完善養(yǎng)老保障體系的路徑與措施
2018-02-07 04:50:59董登新
中國社會保障 2018年12期
■文／董登新
十九大報告第一次明確作出“盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌”的決策，“盡快”二字表達的是時代緊迫感、歷史使命感，不能拖延。實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，應(yīng)該成為2020年全面建成小康社會的內(nèi)在要求，也是人民獲得感、安全感、幸福感的重要組成部分。
2018年6月13日，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金中央調(diào)劑制度的通知》（以下簡稱“通知”），這標志著我國職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌的實現(xiàn)路徑、時間節(jié)點、步驟進程及最終方案已經(jīng)水落石出，接下來就是具體實施，付諸行動。
從“通知”條款及人社部負責(zé)人答記者問的相關(guān)內(nèi)容，可以梳理出盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌“三步走”的清晰思路及實施步驟：第一步，從2018年7月1日開始正式實施中央調(diào)劑制度；第二步，到2020年底，全面實現(xiàn)真正意義上的省級統(tǒng)籌，也就是實現(xiàn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)收統(tǒng)支，結(jié)束地級市或縣（市）統(tǒng)收統(tǒng)支的歷史；第三步，從2021年開始，正式實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌（全國統(tǒng)收統(tǒng)支）。
養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌最核心的理念，就是實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)收統(tǒng)支的“大一統(tǒng)”制度，它既體現(xiàn)制度公平，消除地區(qū)之間的制度差異，同時也體現(xiàn)制度效率，有利于充分發(fā)揮職工養(yǎng)老保險基金的規(guī)模效應(yīng)及在全國范圍內(nèi)互助共濟的功能作用，同時維持保險精算平衡下的制度高效與可持續(xù)。
實現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，是一個系統(tǒng)工程，它不單單是全國統(tǒng)收統(tǒng)支的問題，還必須多措并舉、配套改革、同步推進。養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，既是我國繳費型社會保障制度領(lǐng)域的一次重大改革，更是我國養(yǎng)老保障體系三支柱整合的一次重大機遇。因此，必須從戰(zhàn)略高度進行再設(shè)計，把握歷史時機，大膽推進改革。
全國統(tǒng)籌與統(tǒng)一費率須同步推進
眾所周知，基本養(yǎng)老保險的繳費率與替代率是相互匹配、密不可分的。一般地，高替代率要有高繳費率來支撐；而較低的繳費率只能支持較低的替代率。根據(jù)國際慣例，作為第一支柱的基本養(yǎng)老保險（公共養(yǎng)老金），其制度定位應(yīng)該是為國民養(yǎng)老提供底線保障，并能防止老年貧困。這一“底線保障”的制度定位，表明基本養(yǎng)老保險的給付替代率不可能太高，進而與之相匹配的繳費率也不宜過高。
目前，我國職工基本養(yǎng)老保險總繳費率最高水平仍為28%，其中，雇主繳費率為20%，雇員繳費率為8%。根據(jù)世界勞工組織對148個國家的統(tǒng)計，基本養(yǎng)老保險雇主費率超過20%的國家僅有20個，而雇員費率超過8%的國家也只有38個。相比之下，我國職工基本養(yǎng)老保險的總繳費率是偏高的，尤其是雇主繳費負擔(dān)過重。
為了促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、給企業(yè)降費減負，從2015年開始，國務(wù)院率先從失業(yè)保險、工傷保險、生育保險三個“小險種”啟動社保降費改革，這是自上世紀90年代我國開始建立現(xiàn)代社會保險制度以來第一次嘗試社保降費。經(jīng)過2015—2017年多輪社保降費，目前失業(yè)保險總費率已從3%降至1%，工傷保險平均費率已從1%降至0.75%，生育保險平均費率則從1%降至0.5%。實際上，在社保五險中，職工基本養(yǎng)老保險與職工基本醫(yī)療保險是最重要的兩個險種，二者繳費率最高，但其收支平衡壓力也是最大的。其中，職工基本醫(yī)療保險雇主繳費率為6%、雇員繳費率為2%，相比其他國家，其總費率水平應(yīng)該是大體適度的，它幾乎沒有降費的空間，因此，在2015年以來的多輪社保降費中，職工基本醫(yī)療保險是唯一未降費的社保項目。2018年4月以來，部分省份職工基本養(yǎng)老保險雇主繳費率僅下調(diào)一個百分點，而雇員繳費率維持現(xiàn)狀不變。
2018年9月6日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議。會議強調(diào)，在社保征收機構(gòu)改革到位前，各地要一律保持現(xiàn)有征收政策不變，同時抓緊研究適當降低社保費率，確保總體不增加企業(yè)負擔(dān)，以激發(fā)市場活力，引導(dǎo)社會預(yù)期向好。這里所講的“抓緊研究適當降低社保費率”，目標所指已經(jīng)十分明確，三個小險種以及醫(yī)保已無降費空間，接下來社保進一步降費的唯一目標，就只剩下雇主繳費率高的職工基本養(yǎng)老保險，而且其降費總幅度可能具有較大的想像空間。
整合“三金”制度，建立混合型第二支柱
事實上，社保降費與企業(yè)減負是性質(zhì)不同的兩個概念。社保是民生，是企業(yè)社會責(zé)任的底線，因此，社保降費應(yīng)該做加減法、做制度整合，而不是單純地為企業(yè)減負，更不是推脫企業(yè)社會責(zé)任。
目前我國三支柱養(yǎng)老保障體系的基本特征是：第一支柱獨大，第二支柱弱小，第三支柱空白。我們將第一支柱養(yǎng)老金稱為“公共養(yǎng)老金”，而將第二、三支柱養(yǎng)老金稱為“私人養(yǎng)老金”。在第一支柱職工基本養(yǎng)老保險大幅下調(diào)繳費率及替代率的同時，第二支柱企業(yè)年金和職業(yè)年金必須補位扶正，以彌補第一支柱替代率下降后養(yǎng)老保障的不足。
眾所周知，美國政府是世界上赤字與外債最龐大的政府，美國人基本上不怎么存款、也不囤房，然而，3億美國人卻擁有28萬億美元的私人養(yǎng)老金總儲備，它占全美家庭金融資產(chǎn)的比重高達35%，這才是美國人及美國家庭最大的財富和底氣。
相比之下，我國14億人口的私人養(yǎng)老金總儲備僅為1.3萬億元人民幣，國民養(yǎng)老只有單一支柱的職工基本養(yǎng)老保險，作為第二、三支柱的私人養(yǎng)老金幾乎接近空白，這是一個“未富先老”的人口老齡化大國將無法承受的現(xiàn)實。
作為第二支柱的企業(yè)年金規(guī)模狹小，發(fā)展嚴重滯后，主要原因有兩個：其一，作為第一支柱的職工基本養(yǎng)老保險，過高的名義繳費率與替代率，直接擠壓了企業(yè)年金生存與發(fā)展的制度空間；其二，企業(yè)年金、職業(yè)年金與住房公積金同時并存，既存在制度重復(fù)建設(shè)，又存在制度不統(tǒng)一，直接造成制度高成本、低效率以及制度的不公平。
職工基本養(yǎng)老保險總費率高達28%，住房公積金總費率最高可達24%，按照制度規(guī)定，這兩項是企業(yè)必繳的費用，這就意味著企業(yè)在繳納了最高可達52%的費率后，基本上沒有能力再繼續(xù)支付最高可達12%的企業(yè)年金繳費，因此，在職工基本養(yǎng)老保險與住房公積金優(yōu)先繳費的硬性規(guī)定下，企業(yè)年金形同虛設(shè)，沒有發(fā)展空間。
養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌，既要將公共養(yǎng)老金的繳費率及替代率降下來，又要將私人養(yǎng)老金替補上去，從頂層設(shè)計角度講，三支柱養(yǎng)老保障體系是一個有機整體，必須進行制度整合與精算平衡。
事實上，住房公積金與企業(yè)年金、職業(yè)年金“三金”并存，這既是制度的重復(fù)建設(shè)，也是多軌制的制度不公平。企業(yè)年金與職業(yè)年金同為補充養(yǎng)老，一個自愿參加，另一個卻強制參加；一個設(shè)實賬，另一個卻含有虛賬；而住房公積金則同時具有住房保障與補充養(yǎng)老雙重功能，因此，借鑒美國401（k）經(jīng)驗，完全可以將住房公積金與企業(yè)年金、職業(yè)年金“三金合一”，打造全員覆蓋的混合型第二支柱養(yǎng)老金計劃。
為此，建議將第一支柱職工基本養(yǎng)老保險雇主繳費率最終降至12%，降低8個百分點，也就是將雇主雇員總繳費率從28%降至20%。其理由有三：第一，與靈活就業(yè)人員基本養(yǎng)老保險的總繳費率20%相統(tǒng)一，體現(xiàn)制度公平，這也是國際慣例做法；第二，浙江與廣東兩省職工基本養(yǎng)老保險雇主費率僅為14%，還可再降兩個百分點；第三，職工基本養(yǎng)老保險雇主費率降低8個百分點，正好與企業(yè)年金雇主費率8%一致，可將職工基本養(yǎng)老保險雇主降費的8個百分點強制平移至“三金合一”的賬戶，作為雇主繳費，與此同時，雇員匹配繳費可設(shè)定為4%，做成普惠型、全覆蓋的第二支柱養(yǎng)老金計劃。
表面上看，第一、二支柱養(yǎng)老金制度整合降費，似乎只是做了一個加減法，但其性質(zhì)與意義已是截然不同。這樣做，不僅大幅降低了企業(yè)社保繳費總負擔(dān)，還可以重建“準強制性”的第二支柱養(yǎng)老金儲備，并為職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌奠定堅實的制度基礎(chǔ)。
加大力度劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社?；?/h2>
為了抵補社保轉(zhuǎn)制成本及歷史欠賬，曾進行過兩輪國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)充實全國社?；鸬闹贫劝才?，第一輪是始于2001年，減持國有股籌集社會保障基金；第二輪是始于2009年，境內(nèi)證券市場轉(zhuǎn)持部分國有股充實全國社會保障基金。2017年11月9日，國務(wù)院發(fā)布了《劃轉(zhuǎn)部分國有資產(chǎn)充實社保基金實施方案》，這是第三輪國有資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)工作安排。本次劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實社保基金，主要劃轉(zhuǎn)對象是中央和地方企業(yè)集團的股權(quán)，劃轉(zhuǎn)比例確定為企業(yè)國有股權(quán)的10%。
本次劃轉(zhuǎn)工作安排分為試點與分批劃轉(zhuǎn)兩個階段。第一步，2017年選擇部分中央企業(yè)和部分省份開展試點。中央企業(yè)包括國務(wù)院國資委監(jiān)管的中央管理企業(yè)3—5家、中央金融機構(gòu)2家。試點省份的劃轉(zhuǎn)工作由有關(guān)?。▍^(qū)、市）人民政府具體組織實施。第二步，在總結(jié)試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2018年及以后，分批劃轉(zhuǎn)、盡快完成劃轉(zhuǎn)工作。但時間已過去近一年，截至2018年10月15日，僅有3戶試點企業(yè)劃轉(zhuǎn)國有資本200多億元到全國社?；?，產(chǎn)權(quán)變更登記雖已完成，但仍需等待修改公司章程、辦理工商變更登記后，200億元才能真正到達全國社會保障基金賬戶。
所謂“兵馬未動，糧草先行”，在多省已出現(xiàn)當年收支缺口（甚至有個別省份基金“穿底”）的情況下，加大力度劃轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)充實社?；穑瑸槁毠せ攫B(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌鋪路搭橋、儲備足夠“糧草”，這是十分必要而緊迫的。■
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