鄭 毅

中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授

一、政治、財(cái)政與歷史：中央與地方關(guān)系研究的知識(shí)背景

隨著體制改革的不斷深入，中央與地方關(guān)系問題的研究逐漸成為學(xué)術(shù)研究的新熱點(diǎn)。這既體現(xiàn)在相關(guān)主題論文、著作的不斷涌現(xiàn)，也體現(xiàn)在諸多重要學(xué)術(shù)會(huì)議在主題選定上對(duì)該問題的日趨青睞與重視。目前，對(duì)該問題的關(guān)注至少呈現(xiàn)三大新趨勢(shì)。其一，對(duì)中央與地方關(guān)系的探討逐漸突破了傳統(tǒng)的政治學(xué)、財(cái)政學(xué)的話語(yǔ)體系，開始對(duì)公法學(xué)（尤其是憲法學(xué)）知識(shí)譜系形成滲透與融合，研究中央與地方關(guān)系的基本視角正在從政治制度的解構(gòu)轉(zhuǎn)向法律制度的構(gòu)建與實(shí)施。其二，公法學(xué)界對(duì)于中央與地方關(guān)系的研究視角開始由最初的“法制化”逐步向“法治化”過渡：一方面，中央與地方關(guān)系的法制建設(shè)取得了一定的初步成果，自應(yīng)開始著手于面向“法治化”的預(yù)判性研究；另一方面“法治化”本就蘊(yùn)含了作為前提性的“法制化”的基礎(chǔ)，兩者在歷史和現(xiàn)實(shí)的維度都需要良好的銜接與耦合。其三，中央與地方關(guān)系法治化的研究在一定程度上得到了普通民眾的更多關(guān)注——駐京辦的式微、各類國(guó)家級(jí)試點(diǎn)尤其是改革試驗(yàn)區(qū)的鵲起等諸多蘊(yùn)含深邃中央與地方關(guān)系法治背景的時(shí)代元素已不再僅僅是學(xué)術(shù)研究的樣本，更被貼上了引發(fā)社會(huì)輿論充分關(guān)注的“公共事件”的標(biāo)簽。

那么，學(xué)術(shù)界的相關(guān)知識(shí)儲(chǔ)備又呈現(xiàn)出怎樣的特點(diǎn)呢？有學(xué)者曾概括道：“中央地方關(guān)系體現(xiàn)在政治（包括立法、行政、司法權(quán)力的分配，但主要是行政權(quán)）、經(jīng)濟(jì)（主要是財(cái)政權(quán)）、軍事（主要是軍隊(duì)指揮權(quán)）等方面，但核心在政治方面?！?周振鶴：《中國(guó)歷史政治地理十六講》，中華書局2013年版，第281頁(yè)。從當(dāng)前來看，對(duì)于中央與地方關(guān)系的傳統(tǒng)研究，視角各有不同——政治、經(jīng)濟(jì)、法律、歷史、比較等都是常見的觀照維度——傳統(tǒng)上，中央與地方關(guān)系乃是政治學(xué)和財(cái)政學(xué)的關(guān)注重點(diǎn)，與之相伴的，是中央與地方關(guān)系制度史研究的不斷深化，這也導(dǎo)致該議題從術(shù)語(yǔ)到思路也常被打上前述學(xué)科的烙印。

第一，就財(cái)政學(xué)而言，其學(xué)科視角和專業(yè)關(guān)注基本奠定了現(xiàn)代中央與地方關(guān)系的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系的財(cái)政研究，聚焦于事權(quán)、財(cái)權(quán)（力）劃分及其匹配的視角，有學(xué)者甚至認(rèn)為，連作為當(dāng)代中央與地方關(guān)系研究核心概念之一的“事權(quán)”也是源于財(cái)政學(xué)上“expenditure responsibility”的意譯2在西方，“支出責(zé)任”與“財(cái)政聯(lián)邦主義”關(guān)系密切，因此一直是中央與地方（財(cái)政）關(guān)系論域的重要關(guān)聯(lián)性概念。See George Anderson, Fiscal Federalism: A Comparative Introduction, Oxford University Press, 2010, Chapter 2.——“當(dāng)述及財(cái)政活動(dòng)和政府公共收支時(shí)，多使用‘支出責(zé)任’（expenditure responsibility）；當(dāng)論及政治統(tǒng)治和政府強(qiáng)制時(shí)，多使用‘政府權(quán)力’（government power）”，3馮興元：《地方政府競(jìng)爭(zhēng)》，譯林出版社2010年版，第174頁(yè)。財(cái)政學(xué)對(duì)相關(guān)議題的基礎(chǔ)性建構(gòu)作用可見一斑。4從財(cái)政學(xué)視角探討中央與地方關(guān)系的典型著作如：安秀梅的《中央與地方政府間的責(zé)任劃分與支出分配研究》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2007年版）、文政的《中央與地方事權(quán)劃分》（中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社2008年版）、譚建立的《中央與地方財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系研究》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2010年版）、傅勇的《中國(guó)式分權(quán)與地方政府行為：探索轉(zhuǎn)變發(fā)展模式的制度性框架》（復(fù)旦大學(xué)出版社2010年版）、周波的《政府間財(cái)力與事權(quán)匹配問題研究》（東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社2009年版）、樓繼偉的《中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系再思考》（中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2013年版）等。

第二，作為傳統(tǒng)國(guó)家治理議題，政治學(xué)同樣對(duì)中央與地方關(guān)系問題給予較多關(guān)注。一般來說，政治學(xué)將中央與地方關(guān)系作為“府際關(guān)系”（inter-governmental relations）的下位概念予以展開。5府際關(guān)系包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系，參見謝慶奎：《中國(guó)政府的府際關(guān)系研究》，載《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2000年第1期。因此，除了通論性質(zhì)的宏觀研究外，6典型著作如金太軍、趙暉：《中央與地方政府關(guān)系的建構(gòu)與調(diào)諧》，廣東人民出版社2005年版；張緊跟：《當(dāng)代中國(guó)政府間關(guān)系導(dǎo)論》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009年版。還涉及具體的府際關(guān)系類型，有的直面中央與地方的維度，7典型著作如周振超：《當(dāng)代中國(guó)政府“條塊關(guān)系”研究》，天津人民出版社2009年版。有的則對(duì)該議題形成必要的視角補(bǔ)充。8典型著作如馬斌：《政府間關(guān)系：權(quán)力配置與地方治理——基于省、市、縣政府間關(guān)系的研究》，浙江大學(xué)出版社2009年版。近年來，政治學(xué)基于國(guó)際體制改革的新面向反哺理論更新，涌現(xiàn)出一些令人耳目一新的成果。9典型著作如任進(jìn)：《和諧社會(huì)視野下中央與地方關(guān)系研究》，法律出版社2012年版；鄭永年：《中國(guó)的“行為聯(lián)邦制”：中央—地方關(guān)系的變革與動(dòng)力》，邱道隆譯，東方出版社2013年版。

第三，基于我國(guó)長(zhǎng)期以來的單一制傳統(tǒng)，中央與地方關(guān)系議題也從來不乏制度史的研究，歷史學(xué)的關(guān)注視角主要有三：一是以斷代體為結(jié)構(gòu)特征的中央與地方關(guān)系通識(shí)類著作；10典型著作如辛向陽(yáng)：《大國(guó)諸侯：中國(guó)中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版；李治安主編：《中國(guó)五千年中央與地方關(guān)系》，人民出版社2010年版；楊小云：《新中國(guó)中央與地方關(guān)系沿革》，世界知識(shí)出版社2010年版；劉廣安等：《中國(guó)古代民族自治研究》，中央民族大學(xué)出版社2009年版；李鳴：《中國(guó)近代民族自治法制研究》，中央民族大學(xué)出版社2008年版。二是以專門史（如地方行政、地方建制、官僚制度、民族地方自治等）為結(jié)構(gòu)特征的專題性探討；11典型著作如吳宗國(guó)主編：《中國(guó)古代官僚政治制度研究》，北京大學(xué)出版社2004年版；周振鶴：《中國(guó)地方行政制度史》（第2版），上海人民出版社2014年版；劉君德、范今朝：《中國(guó)市制的歷史演變與當(dāng)代改革》，東南大學(xué)出版社2015年版。三是具有一定交叉學(xué)科特征的歷史地理學(xué)成果，其中往往又兼容政治史制度史的觀照。12典型著作如周振鶴：《中國(guó)歷史政治地理十六講》，中華書局2013年版；葛劍雄：《統(tǒng)一與分裂：中國(guó)歷史的啟示》，商務(wù)印書館2013年版。

二、遲到的法學(xué)：中央與地方關(guān)系法治研究的勃興

和兄弟學(xué)科相比，法學(xué)學(xué)科大規(guī)模進(jìn)軍中央與地方關(guān)系研究領(lǐng)域則較為晚近，但由于地方自治等傳統(tǒng)公法議題同中央與地方關(guān)系的天然關(guān)聯(lián)，法學(xué)研究成果的積累速度也是比較迅速的。相關(guān)研究可以大致分成如下不同的角度概述。

首先，地方自治研究。作為傳統(tǒng)的憲法學(xué)論域，地方自治是法學(xué)介入中央與地方關(guān)系問題最初的抓手之一。除了對(duì)地方自治的通論式研究、規(guī)范史研究、比較研究等視角外，13典型成果如田芳：《地方自治法律制度研究》，法律出版社2008年版；王建勛主編：《自治二十講》，天津人民出版社2008年版；王建學(xué)編：《近代中國(guó)地方自治法重述》，法律出版社2011年版。至于地方自治比較研究的文章，下文在綜述比較研究專題時(shí)再予詳述。近年來部分學(xué)者提出將地方自治作為一種“權(quán)利”加以理解的觀點(diǎn)乃是頗具代表性的新發(fā)展。14典型成果如王建學(xué)：《作為基本權(quán)利的地方自治》，廈門大學(xué)出版社2010年版；張千帆：《權(quán)利平等與地方差異：中央與地方關(guān)系法治化的另一種視角》，中國(guó)民主法制出版社2011年版。

其次，受財(cái)政學(xué)對(duì)中央與地方關(guān)系研究框架的影響，將法律作為中央與地方財(cái)政關(guān)系的解釋工具和制度背書，由此發(fā)展出以憲法學(xué)為主和以財(cái)稅法為主的兩種不同的子進(jìn)路，其中前者與時(shí)下頗為流行的部門憲法學(xué)理念相結(jié)合，15關(guān)于“部門憲法”問題，詳見蘇永欽：《部門憲法》，臺(tái)灣元照出版有限公司2006年版。又衍生出“財(cái)政憲法”的概念。16憲政視角下中央與地方財(cái)政關(guān)系研究的典型成果如周剛志：《財(cái)政分權(quán)的憲政原理》，法律出版社2010年版。財(cái)稅法視角下中央與地方財(cái)政關(guān)系研究的典型成果如劉劍文等：《中央與地方財(cái)政分權(quán)的法律問題研究》，人民出版社2009年版；熊偉：《法治、財(cái)稅與國(guó)家治理》，法律出版社2015年版。財(cái)政憲法學(xué)的典型成果如周剛志：《論公共財(cái)政與憲政國(guó)家：作為財(cái)政憲法學(xué)的一種理論前言》，北京大學(xué)出版社2005年版；王世濤：《財(cái)政憲法學(xué)研究》，法律出版社2012年版；馬驍：《遵從·背離·彌合——我國(guó)中央與地方財(cái)政關(guān)系的重構(gòu)》，法律出版社2014年版?？偟膩碚f，財(cái)稅法學(xué)的視角多偏重細(xì)節(jié)技術(shù)詮釋，而財(cái)政憲法學(xué)的進(jìn)路則側(cè)重宏觀制度建構(gòu)。

再次，在充分吸收傳統(tǒng)中央與地方關(guān)系學(xué)科研究成果的基礎(chǔ)上，憲法學(xué)界開始以國(guó)家機(jī)構(gòu)理論為基礎(chǔ)來解構(gòu)中央與地方關(guān)系的宏觀法律問題，涌現(xiàn)出一批影響深遠(yuǎn)的基礎(chǔ)性、通論式的著作。17典型成果如熊文釗：《大國(guó)地方：中國(guó)中央與地方關(guān)系憲政研究》，北京大學(xué)出版社2005年版；熊文釗主編：《大國(guó)地方：中國(guó)中央與地方關(guān)系法治化研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2012年版。

復(fù)次，隨著研究的深入，針對(duì)不同中央與地方關(guān)系類型的專題式成果也逐漸涌現(xiàn)?；跇?biāo)準(zhǔn)的不同，又可大致分為如下兩種類型：一是基于傳統(tǒng)理論分類的研究，即基于立法、行政、司法等國(guó)家權(quán)力的傳統(tǒng)劃分及其細(xì)分，對(duì)中央與地方關(guān)系的具體權(quán)力關(guān)系類型展開探討，18參見張芳、張艷、宦吉娥：《法治框架下我國(guó)中央與地方關(guān)系之解讀》，載《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期。還有學(xué)者細(xì)分為立法、財(cái)稅、行政、人事、司法、安全、監(jiān)督更為細(xì)化的關(guān)系類型，參見石東坡：《創(chuàng)制中央地方互動(dòng)程序規(guī)范的憲法思考——基于研究歷程的反思和嘗試》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第1期。在此過程中，憲法學(xué)、法理學(xué)（立法學(xué)）、司法制度等學(xué)科呈現(xiàn)良性互動(dòng)局面；19典型的著作成果如封麗霞：《中央與地方立法關(guān)系法治化研究》，北京大學(xué)出版社2008年版；郭殊：《中央與地方關(guān)系的司法調(diào)控研究》，北京師范大學(xué)出版社2010年版；陳俊：《區(qū)域一體化進(jìn)程中的地方立法協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，法律出版社2013年版；王壓非：《我國(guó)配套立法問題研究》，法律出版社2014年版；陳公雨：《地方立法十三講》，中國(guó)法制出版社2015年版；等等。較新的論文成果如林彥：《合作型聯(lián)邦制：執(zhí)法檢查對(duì)央地關(guān)系的形塑》，《中外法學(xué)》2017年第4期；王理萬：《行政訴訟與中央地方關(guān)系法治化》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2015年第1期；等等。二是基于實(shí)然制度分類的研究，即基于我國(guó)現(xiàn)實(shí)中存在的不同的地方制度類型，分別探討其與中央的關(guān)系法制問題，主要集中在民族自治地方和特別行政區(qū)兩個(gè)維度，其特色是地方自治基本法與憲法文本間的體系解釋。20中央與民族自治地方關(guān)系的典型成果如：周平、方盛舉、夏維勇：《中國(guó)民族自治地方政府》，人民出版社2007年版；熊文釗主編：《大國(guó)地方：中國(guó)民族區(qū)域自治制度的新發(fā)展》，法律出版社2008年版；高韞芳：《當(dāng)代中國(guó)與民族自治地方政府關(guān)系研究》，人民出版社2009年版；田燁：《新中國(guó)民族地區(qū)行政區(qū)劃研究》，中央民族大學(xué)出版社2010年版；張友：《民族地區(qū)行政區(qū)劃改革研究》，民族出版社2010年版；此外還有雖不屬于民族自治地方，但同民族區(qū)域自治制度關(guān)系密切的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)問題的成果，如包雅鈞：《新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)體制研究》，中央編譯出版社2010年版。中央與特別行政區(qū)關(guān)系的典型成果如王禹：《“一國(guó)兩制”憲法精神研究》，廣東人民出版社2008年版；駱偉建：《“一國(guó)兩制”與澳門特別行政區(qū)基本法的實(shí)施》，廣東人民出版社2009年版；傅思明：《香港特別行政區(qū)行政主導(dǎo)政治體制》，中國(guó)民主法制出版社2010年版；郭天武：《香港基本法實(shí)施問題研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版；蔣曉偉、程維榮主編：《“一國(guó)兩制”理論與特別行政區(qū)制度研究》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2013年版；鄒平學(xué)：《香港基本法實(shí)踐問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2014年版；梁美芬：《香港基本法：從理論到實(shí)踐》，法律出版社2015年版；齊鵬飛：《“一國(guó)兩制”在香港、澳門的成功實(shí)踐及其歷史經(jīng)驗(yàn)研究》，人民出版社2016年版；王振民：《“一國(guó)兩制”與基本法：二十年回顧與展望》，江蘇人民出版社2017年版。中央與臺(tái)灣地區(qū)關(guān)系的典型成果如李義虎：《“一國(guó)兩制”臺(tái)灣模式》，人民出版社2015年版。

最后，從不同視角對(duì)世界各國(guó)的中央與地方關(guān)系進(jìn)行全面的比較研究。這類研究主要是從國(guó)別視角展開，除了中國(guó)學(xué)者的著述外，21中國(guó)學(xué)者的典型成果如陳國(guó)申：《從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：英國(guó)地方治理變遷》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2009年版；任進(jìn)：《中外地方政府體制比較》，國(guó)家行政學(xué)院出版社2009年版；李世安主編：《美國(guó)州憲法改革與州和地方政治體制發(fā)展》，人民出版社2009年版；黃凱斌：《法國(guó)分權(quán)改革與地方治理研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2013年版；楊山鴿：《后福利國(guó)家背景下的中央與地方關(guān)系——英、法、日三國(guó)比較研究》，中共黨史出版社2014年版。域外學(xué)者的相關(guān)成果也被不斷翻譯引進(jìn)。22域外學(xué)者被翻譯引進(jìn)的典型成果如：［瑞典］埃里克·阿姆納、斯蒂格·蒙丁主編：《趨向地方自治的新理念？——比較視角下的新近地方政府立法》，楊立華、張菡、吳暇譯，北京大學(xué)出版社2005年版；［瑞士］J.布萊澤：《地方分權(quán)——比較的視角》，肖艷輝、袁朝暉譯，中國(guó)方正出版社2013年版；［日］礒崎初仁、金井利之、伊藤正次：《日本地方自治》，張青松譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2010年版。此外，對(duì)于一些具有特殊制度的地方與中央的關(guān)系，也逐漸開始出現(xiàn)專題性的探討，如中央與民族自治地方關(guān)系領(lǐng)域的域外評(píng)介就比較突出。23關(guān)于中央與民族自治地方關(guān)系的成果，國(guó)內(nèi)學(xué)者的如王鐵志、沙伯力主編：《國(guó)際視野中的民族區(qū)域自治》，中央民族大學(xué)出版社2002年版；左鳳榮、劉顯忠：《從蘇聯(lián)到俄羅斯：民族區(qū)域自治問題研究》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版。域外學(xué)者被翻譯引進(jìn)的成果如［美］蓋伊主編：《自治與民族：多民族國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)性訴求的協(xié)調(diào)》，張紅梅等譯，東方出版社2013年版；［美］米歇爾·E.布朗、［法］蘇米特·甘古力主編：《亞太地區(qū)的政府政策和民族關(guān)系》，張紅梅譯，東方出版社2013年版；［美］特倫斯·E.庫(kù)克主編：《分離、同化或融合：少數(shù)民族政策比較》，張紅梅譯，東方出版社2015年版。

可見，當(dāng)前法學(xué)界對(duì)于中央與地方關(guān)系議題的研究，已經(jīng)逐步超越最初的政治學(xué)和財(cái)政學(xué)視角的束縛，開始嘗試從以憲政理論為代表的法學(xué)理論框架出發(fā)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)特的學(xué)科貢獻(xiàn)。筆者認(rèn)為，突出中央與地方關(guān)系研究的法學(xué)學(xué)科特色，進(jìn)路無非有二。

第一，問題意識(shí)，即“法治背景下的中央與地方關(guān)系問題”或“中央與地方關(guān)系中的法律問題”。24前一類型較新的代表成果如林彥：《合作型聯(lián)邦制：執(zhí)法檢查對(duì)央地關(guān)系的形塑》，載《中外法學(xué)》2017年第4期；后一類型較新的代表成果如王建學(xué)：《授權(quán)地方改革試點(diǎn)決定應(yīng)遵循比例原則》，載《法學(xué)》2017年第5期。目前這類成果的積累逐漸豐富，其特點(diǎn)在于因研究對(duì)象在相當(dāng)程度上的競(jìng)合性，問題意識(shí)的展開路徑仍需以大量的其他學(xué)科基礎(chǔ)為前提。

第二，比問題意識(shí)更具根本性的方法論問題。正如拉倫茨（Karl Larenz）所言：“法學(xué)家之所以是法學(xué)家，就在于其運(yùn)用的是法學(xué)的方法?！?5轉(zhuǎn)引自張翔：《憲法釋義學(xué)：原理·技術(shù)·實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第5頁(yè)。雖然由于中央與地方關(guān)系問題域的制度導(dǎo)向特征的多學(xué)科競(jìng)合性，尚難以同政治學(xué)和行政學(xué)劃分出明確的“楚河漢界”，但法學(xué)方法論的自覺已初步形成。同時(shí)，當(dāng)前研究的一個(gè)重要弊端也就凸顯出來——既然制度導(dǎo)向的學(xué)科區(qū)分度存在模糊地帶，則應(yīng)重視更具“法學(xué)味道”的規(guī)范導(dǎo)向的研究，但這恰是當(dāng)前中央與地方關(guān)系法治化研究的沉疴所在。規(guī)范主義當(dāng)然不滿足于法律文本僅僅以“為制度背書的侍女”的扮相出場(chǎng)，而更強(qiáng)調(diào)對(duì)既有規(guī)范資源所蘊(yùn)含的釋義學(xué)信息的精準(zhǔn)解構(gòu)，并進(jìn)而以之作為觀察和分析中央與地方關(guān)系制度的視角與工具。一言以蔽之，目前法學(xué)（主要是憲法學(xué)）界對(duì)中央與地方關(guān)系的研究過程中，對(duì)文本的關(guān)注遠(yuǎn)未提升至理論基礎(chǔ)和分析框架的程度。從這個(gè)意義上說，時(shí)下流行的“中央與地方關(guān)系法治化”的提法是非常精準(zhǔn)的——“化”字本身即解釋了“進(jìn)程中”的狀態(tài)，也為憲法視野下的中央與地方關(guān)系研究的新時(shí)代發(fā)展提供了生動(dòng)注腳。

三、實(shí)在與規(guī)范：中央與地方關(guān)系法治研究的方法論之辨

2004年，蘇力在重讀毛澤東《論十大關(guān)系》一文后“痛陳”當(dāng)前中央與地方關(guān)系研究的方法偏頗，認(rèn)為目前深受歐陸影響的以憲法性規(guī)范文本為中心的研究范式與中國(guó)尚處于轉(zhuǎn)型社會(huì)的實(shí)踐相脫節(jié)，“從書本上學(xué)來的有關(guān)理想的政制原理和原則或多或少總有點(diǎn)‘屠龍術(shù)’的大而無當(dāng)”。26蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。筆者認(rèn)為，在法學(xué)介入中央與地方關(guān)系議題的研究取得初步成果的今天，方法論問題確實(shí)在相當(dāng)程度上決定了未來中央與地方關(guān)系法治研究向何處去的問題，因此有必要先予正本清源。

倘若拋棄規(guī)范法學(xué)與社科法學(xué)的傳統(tǒng)主義之爭(zhēng)，27事實(shí)上，新一代法理學(xué)者已開始對(duì)當(dāng)前中國(guó)社科法學(xué)諸多“怪現(xiàn)象”的反思進(jìn)行“深描”。參見邵六益：《社科法學(xué)的知識(shí)反思——以研究方法為核心》，載《法商研究》2015年第2期。僅在中央與地方關(guān)系的法學(xué)視角的問題上就事論事，筆者認(rèn)為蘇力所謂的“方法對(duì)峙”頗有些言過其實(shí)。易言之，所謂的兩種不同的進(jìn)路其實(shí)存在豐富的一致性基礎(chǔ)。

第一，均承認(rèn)中央與地方關(guān)系處于社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的前提，只不過采取了不同的處理方法：實(shí)在憲法（effective constitution）——所謂針對(duì)社會(huì)實(shí)踐的不成文的政制研究選擇的是完全拋棄規(guī)范文本的實(shí)證研究，28參見蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期。而規(guī)范憲法則傾向于通過規(guī)范的抽象包容性為轉(zhuǎn)型的社會(huì)賦予根本法基礎(chǔ)，只是這種基礎(chǔ)的實(shí)在化尚需“二次加工”，即基于不同的歷史和客觀條件作出精準(zhǔn)的解讀。

第二，在批判中央與地方關(guān)系研究政策化趨勢(shì)上具有一致性，只是在具體表現(xiàn)上：規(guī)范憲法的立場(chǎng)更為鮮明，這并非簡(jiǎn)單地以規(guī)范排斥政策，而是強(qiáng)調(diào)理順乃至重構(gòu)政策與法律在解決中央與地方問題時(shí)具體的體用關(guān)系；相形之下，實(shí)在憲法既然排斥規(guī)范文本，則只能在法學(xué)旗幟下尋求引入其他社會(huì)科學(xué)的資源，這種方法論的自我矛盾恰好詮釋了蘇力在研究中央與地方“法治關(guān)系”時(shí)所呈現(xiàn)出的對(duì)政治史研究方法與進(jìn)路的過度“膜拜”。

第三，在內(nèi)容上，實(shí)在憲法所關(guān)注的不斷變化的社會(huì)政制實(shí)踐能夠被憲法規(guī)范所涵攝，規(guī)范憲法進(jìn)路的正當(dāng)性由此建立。如在筆者論域中，最捉摸不定的所謂“政制實(shí)踐”莫過于新中國(guó)成立以來中央與地方收權(quán)與放權(quán)的往復(fù)循環(huán)。實(shí)在憲法關(guān)注每一次循環(huán)的成因、結(jié)果和影響，進(jìn)而否認(rèn)其可規(guī)范性；規(guī)范憲法則傾向于在更寬泛的視角下將其視作一種均衡結(jié)構(gòu)，收放循環(huán)乃是天平失衡的體現(xiàn)，而實(shí)現(xiàn)平衡的元素?zé)o非在于砝碼和游碼的質(zhì)量配比。砝碼即位處兩端的中央職權(quán)和地方職權(quán)，而游碼即掌控細(xì)微平衡的“積極性”以及由此衍生出的“主動(dòng)性”問題，前述各中央與地方關(guān)系要素的具體“質(zhì)量”，只能依靠規(guī)范分析的方法明確。

那么，純粹的實(shí)在憲法進(jìn)路研究中央與地方關(guān)系的成效又如何呢？筆者認(rèn)為至少在如下兩個(gè)方面值得深刻反思。一方面，方法論的困惑。由于主觀上刻意回避法學(xué)規(guī)范分析，而實(shí)踐中政治學(xué)、財(cái)政學(xué)等社會(huì)科學(xué)學(xué)科對(duì)相關(guān)議題的研究又有更為豐富的積累，導(dǎo)致實(shí)在憲法的研究在某種程度上不自覺地被其他更成熟的學(xué)科所“收編”，實(shí)際正在逐漸疏離法學(xué)的學(xué)科陣營(yíng)，甚至喪失了法學(xué)學(xué)科對(duì)于中央與地方關(guān)系研究做出應(yīng)有的、獨(dú)到的貢獻(xiàn)的可能。另一方面，專注于政制實(shí)踐的研究目前遭遇“瓶頸”。且不說相關(guān)成果尚未形成體系化、可操作的策略方案，即便已經(jīng)形成，這些策略方案也必然面臨向法律規(guī)范轉(zhuǎn)化的問題。因此，探討法律問題卻缺乏對(duì)基礎(chǔ)規(guī)范的尊重導(dǎo)致“明希豪森困境”的形成——既然一個(gè)人無法靠拽著自己的頭發(fā)脫離泥沼，那么尋求適當(dāng)?shù)耐饬o助就成為破局的關(guān)鍵。2918世紀(jì)德國(guó)漢諾威有位叫明希豪森的鄉(xiāng)紳出版了一部故事集《明希豪森男爵的奇遇》，其中一個(gè)故事講道：他有一次行游時(shí)不幸掉進(jìn)一個(gè)泥潭，四周旁無所依，于是用力抓住自己的辮子把自己從泥潭中拉了出來。這個(gè)故事后來被德國(guó)當(dāng)代批判理性主義法哲學(xué)家漢斯·阿爾伯特用以批判啟蒙時(shí)期的理性主義和經(jīng)驗(yàn)主義。參見舒國(guó)瀅：《走出“明希豪森困境”——羅伯特·阿列克西著〈法律論證理論〉譯序》，載［德］羅伯特·阿列克西：《法律論證理論——作為法律證立理論的理性論辯理論》，舒國(guó)瀅譯，中國(guó)法制出版社2002年版，第1頁(yè)。在方法層面，這個(gè)外力必然首先體現(xiàn)為規(guī)范憲法的基礎(chǔ)性介入。

其實(shí)，規(guī)范憲法并非純粹教條的“文本法”（law in the books），30在托馬斯·萊塞爾那里，文本上的法（law in the books）與活躍中的法（law in action）具有邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系。［德］托馬斯·萊塞爾：《法社會(huì)學(xué)基本問題》，王亞飛譯，法律出版社2014年版，第125頁(yè)。因?yàn)槲谋九c實(shí)踐的契合狀態(tài)及其成因本身也是規(guī)范憲法的研究對(duì)象之一；而實(shí)在憲法亦并非完全無視規(guī)范，其批判規(guī)范憲法的立場(chǎng)形成本身即須基于對(duì)規(guī)范的全面解讀所形成的否定性結(jié)論。一方面，實(shí)在憲法無論是對(duì)憲法事實(shí)的強(qiáng)調(diào)抑或?qū)χ贫劝l(fā)展的重視，都必須基于對(duì)現(xiàn)行規(guī)范的深刻見解與評(píng)價(jià)，倘若脫離了規(guī)范憲法的支持，這種聚焦“實(shí)在”的客觀基礎(chǔ)便不復(fù)存在——倘若不清楚憲法規(guī)范為何，又何以斷言憲法實(shí)在“是其所是”（the way things are）或相反？31參見［美］安德瑞·馬默：《法哲學(xué)》，孫海波、王進(jìn)譯，北京大學(xué)出版社2014年版，第2頁(yè)。另一方面，實(shí)在憲法追求的終極目標(biāo)乃是高度優(yōu)化的憲法制度，而這種理想狀態(tài)之所以能夠最終以“制度”的面目示人，規(guī)范化乃是必不可少的形式前提，這同樣需要仰仗規(guī)范憲法的鼎力支持。從這個(gè)意義上說，中央與地方關(guān)系的法治化是一個(gè)典型的“源于規(guī)范→訴諸實(shí)在→歸于規(guī)范”的建構(gòu)過程——源于對(duì)既有規(guī)范的深刻理解與批判，歸于良善制度狀態(tài)的規(guī)范化實(shí)現(xiàn)，在這個(gè)規(guī)范憲法的宏觀框架中，所謂的“實(shí)在憲法”無疑在中間環(huán)節(jié)提供了關(guān)鍵的邏輯加持。

當(dāng)然，法釋義學(xué)進(jìn)路在研究中央與地方關(guān)系的過程中所面臨的困境也是顯而易見的。一個(gè)集中的批判在于，在研究中央與地方關(guān)系的憲法相關(guān)條款時(shí)，究竟能夠在多大程度上復(fù)制或重現(xiàn)基本權(quán)利條款的教義學(xué)方法論經(jīng)驗(yàn)與成效？按照博肯福德的觀點(diǎn)，對(duì)于基本權(quán)利條款的解釋經(jīng)常需要借助特定的“基本權(quán)利理論”，即關(guān)于基本權(quán)利的一般特征、規(guī)范目標(biāo)以及內(nèi)涵射程的導(dǎo)向性觀點(diǎn)。32參見張翔：《憲法釋義學(xué)：原理·技術(shù)·實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第35頁(yè)。事實(shí)上，長(zhǎng)期的教義學(xué)研究與實(shí)踐已經(jīng)為基本權(quán)利條款提供了豐富、自洽且能夠在相當(dāng)程度上獲得共識(shí)的理論解釋框架。相形之下，國(guó)家機(jī)構(gòu)條款不僅延續(xù)了憲法條款簡(jiǎn)潔、抽象、原則的敘事風(fēng)格，同中國(guó)特色政制實(shí)踐的結(jié)合也更為緊密甚至難以剝離，這就導(dǎo)致不僅直接移植基本權(quán)利條款的釋義學(xué)方案困難重重，而且建構(gòu)一套完全基于文本、不受政制實(shí)踐影響的解釋體系亦舉步維艱。在2017年舉行的首屆中國(guó)憲法學(xué)青年論壇上，中國(guó)政法大學(xué)謝立斌教授在評(píng)價(jià)意圖超越其他學(xué)科知識(shí)桎梏的中央與地方關(guān)系的憲法釋義學(xué)進(jìn)路時(shí)即直言：“難以始終如一地堅(jiān)持法教義學(xué)的立場(chǎng)，反而被別的學(xué)科踩在腳下。”33劉連泰：《憲法另一端的風(fēng)景：首屆中國(guó)憲法學(xué)青年論壇總結(jié)》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：http://ex.cssn.cn/fx/fx_fjgg/201712/t20171206_3771259.shtml，2017年12月7日訪問。

作為回應(yīng)，筆者認(rèn)為如下三點(diǎn)思路應(yīng)引起重視。首先，在認(rèn)識(shí)論上，既然以第3條第4款為代表的國(guó)家機(jī)構(gòu)條款難以提供充足的釋義學(xué)分析樣本，而相關(guān)條款的實(shí)施又與中國(guó)特色政制實(shí)踐難以剝離，那么將后者直接引為國(guó)家機(jī)構(gòu)釋義學(xué)的分析過程無可厚非。須知釋義學(xué)本身并不排斥政治元素，而僅僅拒絕政治元素的隨意引入。34參見張翔：《憲法釋義學(xué)：原理·技術(shù)·實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第36頁(yè)。何謂“不隨意”？張翔教授曾提出制憲歷史、規(guī)范環(huán)境和憲法文本三重標(biāo)準(zhǔn)體系。35參見張翔：《憲法釋義學(xué)：原理·技術(shù)·實(shí)踐》，法律出版社2013年版，第53—54頁(yè)。新中國(guó)的制憲和修憲史其實(shí)就是政制實(shí)踐不斷發(fā)展并憲法化的發(fā)展史，以中國(guó)特色社會(huì)主義政制實(shí)踐所形成的一系列法律制度為憲法的形塑與變遷設(shè)定了最基本的規(guī)范環(huán)境，以序言和總綱為代表的憲法文本為中國(guó)共產(chǎn)黨全面領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作和政治協(xié)商、民主集中制等政治原則提供了堅(jiān)實(shí)的文本支撐?？梢哉f，完全脫離政制實(shí)踐的國(guó)家機(jī)構(gòu)教義學(xué)是難以證立的。其次，在目的論上，將政制實(shí)踐引入釋義學(xué)視野，不僅不會(huì)稀釋其嚴(yán)謹(jǐn)?shù)募夹g(shù)性色彩，反而能夠?qū)⒋蠖鄶?shù)復(fù)雜、不易處理甚至有利于憲法和法律之外的政治事實(shí)全盤納入憲法的規(guī)制框架，對(duì)提升憲法實(shí)施效果、促進(jìn)全面依法治國(guó)目標(biāo)的充分實(shí)現(xiàn)大有裨益——游離于憲法框架之外的政制實(shí)踐的大量存在本身就是對(duì)憲法權(quán)威的極大威脅。例如，通常認(rèn)為中央與地方職權(quán)具體如何劃分主要是政治學(xué)和財(cái)政學(xué)的過程，法學(xué)的核心貢獻(xiàn)主要在于規(guī)范化確認(rèn)，但倘若將這一政經(jīng)過程本身直接納入國(guó)家機(jī)構(gòu)釋義學(xué)考量，則不難得出“（《憲法》第3條）也應(yīng)拘束國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和中央政府，中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)不得排除地方發(fā)揮主動(dòng)性、積極性的可能”的結(jié)論，36陳鵬：《日本地方立法的范圍與界限及其對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)評(píng)論》2017年第6期。這無疑是中央與地方關(guān)系法治化的重要基礎(chǔ)。最后，在方法論上，教義絕非教條，再普適的理論框架也應(yīng)當(dāng)在契合一國(guó)具體的實(shí)施環(huán)境中作出必要的發(fā)展。釋義學(xué)的發(fā)生和發(fā)育在德國(guó)有著深厚的、與中國(guó)迥然不同的現(xiàn)實(shí)土壤，如何確?；茨现俨粫?huì)蛻變?yōu)榛幢敝?？蘇力早前的闡釋頗有道理：“中國(guó)的法治之路必須注重利用中國(guó)的本土資源，注重中國(guó)法律文化的傳統(tǒng)和實(shí)際?！?7蘇力：《法治及其本土資源》，北京大學(xué)出版社2015年版，第6頁(yè)。也正如劉連泰教授在首屆中國(guó)憲法學(xué)青年論壇閉幕式的總結(jié)發(fā)言中評(píng)價(jià)是否應(yīng)將“中國(guó)共產(chǎn)黨”納入釋義學(xué)考察之爭(zhēng)時(shí)所反問的：“中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)本來就是憲法序言所描述的事實(shí)和規(guī)范，政黨法治國(guó)就是憲法的一部分，為什么不能做教義學(xué)的處理呢？”38劉連泰：《憲法另一端的風(fēng)景：首屆中國(guó)憲法學(xué)青年論壇總結(jié)》，載中國(guó)社會(huì)科學(xué)網(wǎng)：http://ex.cssn.cn/fx/fx_fjgg/20171 2/t20171206_3771259.shtml，2017年12月7日訪問。

既然兩種不同的研究中央與地方關(guān)系法治的憲法學(xué)進(jìn)路各有利弊，則應(yīng)如何取舍？其實(shí)時(shí)至今日，繼續(xù)泛泛爭(zhēng)論規(guī)范法學(xué)與社科法學(xué)孰是孰非已然意義不大，兩者交鋒的場(chǎng)域，也早應(yīng)從形而上的主義之談拓展至形而下的具體制度，尤其是在特定歷史環(huán)境下同某一具體制度的契合。因此，在中央與地方關(guān)系法治這一具體制度中的方法論選擇因素就主要圍繞如下兩點(diǎn)判斷展開：一是當(dāng)前研究所處階段為何？此為宏觀定向的基礎(chǔ)。二是當(dāng)前中央與地方關(guān)系研究的整體傾向究竟是規(guī)范抑或?qū)嵲冢看藶檫M(jìn)一步發(fā)力的起點(diǎn)。就前者來說，鑒于目前對(duì)《憲法》第3條第4款這一核心原則條款研究的滯后性，我們尚未在“源于規(guī)范”的初級(jí)階段邁出實(shí)質(zhì)性的一步；就后者而言，法學(xué)如何在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)乃至歷史學(xué)等傳統(tǒng)視角之外走出一條具有學(xué)科特色的中央與地方關(guān)系研究之路，更是眼前所應(yīng)集中關(guān)切與回應(yīng)的路線式命題?？梢?，長(zhǎng)期以來的方法論隔絕在中央與地方關(guān)系法治化研究滯后性現(xiàn)狀的形成過程中扮演了重要卻消極的角色，“兩條腿走路”在當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期所體現(xiàn)出的重要價(jià)值亦不言而喻。如果矯枉勢(shì)在必行，那么路徑的優(yōu)化顯然可以嘗試從對(duì)規(guī)范分析在中央與地方關(guān)系中的地位給予更多的實(shí)質(zhì)性關(guān)注開始。

綜上，目前從法學(xué)視角解讀中國(guó)中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵，應(yīng)超脫于將相關(guān)法律規(guī)范作為中央相關(guān)政策釋義簡(jiǎn)單背書的傳統(tǒng)桎梏，而在于以釋義學(xué)之方法深挖規(guī)范內(nèi)涵，并為中央與地方關(guān)系實(shí)踐提供既接地氣又具有充分前瞻性的解釋方案和改革指南。

四、《憲法》第3條第4款：39《憲法》第3條第4款規(guī)定：“中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則?！敝醒肱c地方關(guān)系法治研究的“阿喀琉斯之踵”

近年來，雖然部分學(xué)者開始有意識(shí)地從憲法文本出發(fā)探求我國(guó)中央與地方關(guān)系的規(guī)范內(nèi)涵，并取得了一定的成果。40典型成果如秦前紅：《簡(jiǎn)評(píng)憲法文本關(guān)于中央與地方關(guān)系的制度安排》，載《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第6期；鄭毅：《憲法文本中的中央與地方關(guān)系》，載《東方法學(xué)》2011年第6期；鄭毅：《建國(guó)以來中央與地方關(guān)系在憲法文本中的演變》，載《中國(guó)行政管理》2015年第4期。但大多仍躑躅于對(duì)憲法內(nèi)中央與地方關(guān)系條款的初步梳理和分析，更多的只是中央與地方關(guān)系憲法釋義學(xué)研究的前言。在筆者看來，尚有三個(gè)重要問題亟待解決。

第一，作為邏輯起點(diǎn)的規(guī)范樣本選擇。作為典型的國(guó)家建構(gòu)憲法學(xué)議題，對(duì)中央與地方關(guān)系的研究無疑應(yīng)首先從憲法層面展開，而新中國(guó)成立以來的歷部憲法（文件）中，中央與地方關(guān)系條款無論在數(shù)量上還是類型上均較為豐富，41參見鄭毅：《建國(guó)以來中央與地方關(guān)系在憲法文本中的演變》，載《中國(guó)行政管理》2015年第4期。樣本的分散性決定了必須尋找提綱挈領(lǐng)的抓手。而現(xiàn)行《憲法》第3條第4款作為當(dāng)前中央與地方關(guān)系的核心條款，42《憲法》第3條第4款作為中央與地方關(guān)系核心憲法條款（總原則）的地位的論述，參見鄭毅：《憲法文本中的中央與地方關(guān)系》，載《東方法學(xué)》2011年第6期。自然首先進(jìn)入學(xué)者們的視野并取得了初步的成果。但在相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)按照標(biāo)題檢索，直接命中的論文仍然不多，且缺憾是比較明顯的：一是雖然明示以第3條第4款為核心，但該款在具體展開的過程中實(shí)則僅扮演“藥引”的角色，文章真正抓手仍是政策范式的“方劑”，難愈規(guī)范詮釋之痼疾；43參見段澤孝：《從憲法第三條看中央與地方關(guān)系法治化》，載《湖南廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第1期；馮舟：《論憲法第三條第四款——也讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《政法論壇》2007年第5期。二是雖然聚焦規(guī)范樣本，但從邏輯路徑到分析方法再到核心術(shù)語(yǔ)使用卻無一不體現(xiàn)為傳統(tǒng)的政治學(xué)視角，雖然具有一定的理論深度，但難以真正貼上“法學(xué)進(jìn)路”的標(biāo)簽；44參見丁軼：《等級(jí)體制下的契約化治理——重新認(rèn)識(shí)中國(guó)憲法中的“兩個(gè)積極性”》，載《中外法學(xué)》2017年第4期。三是雖然將主題明確為第3條第4款的基層實(shí)踐，但內(nèi)容仍未脫離市管縣、省管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣等通常議題的簡(jiǎn)單復(fù)述，且不同轄縣模式與憲法契合度的分析與其說是圍繞第3條第4款展開，毋寧說是第30條的“射程范圍”更為精當(dāng)。45參見李雷、羅昭：《現(xiàn)行憲法框架下地方內(nèi)部權(quán)力劃分的合理化走向——兼論憲法第三條第四款在縣級(jí)層面的實(shí)踐探索》，載《湖北工程學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第2期。此外，探討《憲法》第3條第4款或更大而化之的“兩個(gè)積極性”問題的成果目前同質(zhì)化情況比較嚴(yán)重，表現(xiàn)在立場(chǎng)上對(duì)中央統(tǒng)一和為地方松綁的兼顧，策略上對(duì)“央地動(dòng)態(tài)平衡”的抽象強(qiáng)調(diào)，制度上對(duì)單一制、地方分權(quán)乃至地方自治的重復(fù)描述，甚至材料引述上也集中于毛澤東《論十大關(guān)系》、1958年同蒙哥馬利的“經(jīng)驗(yàn)之談”、46毛澤東1958 年在武漢會(huì)見到訪的英國(guó)元帥蒙哥馬利，回答他關(guān)于治理國(guó)家經(jīng)驗(yàn)的提問時(shí)表示：“我沒有什么經(jīng)驗(yàn)，就是中央集權(quán)多了，我就下放一點(diǎn)；地方分權(quán)多了，我就收上來一點(diǎn)?！毙料蜿?yáng)：《大國(guó)諸侯：中國(guó)中央與地方關(guān)系之結(jié)》，中國(guó)社會(huì)出版社2008年版，第263頁(yè)。鄧小平的相關(guān)表態(tài)、江澤民在十四屆五中全會(huì)上的《正確處理社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中的若干重大關(guān)系》等，至于具體的法制勾連路徑和建構(gòu)性方案卻鮮有涉及，這同樣可視作未將規(guī)范分析路徑貫徹到位的體現(xiàn)。當(dāng)然，也有少數(shù)成果雖未直接劍指第3條第4款，但實(shí)際上將該款內(nèi)容作為論述的核心樣本，并對(duì)其規(guī)范內(nèi)涵作了初步的有效解析。47典型成果如王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。不過這些成果，一方面，就關(guān)鍵概念和規(guī)范條款的剖析尚嫌粗疏；另一方面，對(duì)與規(guī)范解讀密切相關(guān)的重要政治實(shí)踐的關(guān)聯(lián)尚有提升空間。

第二，如何將規(guī)范的法學(xué)方法真正運(yùn)用于第3條第4款的研究？目前多傾向于將該款視作一種政策性表述，48典型表述如“政制策略”（參見蘇力：《當(dāng)代中國(guó)的中央與地方分權(quán)——重讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2004年第2期）、“更像一項(xiàng)政策規(guī)定而非法律條文”（馮舟：《論憲法第三條第四款——也讀毛澤東〈論十大關(guān)系〉第五節(jié)》，載《政法論壇》2007年第5期）以及筆者本人早前的誤判“政治宣示意義要遠(yuǎn)大于法律規(guī)范意義”（鄭毅：《建國(guó)以來中央與地方關(guān)系在憲法文本中的演變》，載《中國(guó)行政管理》2015年第4期）等。但對(duì)于這種判斷的論證卻嚴(yán)重不足。易言之，許多成果在缺乏發(fā)掘和評(píng)估該款中所蘊(yùn)含的規(guī)范要素的前提下就武斷地為其扣上了“非制度化”的帽子，49近似觀點(diǎn)參見王建學(xué)：《論地方政府事權(quán)的法理基礎(chǔ)與憲法結(jié)構(gòu)》，載《中國(guó)法學(xué)》2017年第4期。甚至由此放棄了本應(yīng)堅(jiān)守的法學(xué)規(guī)范進(jìn)路而轉(zhuǎn)投其他學(xué)科邏輯方法的“懷抱”。筆者認(rèn)為，如果將第3條第4款視作一個(gè)規(guī)范的法秩序表述，則其必然包括拉倫茨所謂的“受其規(guī)整之人”和“應(yīng)依其規(guī)定而為行為”兩大規(guī)則要素。50參見［德］卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)印書館2003年版，第132頁(yè)。首先，第3條第4款雖然修辭上欠缺主語(yǔ)，但根據(jù)我國(guó)單一制國(guó)家的原理和實(shí)踐，以及“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下”的“自我剖白”，其邏輯主語(yǔ)可明確界定為“中央”；而該款二元化結(jié)構(gòu)也自行確認(rèn)了另一個(gè)“受其規(guī)整之人”——地方。那么“中央”和“地方”各自的規(guī)范內(nèi)涵為何？其次，“而為行為”之“行為”乃指“劃分中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)”，則其中的關(guān)鍵詞“職權(quán)”應(yīng)如何闡釋？最后，“應(yīng)依”之“規(guī)定”顯然指“在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性”，然則“中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”“主動(dòng)性”“積極性”又應(yīng)作何理解？這些都是亟需在釋義學(xué)層面深入解析而恰恰在當(dāng)前被忽視的議題。

第三，法學(xué)規(guī)范分析如何能夠?qū)⑵渌麑W(xué)科的研究成果最大限度地轉(zhuǎn)化為“巨人的肩膀”？這種整合的策略，既是由于中央與地方關(guān)系本身就出于多學(xué)科交叉的地帶，也是由于在客觀上法學(xué)介入該議題的研究確實(shí)較其他學(xué)科晚近，因此，無視其他學(xué)科成果而盲目推崇法學(xué)的“獨(dú)孤進(jìn)路”頗不現(xiàn)實(shí)。而最直接的整合方式，莫過于打通各學(xué)科探討中央與地方關(guān)系的關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)同代表憲法學(xué)乃至整個(gè)法學(xué)基本進(jìn)路的第3條第4款之間的邏輯通路。目前研究該議題的主流學(xué)科中，財(cái)政學(xué)的事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分及其匹配、政治學(xué)和行政管理學(xué)對(duì)當(dāng)前體制改革實(shí)踐的描摹與剖析、歷史學(xué)對(duì)中央與地方關(guān)系制度史的梳理與探微均成為學(xué)界凝聚筆墨的焦點(diǎn)。筆者認(rèn)為，前述研究成果均在《憲法》第3條第4款的規(guī)范要素中形成了映射，如事權(quán)和財(cái)權(quán)與規(guī)范中意欲劃分的“職權(quán)”有何關(guān)聯(lián)？諸如自貿(mào)區(qū)、試點(diǎn)等體制改革實(shí)踐與“地方的主動(dòng)性、積極性”關(guān)系為何？中央與地方關(guān)系制度史又如何與中央與地方關(guān)系憲法規(guī)范的發(fā)展脈絡(luò)形成時(shí)代律動(dòng)？對(duì)前述疑問的回應(yīng)不僅有助于澄清各相關(guān)學(xué)科視角、方法和成果的整合路徑，更能夠反證出第3條第4款作為中央與地方關(guān)系核心條款的規(guī)范地位。

總之，如何在充分吸納其他學(xué)科就中央與地方關(guān)系議題研究業(yè)已取得的成果的基礎(chǔ)上立足于國(guó)家機(jī)構(gòu)釋義學(xué)方法推動(dòng)形成法學(xué)的獨(dú)特學(xué)科貢獻(xiàn)，可能還應(yīng)從作為中央與地方職權(quán)關(guān)系憲法原則的第3條第4款開始。

五、代結(jié)語(yǔ)：邁向新時(shí)代的中央與地方關(guān)系法治研究

2013年的十八屆三中全會(huì)和2014年的十八屆四中全會(huì)均將中央與地方關(guān)系視作體制改革重要抓手，51詳見鄭毅：《對(duì)〈十八屆三中全會(huì)公報(bào)〉央地關(guān)系條款的若干解讀》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2013年11月15日；鄭毅：《聚焦事權(quán)改革 重構(gòu)央地關(guān)系》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》2014年11月24日。2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國(guó)發(fā)〔2014〕71號(hào)）從轉(zhuǎn)移支付制度建構(gòu)的視角對(duì)中央與地方財(cái)力配置進(jìn)行動(dòng)態(tài)均衡，52詳見鄭毅：《轉(zhuǎn)移支付制度改革的亮點(diǎn)和不足》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2015年3月26日。2016年《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)）甚至提出了在2019—2020年間“及時(shí)總結(jié)改革成果，梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時(shí)制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，研究起草政府間財(cái)政關(guān)系法，推動(dòng)形成保障財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分科學(xué)合理的法律體系”的具體方案，53詳見鄭毅：《推動(dòng)央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分實(shí)現(xiàn)法治化局面》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2016年8月31日。中央與地方關(guān)系的法治進(jìn)程正在同中央與地方關(guān)系的改革進(jìn)程逐漸齊平、協(xié)同、嵌入、耦合。從某種意義上說，新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展階段的中央與地方關(guān)系法治不再是單純的對(duì)中央與地方關(guān)系改革成果的規(guī)范背書，而應(yīng)以法律科學(xué)的獨(dú)特價(jià)值深刻扮演制度建構(gòu)過程中的塑造性角色，以更積極、更深入、更包容的姿態(tài)全面投入發(fā)展與改革的時(shí)代大潮。而“到中流擊水”改革大幕的真正開啟，無疑應(yīng)從以憲法文本為基礎(chǔ)、以法釋義學(xué)方法為指引的國(guó)家機(jī)構(gòu)條款規(guī)范研究的粉墨登場(chǎng)開始。在2017年中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)年會(huì)的閉幕式總結(jié)發(fā)言中，筆者曾以一首藏頭詩(shī)表達(dá)過“央地關(guān)系，法治有為”學(xué)術(shù)期待，如今作為本文的代結(jié)語(yǔ)亦頗為貼切：

央瀆故制山形策，地遠(yuǎn)慎謀權(quán)利間。

關(guān)涉改革除舊弊，系乎規(guī)范鑄新顏。

法權(quán)經(jīng)野成圭臬，治道體國(guó)化方圓。

有仗憲行韜略事，為酬華夏鴻鵠篇。