林 彥

上海交通大學凱原法學院教授

十九大報告指出，“要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監(jiān)督權、決定權、任免權”，“完善人大專門委員會設置，優(yōu)化人大常委會和專門委員會組成人員結構”。1習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》。這是新時期完善人民代表大會制度、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新命題和新要求。

完善全國人大常委會的組織結構既是一門改革必修課，也是總結制度經(jīng)驗、激發(fā)制度潛力的必然邏輯結果。事實上，這方面的改革呼聲和建議從未中斷過。全國人大常委會也通過推行年輕化、提高專職比例等措施不斷實現(xiàn)自我完善。22003年，信春鷹、沈春耀、任茂東等10名年輕干部被選舉為常委會專職委員，拉開了常委會結構年輕化的序幕。2008年，這些委員繼續(xù)連任，顯示常委會這項改革的延續(xù)性和決心。參見楊華云：《人大常委會專職年輕委員五年探索》，載新浪網(wǎng)：http://news.sina.com.cn/c/2008-03-16/073513580334s.shtml， 2017年11月28日訪問。在新時期，組織結構改革的空間依然值得進一步探索與挖掘，諸如提高委員連任比例、提高專門委員會委員兼任常委會委員的比例等都是值得嘗試的改革選項。本文認為，適度引入地域代表制也是進一步提升常委會決策質量、優(yōu)化央地人大關系、完善人民代表大會制度的重要著力點。

一、地域代表制缺位全國人大常委會

在現(xiàn)有的全國人大常委會結構中，地方利益的表達機制缺乏充分的組織法保障，需要進一步通過制度完善予以補強。憲法及相關組織法對于全國人大常委會組成人員的產(chǎn)生方式做了明確規(guī)定，3《憲法》第65條第3款規(guī)定：“全國人民代表大會選舉并有權罷免全國人民代表大會常務委員會的組成人員。”《全國人民代表大會組織法》第23條第2款規(guī)定：“常務委員會的組成人員由全國人民代表大會從代表中選出?！钡艘蟆坝羞m當名額的少數(shù)民族代表”4《憲法》第65條第2款。外對其名額如何分配并未提供其他方面的規(guī)范要求。

在實踐中，常委會委員主要由以下一些人員構成：卸任的部長、省委書記、省長、軍隊將領，全國婦聯(lián)、全國總工會、團中央、中國文聯(lián)等群團組織的領導人，民主黨派領導人，以及來自地方的一些代表。但是，這些名額不是以地域為基礎進行分配。總體而言，名額分配時考慮更多的是中央“條”的方面的利益，而對地方“塊”的利益的輻射尚不夠充分。從民主集中制原則的角度出發(fā)，現(xiàn)有組織結構主要服務于集中的功能，而忽視了民主功能的發(fā)揮。換言之，它更強調中央的統(tǒng)一領導，而在充分發(fā)揮地方的主動性、積極性方面尚存在提升的空間。

這一點與全國人大代表的產(chǎn)生方式和代表機制存在明顯的差異。全國人大是基本上以地域代表制構建起來的。除了解放軍代表團之外，其他代表團的名額，包括港、澳、臺代表團的名額都是以地域為基本單位進行分配。5參見《憲法》第59條。正因如此，在全國人大會議期間，代表是以代表團為單位進行活動的，包括審議“一府兩院”報告、審議法律草案、醞釀候選人等。當然，各代表團內名額的具體分配則進一步考慮了橫縱向各種組織、團體和利益。

盡管常委會委員候選人名單的醞釀過程中也有省級主官和來自地方的全國人大代表的參與，并有可能表達地方有關名額分配，甚至具體人選的意見建議，6根據(jù)權威媒體報道，“2012年12月14日，北京。270多名正省部長級和正大軍區(qū)職以上黨員領導干部濟濟一堂，民主推薦新提名為十二屆全國人大常委會副委員長、全國政協(xié)副主席的中共預備人選。與會同志本著對黨和人民事業(yè)高度負責的態(tài)度，慎重推薦了人選”。全國人大常委會委員候選人名單的醞釀也經(jīng)歷了類似的過程。此后，這些名單被送至每位全國人大代表手中，各代表團開會進一步醞釀協(xié)商正式候選人名單。參見張宿堂、陳二厚、周英峰、衛(wèi)敏麗：《實現(xiàn)“中國夢”的偉大接力——新一屆國家機構和全國政協(xié)領導人員產(chǎn)生紀實》，載新華網(wǎng)：http://news.xinhuanet.com/2013lh/2013-03/17/c_115055264.htm， 2017年11月28日訪問。但由于整個過程是由包括全國人大常委會在內的中央機關主導的，常委會組成人員代表的更多的是中央的利益。有學者統(tǒng)計，“自六屆全國人大到十一屆全國人大，常委會組成人員中來自中央機關的人數(shù)分別達到70.11%、66.67%、67%、61.18%、74%、72.99%；來自省級單位的委員人數(shù)只占20.69%、28.13%、25%、32.94%、25%和22.99%，來自省級以下基層單位的委員人數(shù)分別占9.2%、5.21%、8%、5.88%、1%和4%。自六屆全國人大到十一屆全國人大，常委會組成人員中在京委員比重分別為69.4%、66.67%、65.49%、69.17%、78.86%、77.01%， 在京委員的比重遠遠高于京外委員的比重，而且八屆人大以來，在京委員的比重呈現(xiàn)增加趨勢”。7朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2010·中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數(shù)量》（上冊），中國人民大學出版社2010年版，第70頁，該部分作者為王立峰、王莉君。結構決定功能。中央主導的產(chǎn)生機制以及在京委員的人員規(guī)模無疑會對決策，尤其是利益衡量的傾向性產(chǎn)生直接的影響。因此，這樣的人員結構“可能導致有些委員對基層情況、對北京之外的情況了解不夠、反映不夠的后果，也容易造成常委會工作更多傾向于中央部門利益，在一定程度上忽視地方利益”。8朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2010·中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數(shù)量》（上冊），中國人民大學出版社2010年版，第70頁，該部分作者為王立峰、王莉君。

盡管每一位全國人大常委會組成人員或多或少地與地方存在各種各樣的聯(lián)系（如籍貫、工作經(jīng)歷等），但他們并沒有義務代表地方的利益。例如，一些卸任省委書記或省長的常委會組成人員可能會在履職過程中代為表達其工作過的省份的利益訴求，但他們也有可能出于避嫌的原因婉拒地方提出的代言請求?，F(xiàn)行法律要求人大代表和常委會委員以集體而非個體的方式行使職權，9《代表法》第20條規(guī)定“:代表在閉會期間的活動以集體活動為主，以代表小組活動為基本形式。代表可以通過多種方式聽取、反映原選區(qū)選民或者原選舉單位的意見和要求。”歷屆全國人大常委會委員長也始終強調該原則。例如，李鵬委員長曾要求，“常委會要認真實行民主集中制，依法集體行使職權”。10《李鵬委員長在九屆全國人大常委會第一次會議上的講話》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1998-03/21/content_1480056.htm， 2017年11月27日訪問。吳邦國委員長也強調，集體行使職權是人大工作的方式方法與其他黨政機關的重要區(qū)別之一。11《吳邦國委員長在第十一屆全國人大常委會第三次會議上的講話》，載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-12/24/content_1467403.htm， 2017年11月27日訪問。因此，委員表達地方的訴求“名不正，言不順”。此外，即便有些委員敢于、善于表達某些地方的關切和訴求，也存在因其他地區(qū)代言人缺位或沉默所形成的區(qū)域間代表不平衡的問題。

二、全國人大地域代表制功能發(fā)揮不充分及其對立法的影響

盡管全國人大代表名額主要是以地域為基礎進行分配，但是地方利益需求的表達空間依然受限。與全國重要機關相比，全國人大代表參與立法的程序權利既不完整，也不充分。在立法法框架下，向全國人大提出法律案的主體中，全國人大主席團程序權利最完備，其所提出的法律案直接進入大會議程；全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大專門委員會次之，其所提出的法律案由主席團決定是否列入議程；代表團或者三十名以上代表所提出的法律案或者由主席團決定是否列入議程，或者由有關專門委員會提出是否列入議程的意見再決定是否列入議程。12《立法法》第14條、第15條。這就形成了提案權的差序格局。

差序格局或許是立法資源稀缺背景下不得已而為之的制度選擇，以確保立法動議的審慎提出，確保立法質量。但不可否認的是，它客觀上已經(jīng)造成立法上的利益失衡。實踐中，全國人大代表提出的絕大多數(shù)議案并不能進入會議議程。迄今為止，尚未有一部進入全國人大或其常委會會議議程的法律案是由全國人大代表所提起。與之形成鮮明對比的是，全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大專門委員會等中央國家機關提出的議案不僅具有程序上的便利和優(yōu)勢，而且被列入議程的比例大大超過全國人大代表提出的議案。

立法入口程序的利益失衡則進一步造成立法實體利益分配上的失衡，使法律更多地體現(xiàn)中央的利益，而對地方的利益和制度需求關照不夠。例如，立法法盡管嘗試給予地方更多的立法自主權，但該項權力所依附的不確定法律概念“地方性事務”13《立法法》第73條第1款第2項。的內涵和外延至今仍未明確。14全國人大常委會法工委工作人員曾做出如下非正式解釋：“地方性事務是與全國性的事務相對應的，地方性事務是指具有地方特色事務，一般來說，不需要或在可預見的時期內不需要由全國制定法律、行政法規(guī)來作出統(tǒng)一規(guī)定。例如，對本行政區(qū)域內某一風景名勝的保護，就屬于地方性的事務，一般來說不需要國家作出規(guī)定。又如，禁放煙花爆竹，在某些城市中被認為是必要的，因此他們制定了禁放煙花爆竹的地方性法規(guī)，而在其他城市則被認為燃放煙花爆竹不應當受到限制，因此，這類事項顯然不必要由國家統(tǒng)一立法?！?參見張春生主編：《〈中華人民共和國立法法〉釋義》，法律出版社2000年版，第195頁。這與該法第8條采用列舉方式將全國人大及其常委會立法權相對明確化的處理方式大相徑庭。更值得一提的是，地方人大及其常委會對自主立法權的探索大多未能獲得全國人大常委會的認可。15參見林彥：《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復的考察》，載莫紀宏、謝維雁主編：《憲法研究》（第十卷），四川大學出版社2009年版。例如，人防工程登記發(fā)證制度被認定為“民事基本制度”；假釋保證金、保外就醫(yī)保證金制度觸碰“犯罪與刑罰”以及“訴訟制度”的紅線；地方法院、檢察院無權向本級人大及其常委會提出地方性法規(guī)議案，因為此類議案必然涉及“訴訟制度”，等等。因此，地方無權就此上述事項進行立法。16同上。

在行政處罰、行政許可、行政強制措施設定權上，地方立法擁有的空間也極其有限。17參見《行政處罰法》第11條；《行政許可法》第15條、第16條、《行政強制法》第10條第3款。同時，實施性立法的權限進一步受到更為嚴格的限制。例如，行政處罰法規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規(guī)定。”18《行政處罰法》第11條第2款。近期，全國人大法律委主任喬曉陽先生坦言：“多年來，從事地方立法的同志一直在呼吁，要求調整‘行政三法’，即行政處罰法、行政許可法、行政強制法中地方立法權限的規(guī)定，希望在遵循‘不抵觸’原則的基礎上，給地方更多的行政處罰、行政強制、行政許可方面的立法權限?！?9喬曉陽：《如何把握行政處罰法有關規(guī)定與地方立法權限的關系》（在第二十三次全國地方立法工作座談會上的即席講話），載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/2017-09/12/content_2028676.htm，2017年11月23日訪問。

對地方合理利益照顧不夠、對地區(qū)差異關注不足、一味強調規(guī)則的統(tǒng)一已經(jīng)在某些領域給法律實施帶來困擾，并最終增加立法的成本。2003年制定的《道路交通安全法》第76條就是一個典型的例證。該條規(guī)定：“機動車與非機動車駕駛人、行人之間發(fā)生交通事故的，由機動車一方承擔責任；但是，有證據(jù)證明非機動車駕駛人、行人違反道路交通安全法律、法規(guī)，機動車駕駛人已經(jīng)采取必要處置措施的，減輕機動車一方的責任?！?0《道路交通安全法》（2003年）第76條第1款第2項。該法實施之后，“碰瓷”事件層出不窮，且在某些地方形成團伙，交通事故處理困擾不斷。21時任公安部副部長白景富在立法說明中對法律修改背景做了如下說明：“社會上對道路交通安全法第七十六條關于機動車與非機動車駕駛人、行人之間發(fā)生交通事故的責任承擔問題也有反映，全國人大代表、全國政協(xié)委員多次提出議案、提案，要求對相關規(guī)定作進一步明確。這一規(guī)定確立了機動車一方按照過錯推定原則承擔賠償責任的制度，體現(xiàn)了側重保護非機動車駕駛人、行人的立法政策。但是，在雙方都有過錯或者受害人一方過錯的情況下，按照什么標準減輕機動車一方的責任，如何做到既公平確定責任，又體現(xiàn)對非機動車駕駛人、行人的保護，道路交通安全法第七十六條的規(guī)定不夠具體。”參見白景富：《關于〈中華人民共和國道路交通安全法修正案（草案）〉的說明》（2007年10月24日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議上），載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2008-02/23/content_1462444.htm，2017年11月24日訪問。此后，廣東、上海、江蘇等地通過地方性法規(guī)對上述“一刀切”的規(guī)則進行了更加合理、更具可操作性的改造，對有證據(jù)證明非機動車駕駛人、行人有過錯的，根據(jù)不同情況減輕機動車駕駛人的責任。22例如，《江蘇省道路交通安全條例》（2004年）第52條第2款第2項規(guī)定：“機動車與非機動車駕駛人、行人之間發(fā)生交通事故，非機動車駕駛人、行人沒有過錯的，由機動車一方承擔賠償責任；有證據(jù)證明非機動車駕駛人、行人有過錯的，按照以下規(guī)定減輕機動車一方的賠償責任：1.非機動車駕駛人、行人負事故全部責任的，減輕百分之九十以上；2.非機動車駕駛人、行人負事故主要責任的，減輕百分之六十至百分之七十；3.非機動車駕駛人、行人負事故同等責任的，減輕百分之三十至百分之四十；4.非機動車駕駛人、行人負事故次要責任的，減輕百分之二十至百分之三十?！绷韰⒁姟渡虾Ｊ袡C動車道路交通事故賠償責任若干規(guī)定》（2005年）第6條、《廣東省道路交通安全條例》（2006年）第46條。三地地方性法規(guī)的區(qū)別主要在于不同責任情形下機動車駕駛人責任減輕的比例設定不同。2007年，全國人大常委會對該法進行修改，而且僅修改第76條上述內容。在吸收上述地方立法經(jīng)驗的基礎上，新法規(guī)定“有證據(jù)證明非機動車駕駛人、行人有過錯的，根據(jù)過錯程度適當減輕機動車一方的賠償責任；機動車一方?jīng)]有過錯的，承擔不超過百分之十的賠償責任”。23《道路交通安全法》（2007年）第76條第1款第2項。

不可否認，維護法制統(tǒng)一和中央立法權威的確重要。但是，未充分考慮地區(qū)差異、不尊重地方利益而形成的表面統(tǒng)一和權威最終反而會阻礙真正的法制統(tǒng)一的達成和高質量的中央立法權威的形成。

三、全國人大常委會決策地位提高及央地互動機制的局限性

由于會期、人員規(guī)模等剛性制約，全國人大不具有日常決策的先天條件。因此，現(xiàn)行憲法才通過賦權全國人大常委會來實現(xiàn)最高國家權力機關的決策權常態(tài)化。這是現(xiàn)行憲法在國家機構部分最重要的改革之一。制憲者認為，“適當擴大全國人大常委會的職權是加強人民代表大會制度的有效辦法”，其最終目的是要“使全體人民能夠更好地行使國家權力”。24彭真：《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》（1982年11月26日在第五屆全國人民代表大會第五次會議上），載中國人大網(wǎng)：http://www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/1982-11/26/content_1478478.htm， 2017年11月24日訪問。

1982年之后，全國人大與其常委會開始實現(xiàn)功能分化。前者更多地專注于換屆年份人事任免、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃批準、聽取和審議“一府兩院”工作報告，而后者更側重于形成常態(tài)化的立法、監(jiān)督、人事任免和重大決策權。1979年五屆全國人大二次會議既是全國人大恢復工作的標志，也成為迄今為止立法史上無法超越的里程碑。該次會議一次性通過了7部法律草案。如此高的立法決策效率，連全國人大常委會都無法企及。此后，全國人大的立法決策功能逐步退化，從20世紀80年代初與其常委會分擔立法權，到90年代之后常委會承擔主要立法職能，到2000年后大會立法權幾乎閑置。正如有學者指出：“實際上，全國人大保持了立法機關的象征性職能，全國人大常委會則變成了一個在立法過程中更有權力和更有影響的參與者?！?5孫哲：《全國人大制度研究（1979—2000）》，法律出版社2004年版，第124頁。甚至還有學者建議，全國人大只要五年開一次，并且只保留修改憲法和換屆時的人事任免權，不再行使立法權。26王振民：《中國違憲審查制度》，中國政法大學出版社2004年版，第390—395頁。在一些更為微觀的領域，如基本法律修改權，還存在常委會履職不規(guī)范、“喧賓奪主”的情況，形成“母子倒錯”的格局。27參見林彥：《基本法律修改權失范及原因探析》，載《法學》2002年第7期。這種現(xiàn)狀在某種程度上似乎已經(jīng)背離了憲法修改的初衷。

但是，我們不得不承認，在未對全國人大人員規(guī)模、組織結構、會期制度做出重大改革之前，常委會的主導作用已成為不可逆轉的事實。在這一前提下，應當通過完善制度進一步提升常委會的代表性，因為“人大常委會的組成人員是人大立法的直接參與者與決策者，是全國人大的常務代表。這些立法者成為左右立法結果的關鍵”。28朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2010·中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數(shù)量》（上冊），中國人民大學出版社2010年版，第62頁，該部分作者為王立峰、王莉君。

事實上，全國人大常委會也的確重視地方利益的表達，并通過各種方式加強與地方，尤其是省級人大及其常委會之間的工作溝通。目前，主要的利益表達方式以及工作溝通機制包括以下幾個方面：（1）省級人大常委會主任或副主任列席全國人大常委會會議；29參見《全國人民代表大會組織法》第30條。（2）邀請部分全國人大代表參加立法草案的審議30目前，通常的做法是邀請曾經(jīng)提出過相關議案的代表，或者代表所在行業(yè)與法律草案涉及主題關系密切的代表。以及包括執(zhí)法檢查在內的監(jiān)督活動；（3）每年一度召開全國地方立法工作座談會，31全國地方立法工作座談會，原名“全國地方立法研討會”，截至2017年已舉辦23次。分享地方立法經(jīng)驗，加強中央與地方在立法方面的工作溝通；（4）召開省、自治區(qū)、直轄市人大常委會負責人會議；（5）到地方開展立法調研、執(zhí)法檢查、委托地方開展執(zhí)法檢查等。但是，這些機制還不能充分地實現(xiàn)地方利益的有效表達以及高質量的央地互動。

四、改革方案建議

全國人大是最高國家權力機關，全國人大常委會是最高國家權力機關的常設機關。顧名思義，全國人大常委會不能僅停留于代表中央的利益。既然全國人大代表名額分配是以地域為基礎的，說明制憲者清醒地意識到最高國家權力機關的決策需要兼顧央地兩種不同的利益訴求。因此，作為其常設機關的全國人大常委會的組織結構更沒有理由不兼顧央地兩種不同的利益。正如有學者指出：“雖然全國人大常委會設在北京，委員集中在北京中央便于集中，減少會議成本，但在一個各方面發(fā)展不平衡的大國，全國人大常委會委員構成應當力求層級與地理分布的均衡，以聽到來自省級單位和基層的委員的聲音?！?2朱景文主編：《中國法律發(fā)展報告2010·中國立法60年——體制、機構、立法者、立法數(shù)量》（上冊），中國人民大學出版社2010年版，第70頁，該部分作者為王立峰、王莉君。

在部門利益日趨顯性化且備受詬病的當下，地方利益缺乏必要的表達渠道和表達主體。作為最主要的立法主體，全國人大常委會應當建立起常態(tài)化、可持續(xù)的地方利益表達空間，應當為地方利益與中央決策建立起良性的溝通機制。因此，為了進一步增強全國人大常委會的代表功能，緊密中央和地方在立法決策等領域的合作和聯(lián)系，應當適度引入地域代表制。具體的改革方案建議如下：

首先，實行地方均等名額制，即每一個省級行政區(qū)域以及香港、澳門、臺灣都有同等數(shù)量的常委會委員。由于人口數(shù)量在全國人大代表名額分配中已經(jīng)成為重要的指標，更由于全國人大常委會規(guī)模有限，因此，為確保各地，尤其是人口較少地方參與國家立法決策的均等機會，實行均等名額制更加合理。同時，由于常委會組成人員名額資源極其稀缺，必須照顧其他各方面的利益，也由于畢竟是一項新的改革探索，應當嚴格控制試錯成本，因此按地域產(chǎn)生的委員數(shù)量不宜太多。就現(xiàn)階段而言，建議由每個省級行政區(qū)域產(chǎn)生一位常委會組成人員，其他的名額仍然按照既有的辦法進行分配。按照這個方案，所產(chǎn)生的委員數(shù)量為34名，約占本屆全國人大常委會委員總數(shù)161的21.22%。這一比例接近于前文所揭歷屆來自省級單位委員比例的低位（最低為20.69%，最高為32.94%），并不會對現(xiàn)有的委員名額分配產(chǎn)生沖擊性的影響。如此，既不會影響其他重要代議資源的分配，更不會損害中央立法權威。

其次，明確地域代表制委員的職責和權利。除了依據(jù)憲法、相關法律及有關決議33主要包括《全國人民代表大會組織法》《代表法》《立法法》《監(jiān)督法》《全國人民代表大會常委會議事規(guī)則》等。規(guī)定的職責外，應當明確此類委員的一些特殊的職責。因此，應當明確規(guī)定，此類委員履職的主要任務是反映地方的立法需求和訴求，加強全國人大常委會與省級人大及其常委會的工作聯(lián)系。唯有如此，才能實現(xiàn)從“來自地方”向“代表地方”履職導向的實質性轉變。為了使這些委員更加熟悉地方的情況，建議賦予這些委員列席省級人大及其常委會會議的權利。為了使這些委員能夠更加專注、充分地履行職責，必須全面實現(xiàn)專職化。

再次，落實履職保障措施。由于這些委員既是全國人大常委會的組成人員，又是地方利益的代言人和表達主體，因此由中央和地方政府均等分擔其履職方面的物質保障似乎更為合理，相關費用應當相應地列入中央和地方的年度預算。為確保其更加有效地履行職責，應當為其在北京和所在省會城市設置固定的辦公場所。在京期間，此類委員的主要職責是為常委會會議所涉及的議題做好充分的準備，以提高審議和決策的質量。在地方期間，這些委員則要加強同選民、選舉單位的聯(lián)系，全面了解社情民意，代表全國人大常委會與所在地方人大及其常委會進行各種工作上的溝通。

五、結語

同所有制度一樣，人民代表大會制度也需要與時俱進。如何通過有效地賦能進一步激發(fā)制度的潛力是其中的關鍵。作為國家立法和決策重心的全國人大常委會也應當通過組織結構的優(yōu)化回應人民、時代和形勢所提出的新需求。適度引入地域代表制至少能夠實現(xiàn)三重制度目標——充實我國民主制度的內涵、協(xié)調和維護更加平衡的央地關系、確保立法質量的提升。這或許是當下增強人民代表大會制度活力值得一試的處方。