廳畢竟是深圳市人社局的上級(jí)主管部門，在沒有深圳市人大及其常委會(huì)的特定規(guī)定時(shí)，市人社局必須尊重和執(zhí)行省廳的政策要求。因此深人社規(guī)[2015]9號(hào)文件是合法有效的，黃某的異議主張不能成立。

■ 二、基本養(yǎng)老金調(diào)整的慣例及其影響

本案中，黃某之所以提出異議，一個(gè)很重要的原因就是之前歷次養(yǎng)老金調(diào)整幅度較大，本次調(diào)整中，人社部發(fā)[2015]6號(hào)文件也規(guī)定“總體調(diào)整水平按照2014年企業(yè)退休人員月人均基本養(yǎng)老金的10%確定”。而深圳市本次調(diào)待中實(shí)際調(diào)整幅度低于這一比例，由此引發(fā)個(gè)人不滿。

社會(huì)保障待遇具有剛性特征，人們期待待遇水平越來越高，而反感待遇水平的降低（包括預(yù)期增長(zhǎng)水平的下降）。從法律的視角分析，長(zhǎng)期高水平、缺乏明晰計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)的養(yǎng)老金調(diào)整方案會(huì)形成養(yǎng)老金調(diào)待慣例，而慣例可以作為社會(huì)保障給付中行政行為的法律淵源，即慣例一旦形成，將要求行政主體依照慣例作出具體行政行為。慣例的持續(xù)時(shí)間越長(zhǎng)，其產(chǎn)生的法律拘束力越強(qiáng)，作出改變的阻力就越大。本案以及類似的訴訟都是這一狀況的體現(xiàn)。最近兩年國(guó)家的養(yǎng)老金調(diào)整幅度已經(jīng)有所下降，一定程度上改變了原有的預(yù)期，值得肯定。但是具體調(diào)整規(guī)則的缺失，養(yǎng)老金調(diào)整慣例仍有可能繼續(xù)形成，仍然可能使退休人員產(chǎn)生不合理的預(yù)期，對(duì)未來養(yǎng)老金改革可能產(chǎn)生不利影響。解決這一問題的主要措施就是盡快建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整制度。

■ 三、及時(shí)建立基本養(yǎng)老金調(diào)整制度的必要性

建立基本養(yǎng)老金正常調(diào)整制度，根據(jù)職工平均工資增長(zhǎng)、物價(jià)上漲等具體情況，正常、有規(guī)律地對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行調(diào)整，不僅可以對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行上調(diào)，也應(yīng)當(dāng)允許對(duì)養(yǎng)老金進(jìn)行下調(diào)，但必須依據(jù)具體而明確的參數(shù)，使公眾明了為何上調(diào)、為何下調(diào)以及具體的調(diào)整金額是如何確定的。這不僅是落實(shí)、執(zhí)行《社會(huì)保險(xiǎn)法》的要求，保障基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展的必要舉措，也是引導(dǎo)社會(huì)預(yù)期、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的必然要求。

法律規(guī)則的基本功能就是通過告知人們未來應(yīng)當(dāng)會(huì)怎么樣，知道什么是可能的，什么是不可能的，從而指引人們合理規(guī)劃自己的行為，形成合理的社會(huì)預(yù)期，有助于社會(huì)秩序的穩(wěn)定。這一切均依賴于法律規(guī)則的清晰和具體?，F(xiàn)行純粹依據(jù)行政命令個(gè)別化地調(diào)整基本養(yǎng)老金，不僅不能使人們形成合理的社會(huì)預(yù)期，反而會(huì)因?yàn)檎{(diào)整慣例產(chǎn)生不切實(shí)際的社會(huì)預(yù)期，須加以避免?！?/p>