一、關(guān)于人大立法

中法評(píng)：談及人大立法制度，首先要了解人大立法的運(yùn)作規(guī)則，這些技術(shù)層面的具體環(huán)節(jié)會(huì)影響人大立法和法律監(jiān)督工作的實(shí)際效果。第一個(gè)問(wèn)題，請(qǐng)各位先談一下人大立法運(yùn)作的流程，包括提案、審議、表決等。

周成奎：一般來(lái)說(shuō)，人大立法首先要有規(guī)劃和計(jì)劃。每一屆全國(guó)人大常委會(huì)組成以后，首先要制定一個(gè)五年的立法規(guī)劃，報(bào)黨中央批準(zhǔn)后由全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)行。這是立法規(guī)劃。另外，每年有一個(gè)立法計(jì)劃，根據(jù)立法規(guī)劃分到五個(gè)年度里面去制訂立法計(jì)劃。這是立法的頂層設(shè)計(jì)，是第一步。

第二步，根據(jù)立法規(guī)劃和計(jì)劃，把各個(gè)法律草案分給不同部門(mén)去起草，包括國(guó)務(wù)院、最高人民法院、中央軍委，還有些由全國(guó)人大常委會(huì)自己組織起草。起草的過(guò)程一般比較長(zhǎng)，一個(gè)法律草案從起草到提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，一年、兩年、三年、四年可能都有。

第三步，提請(qǐng)審議。法律草案起草完以后要提請(qǐng)審議。提請(qǐng)審議的國(guó)家機(jī)構(gòu)包括：國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍事委員會(huì)，如果將來(lái)國(guó)家監(jiān)察委成立以后，可能還有國(guó)家監(jiān)察委。另外從憲法規(guī)定來(lái)看，30名代表聯(lián)名或10名常委會(huì)組成人員聯(lián)名，也可以提出議案，但是真正能夠提出來(lái)變成一個(gè)法律草案直接到人大審議的，到現(xiàn)在為止還沒(méi)有。

第四步，要走一個(gè)內(nèi)部程序，即由全國(guó)人大常委會(huì)黨組把準(zhǔn)備提請(qǐng)常委會(huì)審議的法律草案報(bào)黨中央，黨中央同意以后再回到人大，繼續(xù)完成人大的法律程序。這是人大立法內(nèi)部的程序，也體現(xiàn)黨對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

第五步，提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律草案，由委員長(zhǎng)會(huì)議先行審議，審議的情況有兩種:一種是決定提到常委會(huì)去審議；一種是先交有關(guān)的專門(mén)委員會(huì)審議，由專門(mén)委員會(huì)提出意見(jiàn)，然后再?zèng)Q定提交全國(guó)人大常委會(huì)審議。

第六步,常委會(huì)會(huì)議審議。常委會(huì)審議實(shí)行三審制，第一次審議以后要公布草案征求意見(jiàn)（十二屆全國(guó)人大常委會(huì)五年期間，有16萬(wàn)人次對(duì)法律草案提出了45萬(wàn)條意見(jiàn)）。常委會(huì)一審以后，一方面公布草案征求意見(jiàn)，另一方面常委會(huì)決定交給法律委員會(huì)和有關(guān)專門(mén)委員會(huì)去審議，最后由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議。審議以后提請(qǐng)常委會(huì)二審、三審，成熟以后再由委員長(zhǎng)會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)全體會(huì)議表決。

第七步，就是表決和公布。需要提請(qǐng)全國(guó)人大審議的，決定提請(qǐng)全國(guó)人大去審議。由常委會(huì)表決通過(guò)的，決定提請(qǐng)常委會(huì)去表決。最后是公布，由國(guó)家主席來(lái)公布，國(guó)家主席公布以后才能夠正式成為一部法律。

劉松山：剛才周老對(duì)人大常委會(huì)立法的主要程序做了介紹，提綱挈領(lǐng)。我說(shuō)一些細(xì)節(jié)性問(wèn)題。

第一是立法規(guī)劃。立法規(guī)劃，以及立法計(jì)劃，是中國(guó)立法活動(dòng)中一項(xiàng)很特殊的工作。2000年制定立法法的時(shí)候，對(duì)要不要將立法規(guī)劃、計(jì)劃的內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)立法法，有爭(zhēng)議，最終沒(méi)有寫(xiě)入。2015年修改立法法時(shí)，寫(xiě)進(jìn)去了，但沒(méi)有放到正式的立法程序中。立法規(guī)劃、計(jì)劃，很大程度上是立法的一個(gè)總開(kāi)關(guān)，如果規(guī)劃、計(jì)劃做好了，對(duì)有序開(kāi)展立法工作和提高立法質(zhì)量很有好處。但立法規(guī)劃、計(jì)劃也是一把“雙刃劍”，處理不好，就收不到預(yù)期效果。為發(fā)揮其積極作用，對(duì)它們的性質(zhì)，誰(shuí)才能編制規(guī)劃、計(jì)劃，如何處理好規(guī)劃、計(jì)劃與人民代表大會(huì)制度之間的關(guān)系，以及與民主立法、科學(xué)立法、依法立法的關(guān)系等重要問(wèn)題，需要做深入研究。

第二是立法提案。按照憲法和法律的規(guī)定，我國(guó)的立法提案主體是很廣泛的。其中，立法機(jī)關(guān)組成人員是十分重要的提案主體。但實(shí)踐中，提出立法議案能夠進(jìn)入正式審議程序的，基本都是相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)以及人大內(nèi)部的有關(guān)組織。立法機(jī)關(guān)組成人員，工作生活在社會(huì)實(shí)踐中的第一線，對(duì)不少立法需求和相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系最了解，但受各種條件所限，他們提出的立法議案很難進(jìn)入審議程序。人大的專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)法工委、預(yù)工委這樣的工作機(jī)構(gòu)，在立法方面主要是服務(wù)于代表大會(huì)和常委會(huì)這個(gè)整體性的權(quán)力機(jī)關(guān)，并不為代表委員的立法動(dòng)議提供具體服務(wù)，而立法規(guī)劃、計(jì)劃在很大程度上又限制了代表委員聯(lián)名提出立法議案的空間。提案是民主立法的第一步，如何激活立法機(jī)關(guān)組成人員的立法提案機(jī)制，是一個(gè)重要問(wèn)題。

第三是立法審議?，F(xiàn)在，立法法以及全國(guó)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則，對(duì)法律制定過(guò)程中的審議程序做了比較詳細(xì)的規(guī)定，但為提高審議質(zhì)量，仍然有不少問(wèn)題需要研究。比如，能不能把審議的過(guò)程做進(jìn)一步的公開(kāi)?，F(xiàn)在，媒體已經(jīng)注意公開(kāi)法律案審議過(guò)程中的一些不同意見(jiàn)，但公開(kāi)的內(nèi)容顯然是有選擇的。如何加大審議公開(kāi)的力度，擴(kuò)大公眾知情權(quán)，使立法審議和社會(huì)意見(jiàn)及時(shí)互動(dòng)，還有很大空間。比如，如何認(rèn)識(shí)審議過(guò)程中的少數(shù)意見(jiàn)和多數(shù)意見(jiàn)，并把少數(shù)人的正確意見(jiàn)變成多數(shù)人的共識(shí)，也需要研究。再比如，如何過(guò)濾吸收公眾對(duì)立法提出的意見(jiàn)，建立更完善的機(jī)制。還有，我們規(guī)定了不少立法程序，關(guān)鍵是要真正落實(shí)。最近，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳公布了關(guān)于爭(zhēng)議較大的事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的規(guī)范等兩個(gè)文件，但要完全貫徹到立法實(shí)踐中，并不是一件易事。

第四是立法表決。現(xiàn)在的立法表決是不記名。匿名表決好不好？有優(yōu)點(diǎn)，但立法表決，包括此前的代表委員在立法中的審議發(fā)言，實(shí)際是應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的。這樣，選民才能知道他們選出的代表委員有沒(méi)有以及在多大程度上代表了自己的意愿，才可以監(jiān)督他們。建議對(duì)人大及其常委會(huì)的表決制度進(jìn)行整體性思考和改革。這是個(gè)新問(wèn)題，沒(méi)有引起重視。秘密表決未必民主，公開(kāi)表決未必落后，對(duì)立法機(jī)關(guān)除了人事表決以外的事項(xiàng)，實(shí)行公開(kāi)表決，包括公開(kāi)代表委員個(gè)人的表決態(tài)度以及立法機(jī)關(guān)全體組成人員的表決結(jié)果，可能是創(chuàng)新人民代表大會(huì)制度理論和實(shí)踐的重大舉措。

中法評(píng)：剛才講到常委會(huì)審議法律草案時(shí)有一個(gè)內(nèi)部程序，需要按照黨內(nèi)程序?qū)α⒎ú莅赶刃袑徸h。黨的十九大報(bào)告也指出，要加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大依法履行職能。請(qǐng)問(wèn)如何在人大立法中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)？如何處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度、與代議制民主的關(guān)系？

周成奎：加強(qiáng)黨對(duì)人大立法工作的領(lǐng)導(dǎo)非常重要。每一部法律進(jìn)入人大的法定程序之前，都要報(bào)黨中央，人大審議當(dāng)中遇到一些重大問(wèn)題，也要報(bào)中央，中央同意以后再回到人大的法定程序上。

黨中央如何領(lǐng)導(dǎo)人大的工作，它是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人大工作，而不是直接領(lǐng)導(dǎo)常委會(huì)工作。他們二者之間的關(guān)系，一個(gè)是黨內(nèi)程序，一個(gè)是法定立法程序。國(guó)外政黨也是這樣的，將自己的主張，通過(guò)黨團(tuán)組織反映到議會(huì)中去，議會(huì)實(shí)際上是政黨互相之間政策博弈的機(jī)構(gòu)，這是一個(gè)很正常的情況。

劉松山：堅(jiān)持黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，是做好立法工作的重大政治原則。自1979年以來(lái)，中央先后幾次發(fā)文，對(duì)黨如何領(lǐng)導(dǎo)立法工作提出要求，并做出具體部署。其中，2016年中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的若干意見(jiàn)，對(duì)于堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，做好新時(shí)代的立法工作，具有特別重要的意義。

但如何準(zhǔn)確理解和貫徹2016年的中央文件，實(shí)踐中有些具體問(wèn)題需要引起重視。比如，黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作中的“黨”是指什么范圍的主體？黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的性質(zhì)是什么，黨應(yīng)當(dāng)采用什么方式進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)？如何處理好黨領(lǐng)導(dǎo)立法與人大主導(dǎo)立法的關(guān)系？黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作與立法機(jī)關(guān)組成人員依法行使職權(quán)是什么關(guān)系？黨內(nèi)如何堅(jiān)持民主決策集體領(lǐng)導(dǎo)立法工作？把這些問(wèn)題研究解決了，十分必要。

如何處理好黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度、與代議制民主的關(guān)系，是一個(gè)重大問(wèn)題。我理解，這里的人民代表大會(huì)制度，涉及以人民代表大會(huì)為核心的整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系；這里的代議制民主，主要應(yīng)當(dāng)指人大及其常委會(huì)這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。在整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系中，人大及其常委會(huì)處于核心地位，其他國(guó)家機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系，主要表現(xiàn)為黨與人大的關(guān)系。黨與人大的關(guān)系，是我國(guó)政治體制中的命脈，把這個(gè)關(guān)系理順了，處理好了，我們的國(guó)家就會(huì)政治穩(wěn)定，長(zhǎng)治久安，人民當(dāng)家作主的目標(biāo)就會(huì)順利實(shí)現(xiàn)。

從1954年人民代表大會(huì)制度建立一直到今天，在處理黨與人大的關(guān)系方面，最根本的一條，就是毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。這個(gè)重大政治原則，我們應(yīng)當(dāng)長(zhǎng)期堅(jiān)持，不能搖擺不定。但是，在具體的方式方法上，黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大行使職權(quán)？長(zhǎng)期以來(lái)，我們?cè)诶碚?、立法和?shí)踐中，尚沒(méi)有形成一以貫之的共識(shí)、制度和做法。

在理論中，對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法行使職權(quán)，存在兩種不適當(dāng)?shù)膬A向：一種傾向是，片面強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，忽視人大依法行使職權(quán)的極端重要性，甚至不恰當(dāng)?shù)赜命h的領(lǐng)導(dǎo)代替人大工作。這種傾向認(rèn)為，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，就要淡化弱化甚至否定人大依法行使職權(quán)的重要性。另一種傾向是，只強(qiáng)調(diào)人大是權(quán)力機(jī)關(guān)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大代表人民意志和依法行使職權(quán)對(duì)立起來(lái)，試圖用人民當(dāng)家作主來(lái)否定黨的領(lǐng)導(dǎo)。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，幾十年來(lái)，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大依法行使職權(quán)這個(gè)關(guān)系上，我們還沒(méi)有形成一以貫之的共識(shí)。

在立法中，當(dāng)然主要是在憲法中，黨與人大的關(guān)系，也存在一個(gè)不斷變化的過(guò)程。1954年憲法中，黨的領(lǐng)導(dǎo)沒(méi)有寫(xiě)到總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)兩章中，是在序言中表述的。1975年憲法不僅在序言和總綱中寫(xiě)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，而且在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中明確規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。1978年憲法在序言和總綱中都寫(xiě)了黨的領(lǐng)導(dǎo)，在國(guó)家機(jī)構(gòu)一章中雖然沒(méi)有明確規(guī)定全國(guó)人大是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，但是明確規(guī)定，全國(guó)人大根據(jù)中共中央委員會(huì)的提名，決定國(guó)務(wù)院總理人選。1982年憲法對(duì)要不要寫(xiě)黨的領(lǐng)導(dǎo)，曾經(jīng)有過(guò)激烈的思想交鋒，最后，在鄧小平的拍板下，黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)到了憲法的序言中，在總綱和國(guó)家機(jī)構(gòu)中沒(méi)有涉及黨的領(lǐng)導(dǎo)。對(duì)那一段歷史，我曾寫(xiě)了一篇《黨的領(lǐng)導(dǎo)寫(xiě)入1982年憲法的歷史回顧與新期待》，專門(mén)做了回顧。

那么，1982年憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)是什么含義？對(duì)這個(gè)問(wèn)題，1982年4月22日，彭真在全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議上做憲法修改草案報(bào)告的說(shuō)明中有一個(gè)專門(mén)的闡述。他說(shuō)：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本的、最主要的是靠黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的正確，靠黨的路線、方針、政策的正確；是靠黨和人民群眾的密切聯(lián)系，黨的主張經(jīng)過(guò)反復(fù)和群眾商量，集中群眾的意見(jiàn)，反映最大多數(shù)人民的利益；是靠廣大黨員的帶頭和模范作用?！迸碚娴倪@段話非常深刻，內(nèi)涵極為豐富，從當(dāng)時(shí)的歷史背景看，把他的這段話確認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)在憲法中的立憲原意，應(yīng)當(dāng)沒(méi)有問(wèn)題。

十九屆二中全會(huì)提出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，必須堅(jiān)持和加強(qiáng)黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。這次修改憲法如果把這個(gè)內(nèi)容寫(xiě)進(jìn)去，可以說(shuō)是對(duì)1982年憲法中黨的領(lǐng)導(dǎo)立憲原意的重大提升和拓展。

而梳理歷屆黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人以及黨中央和全國(guó)人大及其常委會(huì)的一些重要文件也可發(fā)現(xiàn)，對(duì)于黨如何領(lǐng)導(dǎo)人大的問(wèn)題，前前后后的表述也有一個(gè)不斷變化的過(guò)程。其中，有些十分重要的論斷和提法，由于缺乏權(quán)威的解釋和可操作性辦法，在理論和實(shí)踐中出現(xiàn)了困惑和不解。

我覺(jué)得，在中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代后，提出黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及黨政軍民學(xué)、東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的這些重大主張，是有特定黨情、政情、國(guó)情、世情背景的，堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)然也意味著要堅(jiān)持黨對(duì)人大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。但是，黨如何領(lǐng)導(dǎo)，采用什么樣的方式領(lǐng)導(dǎo)，如何實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，有許多重大理論問(wèn)題需要研究回答，有許多重大制度需要健全完善。建議黨中央在適當(dāng)時(shí)候，對(duì)黨與人大的關(guān)系問(wèn)題，出臺(tái)一個(gè)專門(mén)的指導(dǎo)文件，全面系統(tǒng)地回答新時(shí)代黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的一系列重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，并推進(jìn)相關(guān)立法，使黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)有堅(jiān)實(shí)的理論支撐，有規(guī)范的制度安排，有一以貫之的實(shí)踐操作。

周偉：黨與人大的關(guān)系還可以從完善黨中央支持和保證人大行使立法權(quán)的實(shí)踐層面來(lái)考慮。從執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)人大的具體方式、工作流程、機(jī)制程序和慣例實(shí)踐來(lái)看，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是完善黨中央審查全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送立法事項(xiàng)的審查程序。黨中央立法工作領(lǐng)導(dǎo)的具體程序機(jī)制，主要是通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)黨組將重大疑難立法事項(xiàng)向中央請(qǐng)示匯報(bào)這個(gè)黨內(nèi)程序來(lái)完成的。該程序是執(zhí)政黨對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)重要立法事項(xiàng)進(jìn)行審查的慣例，但仍需要進(jìn)一步完善相關(guān)機(jī)制。從已有的實(shí)踐來(lái)看，凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，需要報(bào)中央討論決定；法律制定和修改的重大疑難問(wèn)題，由全國(guó)人大常委會(huì)黨組向中央報(bào)告，并在立法議案最終審議前報(bào)送黨中央審查；其他領(lǐng)域都由人大及其常委會(huì)依照憲法規(guī)定行使。黨中央討論決定、審查的事項(xiàng)，從立法程序上看涉及黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)黨組、全國(guó)人大常委會(huì)黨組與法律議案提案機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，包括全國(guó)人大常委會(huì)黨組向黨中央請(qǐng)示匯報(bào)以及黨組落實(shí)中央要求等事項(xiàng)，這些事項(xiàng)主要依靠黨內(nèi)法規(guī)來(lái)調(diào)整。我認(rèn)為，當(dāng)前要全面總結(jié)過(guò)去經(jīng)驗(yàn)、問(wèn)題與需要改進(jìn)的地方，提高黨中央討論決定、審查的實(shí)際效果，完善相關(guān)的工作程序，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國(guó)的統(tǒng)一提供程序保障。

二是加強(qiáng)黨中央討論決定、審查全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送立法事項(xiàng)的能力建設(shè)。黨中央對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送立法案審查工作的流程，主要是通過(guò)中共中央辦公廳法規(guī)局（以下簡(jiǎn)稱中辦法規(guī)局）來(lái)具體實(shí)施。中辦法規(guī)局除了審查全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)送中央審查的立法議案外，更主要的職責(zé)是承擔(dān)參與研究中央黨內(nèi)法規(guī)制定的工作規(guī)劃和年度工作計(jì)劃，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)綜合中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作，推動(dòng)已出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)的貫徹實(shí)施以及指導(dǎo)地方黨內(nèi)法規(guī)的制定等。黨的十八大以來(lái)，中辦法規(guī)局直接承擔(dān)或者協(xié)助完成了黨中央制定、修訂的92部黨內(nèi)法規(guī)（占現(xiàn)行黨內(nèi)法規(guī)總量的48%）。由此可見(jiàn)，中辦法規(guī)局人員數(shù)量是否充分，組織機(jī)構(gòu)是否合理，專業(yè)結(jié)構(gòu)是否全面，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)是否豐富等，直接關(guān)系到黨中央討論決定、審查的結(jié)果。這就提出了加強(qiáng)中辦法規(guī)局的人員配備、組織機(jī)構(gòu)、提升專業(yè)能力等具體問(wèn)題，切實(shí)解決中辦法規(guī)局“人員少、任務(wù)重”與其承擔(dān)的工作任務(wù)不匹配的問(wèn)題。中辦法規(guī)局對(duì)提交黨中央討論決定、審查的事項(xiàng)，要進(jìn)行必要的憲法、法律分析，形成高質(zhì)量的初步意見(jiàn)、看法或建議，才能夠做到為黨中央討論決定、審查工作服務(wù)好，參謀好。實(shí)現(xiàn)這個(gè)過(guò)程，需要遵循《立法法》和《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》）等相關(guān)法律程序規(guī)定，使黨的主張通過(guò)法定程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志。

中法評(píng)：十九大報(bào)告指出，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治。在對(duì)人大立法工作的要求上，首次提出了“依法立法”。請(qǐng)問(wèn)，依法立法的具體內(nèi)涵是什么？人大在立法上，如何體現(xiàn)科學(xué)性、民主性？目前面臨的主要問(wèn)題是什么？

周成奎：“依法立法”在黨的十九大報(bào)告里第一次提出來(lái)。我理解的依法立法，首先是指立法機(jī)關(guān)要依照法律規(guī)定的職權(quán)來(lái)立法。比如說(shuō)，就全國(guó)人大來(lái)講，全國(guó)人民代表大會(huì)根據(jù)憲法法律的規(guī)定制定基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)是制定除基本法律以外的其他法律，這就是要按照法定職權(quán)來(lái)立法。國(guó)務(wù)院制定行政法規(guī)和地方人大制定地方性法規(guī)，各有《立法法》的規(guī)定。所以說(shuō)，依法立法首先是要依照法定職權(quán)來(lái)立法。其次，從內(nèi)容上來(lái)講，像全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)的立法，當(dāng)然不能跟憲法相沖突；國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)不能跟憲法相沖突，同時(shí)也不能跟法律相沖突；地方性法規(guī)不能跟憲法、法律和行政法規(guī)相沖突。所以從職權(quán)和內(nèi)容上來(lái)講，這兩個(gè)方面都要體現(xiàn)依法立法的精神。

關(guān)于科學(xué)立法，科學(xué)立法首先是法律的內(nèi)部要和諧一致，不能互相矛盾。其次從內(nèi)容上，從程序上，立法要符合法律的規(guī)律。例如，法律的語(yǔ)言應(yīng)當(dāng)是法言法語(yǔ)，一些政治性的語(yǔ)言、不確定的語(yǔ)言不能用在法律上。

關(guān)于民主立法，一是體現(xiàn)在“三會(huì)制”。現(xiàn)在一部法律在起草和審議的過(guò)程中，要有座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)，我們把它歸納為“三會(huì)制”。二是公布法律草案的制度，公開(kāi)征求各方面的意見(jiàn)。三是審議法律草案的三審制。全國(guó)人大常委會(huì)在審議法律當(dāng)中，過(guò)去曾經(jīng)是一審制，后來(lái)常委會(huì)委員提出意見(jiàn)，說(shuō)法律剛拿到就讓討論通過(guò)，這個(gè)不合理。彭真同志建議改成二審制，在六屆人大的時(shí)候改成兩審制，第一審聽(tīng)取意見(jiàn)，聽(tīng)完意見(jiàn)以后拿回去大家再征求各方面意見(jiàn)，下一次常委會(huì)會(huì)議再來(lái)審議，再公布。經(jīng)過(guò)七屆、八屆人大，到了九屆人大改成了三審制，一直延續(xù)到現(xiàn)在。所以一般的法律草案要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)三次會(huì)議的審議才能夠提交表決。當(dāng)然，有的法律草案問(wèn)題比較復(fù)雜，也不止三審，四審、五審、六審有的是，一部法律審十年的也有。當(dāng)然有的法律比較簡(jiǎn)單，只修改某一條，就不一定三審，一審、兩審沒(méi)什么意見(jiàn)就可以通過(guò)了，但是原則上是三審制。

如果說(shuō)現(xiàn)在還存在什么問(wèn)題，我覺(jué)得三會(huì)制當(dāng)中，聽(tīng)證會(huì)制度使用的還比較少。有很多法律與相對(duì)人關(guān)系很密切，規(guī)定你要盡什么義務(wù)，比如交稅，多少錢(qián)要交稅，稅率是多少，就應(yīng)當(dāng)開(kāi)聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取相對(duì)人的意見(jiàn)。這一類聽(tīng)證會(huì)我們開(kāi)得很少，在我的印象當(dāng)中這幾年只開(kāi)了幾次。而且聽(tīng)證的程序，聽(tīng)證以后的法律后果，聽(tīng)證會(huì)跟座談會(huì)的區(qū)別是什么，等等，現(xiàn)在還沒(méi)有相應(yīng)的制度化規(guī)范。

另外，論證會(huì)開(kāi)得也比較少。論證會(huì)是就法律當(dāng)中一些專門(mén)性、專業(yè)性的問(wèn)題，聽(tīng)取專家的論證意見(jiàn)。因?yàn)榉缮婕昂芏嗪軓?fù)雜的專門(mén)性、專業(yè)性的問(wèn)題，例如在環(huán)境保護(hù)方面，什么叫污染，污染的標(biāo)準(zhǔn)如何，這些都需要有科學(xué)的數(shù)據(jù)做依據(jù)才能夠確定下來(lái)，所以聽(tīng)取專家的意見(jiàn)很重要。

三審制現(xiàn)在執(zhí)行的比較好，一般來(lái)說(shuō)都是法律草案三審?fù)ㄟ^(guò)，然后提交表決，有的可能長(zhǎng)一點(diǎn)，有的可能短一點(diǎn)。問(wèn)題在于什么地方呢？全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期比較短，按照法律的規(guī)定，每年一般開(kāi)六次，雙月開(kāi)，一次會(huì)期大概五到七天，一年會(huì)期最長(zhǎng)也不超過(guò)一個(gè)半月。而我們要審議的法律草案很多，而且有的往往一部法律草案上百條。真正要把一部法律草案審議好，這個(gè)時(shí)間是不夠的。所以，我認(rèn)為怎么樣充分聽(tīng)取方方面面的意見(jiàn)，會(huì)期問(wèn)題應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮，不能說(shuō)會(huì)越短越好。因?yàn)槿珖?guó)人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)，開(kāi)會(huì)就是行使職權(quán)，應(yīng)當(dāng)研究一下全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期。全國(guó)人大一年的會(huì)期，加上代表大會(huì)的會(huì)期——大概十幾天時(shí)間，總共不會(huì)超過(guò)兩個(gè)月，也就是不超過(guò)60天。在全世界各個(gè)國(guó)家當(dāng)中，這個(gè)會(huì)期不算長(zhǎng)，所以怎么樣充分發(fā)揚(yáng)民主跟會(huì)期時(shí)間長(zhǎng)短是有關(guān)系的。

劉松山：科學(xué)立法，是中國(guó)立法制度一個(gè)具有鮮明特色的提法，西方國(guó)家的立法中一般沒(méi)有這個(gè)提法。

十二屆全國(guó)人大期間，張德江委員長(zhǎng)對(duì)這個(gè)用語(yǔ)有一個(gè)系統(tǒng)的闡述，上面周老也是一個(gè)精練的解讀。我想起在2014年的一次立法學(xué)研討會(huì)上，全國(guó)人大法工委的老領(lǐng)導(dǎo)楊景宇和張春生兩位老先生，對(duì)科學(xué)立法分別提出過(guò)獨(dú)到的看法。楊老認(rèn)為，科學(xué)立法解決的是立法過(guò)程中主觀和客觀的關(guān)系，要求主觀認(rèn)識(shí)符合客觀實(shí)際，是一個(gè)追求真理的過(guò)程；張老則認(rèn)為，不宜將科學(xué)立法解讀為法的內(nèi)容的科學(xué)化，否則就等于將法律與科學(xué)結(jié)論畫(huà)了等號(hào)。我聽(tīng)了很受啟發(fā)。

實(shí)踐中，要做到科學(xué)立法，很不容易。從策略上看，恐怕應(yīng)當(dāng)妥善處理立法中改革、發(fā)展、穩(wěn)定之間的關(guān)系，要在立法中確立起公平正義的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，要用恰當(dāng)?shù)牧⒎夹g(shù)保障立法內(nèi)容的科學(xué)，要用立法程序的民主來(lái)實(shí)現(xiàn)立法內(nèi)容的科學(xué)，要用可執(zhí)行性來(lái)檢驗(yàn)立法的科學(xué)與否。還應(yīng)注意到，改革時(shí)代社會(huì)關(guān)系的不確定性、不穩(wěn)定性，也容易影響立法的科學(xué)性。我記得張春生老先生還說(shuō)過(guò)，風(fēng)俗民情和宗教民族等因素，都是我們?cè)谘芯靠茖W(xué)立法中所應(yīng)當(dāng)認(rèn)真考慮的。他還說(shuō)，立法過(guò)程往往是利益訴求和博弈的過(guò)程，不能簡(jiǎn)單地把它理解成追求科學(xué)的過(guò)程。所以，我認(rèn)為，對(duì)科學(xué)立法應(yīng)當(dāng)從不同的角度進(jìn)行認(rèn)識(shí)?？茖W(xué)立法不易實(shí)現(xiàn)。

至于民主立法，涉及的問(wèn)題相當(dāng)廣泛。如前面周老所說(shuō)，現(xiàn)在我們的一套法律制度對(duì)民主立法的程序做了比較完善的規(guī)定，總體上看，這套制度實(shí)行好了，基本能保證立法的民主。我個(gè)人認(rèn)為，民主立法主要應(yīng)當(dāng)是指立法程序的民主，即有一套完善的立法程序能夠保證立法機(jī)關(guān)組成人員充分發(fā)表審議意見(jiàn)，依法行使表決權(quán)。

但民主立法從根本上說(shuō)涉及黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，一方面，把黨的領(lǐng)導(dǎo)做好，民主立法方可實(shí)現(xiàn)。而另一方面，民主立法涉及立法機(jī)關(guān)的組成人員與社會(huì)公眾的關(guān)系，有什么辦法讓公眾的意見(jiàn)真正轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)組成人員的意志，避免立法機(jī)關(guān)組成人員的審議意見(jiàn)和表決結(jié)果與社會(huì)真實(shí)的多數(shù)意見(jiàn)發(fā)生錯(cuò)位甚至分裂，是我們面臨的一個(gè)大課題。

這次黨的十九大報(bào)告將依法立法與科學(xué)立法、民主立法并列提出，很引人注目。提出依法立法，擔(dān)憂的是法制統(tǒng)一面臨威脅。在一個(gè)單一制的大國(guó)中，立法主體很多，立法水平參差不齊，其他各方面的情況比較復(fù)雜，如何保證法制統(tǒng)一就是一個(gè)難題。在實(shí)踐中，什么叫違法或者不依法，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)很不好把握，有不少?gòu)?fù)雜的問(wèn)題需要研究。

依法立法，關(guān)鍵是要依照法定的權(quán)限和程序開(kāi)展立法，而立法權(quán)限和程序主要是憲法和立法法等法律規(guī)定的。所以，依法立法的基本要求是，各類立法主體的立法不得與憲法和立法法等法律規(guī)定的立法權(quán)限與程序相抵觸。

依法立法中有一個(gè)依據(jù)憲法立法的問(wèn)題。這段時(shí)間，有一個(gè)討論的問(wèn)題，就是全國(guó)人大及其常委會(huì)推進(jìn)監(jiān)察體制改革所進(jìn)行的立法活動(dòng)有沒(méi)有依據(jù)憲法。我個(gè)人認(rèn)為，在全國(guó)人大及其常委會(huì)層面，不必過(guò)多糾結(jié)于此問(wèn)題，因?yàn)槿珖?guó)人大本身就有權(quán)修改憲法，人大及其常委會(huì)都有權(quán)解釋?xiě)椃?，所以，討論它們的立法是否違憲，意義不是很大。

依法立法中還有一個(gè)重要問(wèn)題就是，違法立法了如何承擔(dān)責(zé)任？前段甘肅祁連山生態(tài)保護(hù)中的違法立法第一次提出了立法違法的責(zé)任問(wèn)題。我覺(jué)得這是個(gè)長(zhǎng)期沒(méi)有引起重視的問(wèn)題，需要研究。

周偉：在科學(xué)立法、民主立法、依法立法這個(gè)問(wèn)題上，我特別想談?wù)劽裰髁⒎ǎ艺J(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)在立法中的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，將法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的程序，改為各專門(mén)委員會(huì)分工審議程序。在全國(guó)人大及其常委會(huì)的立法程序中，由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告審議結(jié)果的立法程序，雖有其歷史條件的必要性，但也需要結(jié)合實(shí)踐的發(fā)展加以完善。

一是由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的程序有其特定的歷史背景。1979年，全國(guó)人大常委會(huì)設(shè)立全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì),由80個(gè)全國(guó)人大代表組成的委員會(huì)包括擁有中央、地方、部門(mén)等工作經(jīng)驗(yàn)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、法律和語(yǔ)言等領(lǐng)域的專家，主要職責(zé)是承擔(dān)常委會(huì)的立法工作。1977年我國(guó)恢復(fù)大學(xué)教育考試招生，1982年，“文化大革命”后第一屆法律專業(yè)本科生畢業(yè)。全國(guó)人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)與最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部等中央、地方政法部門(mén)一樣，開(kāi)始進(jìn)入一批接受了法律專業(yè)訓(xùn)練的年輕人。1982年12月4日，全國(guó)人大通過(guò)憲法修改，同時(shí)通過(guò)了全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳和法制委員會(huì)草擬的修改1954年《全國(guó)人大組織法》草案。1979年到1982年《全國(guó)人大組織法》修改期間，全國(guó)人大制定或修改的法律有《婚姻法》《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)所得稅法》《民事訴訟法（試行）》三部，全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律有《逮捕拘留條例》《森林法（試行）》《環(huán)境保護(hù)法（試行）》《律師暫行條例》《食品衛(wèi)生法（試行）》五部，立法時(shí)間有限，并無(wú)專門(mén)委員會(huì)審議法律草案的做法。為了有利于維護(hù)法制的統(tǒng)一，避免各項(xiàng)法律互相矛盾、互不銜接，《全國(guó)人大組織法》第37條第3款規(guī)定， 法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人大及其常委會(huì)提出的法律草案；其他專門(mén)委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見(jiàn)。1983年3月，第六屆全國(guó)人大成立6個(gè)專門(mén)委員會(huì)，同年9月，全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)改為全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)法制工作委員會(huì)，其性質(zhì)是全國(guó)人大常委會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，但組成人員不再像全國(guó)人大常委會(huì)法制委員會(huì)那樣由全國(guó)人大代表組成，其職權(quán)也不能像專門(mén)委員會(huì)一樣行使國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的部分職權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)既是全國(guó)人大常委會(huì)行使立法權(quán)的工作機(jī)構(gòu)，也為全國(guó)人大法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案并向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告審議結(jié)果的工作提供專業(yè)服務(wù)。由此可見(jiàn)，由法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的程序，與當(dāng)時(shí)缺乏立法工作人員的歷史條件有密切關(guān)系。

二是法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的程序影響各專門(mén)委員會(huì)立法作用的發(fā)揮。隨著全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的工作發(fā)展與立法專業(yè)人員的逐漸增加，立法工作實(shí)踐中出現(xiàn)了各專門(mén)委員會(huì)立法職責(zé)不平衡的情況。經(jīng)過(guò)第六屆、第七屆人大10年的實(shí)踐，全國(guó)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)意識(shí)到，在立法工作中需要合理安排有關(guān)專門(mén)委員會(huì)的立法職責(zé)。1993年，在第八屆人大各專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)人會(huì)議上，全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)曹志在匯報(bào)要點(diǎn)中提出：“在人大內(nèi)部，7個(gè)專門(mén)委員會(huì)與法律委員會(huì)、法工委的關(guān)系也要理順。”該說(shuō)法表達(dá)了各專門(mén)委員會(huì)要求改進(jìn)立法工作不平衡的呼吁。1994年，財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)在該委員會(huì)的工作總結(jié)中提出：“要進(jìn)一步明確人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)在法律起草、審議中的職責(zé)和工作程序，理順相應(yīng)關(guān)系”，或反映出以該委員會(huì)為代表的其他專門(mén)委員會(huì)的法律見(jiàn)解。自1994年開(kāi)始，內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)開(kāi)始實(shí)行與法律委員會(huì)對(duì)法律草案共同征求意見(jiàn)、共同修改、聯(lián)合審議的做法。這種方法雖然解決了立法中各專門(mén)委員會(huì)管轄分工不合理的問(wèn)題，但由兩個(gè)委員會(huì)共同審議一件法律草案的做法，既不符合各專門(mén)委員會(huì)分別管轄的原則，也不利于發(fā)揮專門(mén)委員會(huì)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。可以說(shuō)在25年前，全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)就開(kāi)始思考、討論并提出方案，要求完善立法程序中由各專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)審議法律草案，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告的立法程序。2000年施行的《立法法》在立法程序上明確了法律委員會(huì)統(tǒng)一審議法律草案的程序，雖然平息了全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)的爭(zhēng)論，但重溫1982年第五屆全國(guó)人大法案委員會(huì)對(duì)修改《全國(guó)人大組織法》關(guān)于“由于憲法剛剛通過(guò)，根據(jù)憲法制定的這幾個(gè)法律案的一些具體規(guī)定可能還不很完善，以后可以根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)一步補(bǔ)充修改” 的重要說(shuō)明，當(dāng)前很有必要重新評(píng)估、研究并重視35年前立法者已經(jīng)預(yù)見(jiàn)到的各專門(mén)委員會(huì)在設(shè)立10年的實(shí)踐中，對(duì)法律草案分工審議的要求。

三是民主立法要求強(qiáng)化各專門(mén)委員會(huì)在法律草案審議程序中的職責(zé)?！稇椃ā返?0條第2款規(guī)定：“各專門(mén)委員會(huì)在全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案?！狈晌瘑T會(huì)與其他委員會(huì)都是全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立的工作機(jī)構(gòu)，各委員會(huì)的憲法地位平等、立法職責(zé)相同，由各專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)審議其管轄范圍內(nèi)的法律草案，并向全國(guó)人大及其常委會(huì)報(bào)告審議結(jié)果，符合憲法關(guān)于全國(guó)人大設(shè)立專門(mén)委員會(huì)的原則、精神與目的。全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)是常委會(huì)的立法工作機(jī)構(gòu)，可以為各專門(mén)委員會(huì)審議法律草案的合憲性、規(guī)范性、立法技術(shù)、法律體系協(xié)調(diào)等工作提供技術(shù)服務(wù)。當(dāng)前，有必要研究各專門(mén)委員會(huì)分工負(fù)責(zé)審議法律草案的憲法原理，在立法程序設(shè)計(jì)中更好地體現(xiàn)立法程序的民主性。這既有助于充分發(fā)揮各專門(mén)委員會(huì)在立法中的專業(yè)性，也有助于提高法律草案審議程序的效率，避免法律委員會(huì)統(tǒng)一審議造成的各專門(mén)委員會(huì)立法職責(zé)不平衡問(wèn)題，消除影響立法效率的程序性障礙。

中法評(píng)：近幾年，全國(guó)人大常委會(huì)審議的法律案中，由有關(guān)專門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)牽頭起草的數(shù)量不斷增加，全國(guó)人大在立法過(guò)程中的主導(dǎo)作用越來(lái)越凸顯。環(huán)境保護(hù)法、立法法、行政訴訟法、民法總則等重要法律的修改或制定，都是由全國(guó)人大有關(guān)專門(mén)委員會(huì)或常委會(huì)法制工作委員會(huì)牽頭起草的。十九大報(bào)告也指出，要發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用，那么，目前這種人大立法主導(dǎo)作用體現(xiàn)得是否充分？還存在哪些問(wèn)題？

周成奎：為什么會(huì)提出人大要起主導(dǎo)作用呢，這說(shuō)明以前人大主導(dǎo)立法方面還不夠。據(jù)我所知，過(guò)去往往是這樣的情況，國(guó)務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院、中央軍委提過(guò)來(lái)什么法律草案，人大就審什么，形象地說(shuō)你端上什么菜來(lái)我就吃什么菜，主動(dòng)炒菜、主動(dòng)點(diǎn)菜，人大過(guò)去做得比較少。所以很多調(diào)整范圍比較廣、非常急需的法律，往往提不上來(lái)，而一些部門(mén)認(rèn)為很需要，但從全局來(lái)看不一定很需要的法律都提上來(lái)了，占用了很多立法資源。因此，針對(duì)這個(gè)問(wèn)題提出了人大要主導(dǎo)立法，中央的文件里已經(jīng)幾次提到。

我理解人大主導(dǎo)作用，除了人大要起草基本的、綜合的、重要的法律以外——這些法律當(dāng)然過(guò)去也是由人大常委會(huì)組織力量來(lái)起草的，比如刑法，三個(gè)訴訟法——還有更重要的方面：第一個(gè)方面是要制訂立法規(guī)劃，并嚴(yán)格執(zhí)行。全國(guó)人大常委會(huì)一般五年制訂一個(gè)立法規(guī)劃，而且報(bào)給黨中央，黨中央也批準(zhǔn)了，但在實(shí)際貫徹執(zhí)行中，立法規(guī)劃真正能夠付諸實(shí)施的比例不是很高。中間插了很多臨時(shí)的法律，東插一個(gè)、西插一個(gè)，而主要的法律，規(guī)劃當(dāng)中要起草、審議、通過(guò)的法律往往沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的要求，這種情況很多。第二個(gè)方面，人大主導(dǎo)更主要的是應(yīng)該發(fā)揮審議作用。法律草案的審議是實(shí)質(zhì)性的審議，不是說(shuō)起草部門(mén)提過(guò)來(lái)什么意見(jiàn)，就不能再改了。既然讓全國(guó)人大來(lái)審議，那就要充分聽(tīng)取代表、委員的意見(jiàn)。如果全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)出意見(jiàn)，相關(guān)的起草部門(mén)，提出議案的部門(mén)，就應(yīng)該很好地研究。

在人大主導(dǎo)立法方面，如果講問(wèn)題的話，我覺(jué)得現(xiàn)在非常重要的一個(gè)問(wèn)題就是，全國(guó)人大常委會(huì)審議法律草案的能力要進(jìn)一步提高。現(xiàn)在常委會(huì)組成人員都很強(qiáng)，省委書(shū)記、省長(zhǎng)、部長(zhǎng)都到人大來(lái)了，著名的專家都來(lái)了，但是其中的人員結(jié)構(gòu)，還是要改進(jìn)。所以十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)都提出要優(yōu)化全國(guó)人大及其常委會(huì)組成人員的結(jié)構(gòu)，就是要增強(qiáng)審議能力，這個(gè)問(wèn)題很重要。

中央提出要增加全國(guó)人大常委會(huì)組成人員中專職委員比例，但什么叫專職委員這個(gè)問(wèn)題好像還沒(méi)有搞清楚。是不是人大常委會(huì)委員不能擔(dān)任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)就算專職了？但是，如果他擔(dān)任黨的職務(wù)、擔(dān)任社會(huì)團(tuán)體的職務(wù)，常委會(huì)工作仍然不是他主要的工作，這仍然影響常委會(huì)工作的質(zhì)量。所以常委會(huì)要起主導(dǎo)作用，這是非常重要的一個(gè)問(wèn)題，常委會(huì)本身得有這個(gè)能力。

我覺(jué)得現(xiàn)在有一個(gè)好的措施，中央決定成立依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組。依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組成立起來(lái)以后，一定會(huì)就立法的規(guī)劃進(jìn)行審議并進(jìn)行統(tǒng)籌，執(zhí)行規(guī)劃的力度會(huì)比過(guò)去大大增加，所以我認(rèn)為人大的主導(dǎo)作用將來(lái)會(huì)體現(xiàn)得更好。

劉松山：人大主導(dǎo)立法是一個(gè)新的重要提法，2015年被寫(xiě)進(jìn)了立法法，十九大報(bào)告又強(qiáng)調(diào)了這個(gè)提法。但注意翻看立法法就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這部法律中，人大主導(dǎo)立法沒(méi)有被作為立法的指導(dǎo)思想或者原則確定下來(lái)，甚至沒(méi)有被作為法律制定中的正式程序規(guī)定下來(lái)，而是寫(xiě)在法律制定中的“其他規(guī)定”一節(jié)中。我個(gè)人認(rèn)為，人大主導(dǎo)立法很重要，但從立法上看，它主要是一種工作上的機(jī)制和方法，法律定位并不高，因此，應(yīng)當(dāng)十分注意準(zhǔn)確把握它的精神，避免走入誤區(qū)。

對(duì)“主導(dǎo)”二字，需要準(zhǔn)確理解把握。通常說(shuō)的主導(dǎo)，是指主導(dǎo)的主體已經(jīng)預(yù)知事物的結(jié)果，并引導(dǎo)事物向某個(gè)方面發(fā)展。在國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行中，主導(dǎo)主要適用于行政體制。比如，特別行政區(qū)實(shí)行行政主導(dǎo)，讓特首主導(dǎo)；行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，就是首長(zhǎng)主導(dǎo)。但人大是合議機(jī)構(gòu)，對(duì)“主導(dǎo)”二字就不能做行政性的理解，否則就容易把人大理解成一個(gè)立法中的行政機(jī)關(guān)了。

強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，主要是想克服立法中的部門(mén)利益，發(fā)揮人大及其常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)以及委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議等組織和代表委員在立法中的積極作用，但應(yīng)當(dāng)避免把這些組織和個(gè)人在立法中的作用等同于人大主導(dǎo)。比如，專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭組織起草法律法規(guī)，是在立法中發(fā)揮積極作用，但恐怕不宜把這種工作叫作人大主導(dǎo)立法。比如，法制工作委員會(huì)和委員長(zhǎng)會(huì)議在編制和督促落實(shí)立法規(guī)劃計(jì)劃中發(fā)揮積極作用，與人大主導(dǎo)立法也還是有區(qū)別的。在立法中征求代表委員個(gè)人的意見(jiàn)，似乎也不宜說(shuō)成人大主導(dǎo)。

如果按照主導(dǎo)的漢語(yǔ)語(yǔ)義，人大主導(dǎo)立法，似乎意味著在法律法規(guī)表決結(jié)果出來(lái)之前，人大及其常委會(huì)就已經(jīng)知道這個(gè)結(jié)果了，并在立法過(guò)程中引導(dǎo)各類立法參與主體向這個(gè)結(jié)果行進(jìn)。但這在道理上說(shuō)不通。因?yàn)槿舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)是合議機(jī)構(gòu)，集體行使職權(quán)，一人一票，委員長(zhǎng)和主任也只有一票，在有關(guān)主體編制立法規(guī)劃計(jì)劃、提出立法議案以及人大及其常委會(huì)審議表決之前，人大及其常委會(huì)作為合議機(jī)構(gòu)，自身都不能預(yù)知表決的結(jié)果，很難說(shuō)它們能夠主導(dǎo)一部法律法規(guī)，向一個(gè)預(yù)先知道的結(jié)果前進(jìn)。

強(qiáng)調(diào)人大主導(dǎo)立法，應(yīng)當(dāng)把重點(diǎn)放在人大及其常委會(huì)的審議和表決兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)上。把審議民主和表決民主發(fā)揮好了，人大的主導(dǎo)作用就實(shí)現(xiàn)了。所以，人大及其常委會(huì)內(nèi)部的工作機(jī)構(gòu)等組織，主要是為人大的審議民主和表決民主參謀服務(wù)的，它們參謀服務(wù)得越好，人大主導(dǎo)的作用發(fā)揮得就越好，但不宜把它們的參謀服務(wù)工作說(shuō)成人大主導(dǎo)。

總體上看，健全人大審議民主和表決民主的體制、機(jī)制，是保證人大主導(dǎo)立法的根本性手段。

中法評(píng)：2014年2月，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：凡屬重大改革都要于法有據(jù)。同年10月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》確立了立法和改革決策相銜接、重大改革于法有據(jù)、在法治軌道上推進(jìn)改革的指導(dǎo)思想，為全面深化改革與全面依法治國(guó)的良性互動(dòng)提供了新思路。在完善人大立法體制過(guò)程中，如何讓立法與改革同步，確保改革在法治框架內(nèi)依法有序推進(jìn)？

周成奎：法律當(dāng)然要有穩(wěn)定性，不能朝令夕改。但是我們國(guó)家現(xiàn)在處在改革時(shí)期，從1978年十一屆三中全會(huì)開(kāi)始一直到現(xiàn)在，改革始終沒(méi)有停步，以后改革還會(huì)深入進(jìn)行。處在這樣一個(gè)變動(dòng)比較快、比較頻繁的時(shí)期，法律要完全穩(wěn)定下來(lái)是不可能的。我們跟西方國(guó)家不一樣，他們幾百年的發(fā)展，法律相對(duì)比較穩(wěn)定，社會(huì)相對(duì)比較穩(wěn)定。我們現(xiàn)在處在大變革時(shí)期，變革是新常態(tài)，改革是新常態(tài)，法律的改動(dòng)、法律的變革也會(huì)成為一個(gè)新常態(tài)。所以，法律的穩(wěn)定性和法律的與時(shí)俱進(jìn)，二者辯證統(tǒng)一。

用什么辦法來(lái)尋找二者之間的平衡呢？既要依法有據(jù)，又要變革，第一個(gè)辦法是人大授權(quán)。全國(guó)人大從1984年就開(kāi)始意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，1984年授權(quán)國(guó)務(wù)院在稅制改革當(dāng)中可以根據(jù)實(shí)際情況來(lái)決定，這使國(guó)務(wù)院改革有了全國(guó)人大授權(quán)的法律依據(jù)。1985年全國(guó)人大又在經(jīng)濟(jì)體制改革領(lǐng)域做了授權(quán)決定。以后全國(guó)人大又有很多授權(quán)。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)共作出19件改革授權(quán)決定和試點(diǎn)決定，比如國(guó)家監(jiān)察體制的改革、司法體制的改革，還有就是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的改革等等。第二個(gè)辦法就是全國(guó)人大常委會(huì)作出決定。十二屆人大常委會(huì)通過(guò)“一攬子”修改法律93件，為行政審批制度的改革提供了法律支持。

所以我們基本采取這兩個(gè)辦法：第一個(gè)是授權(quán)，在一定范圍內(nèi)，法律沒(méi)有規(guī)定的，或者法律已經(jīng)有規(guī)定的，可以改變作出新的決定，為改革提供法律依據(jù)；第二個(gè)是全國(guó)人大常委會(huì)自己作出決定來(lái)提供法律支持。大家比較擔(dān)心的是，憲法法律有了規(guī)定老改怎么辦，但是我們這個(gè)社會(huì)就處在這樣一個(gè)階段，對(duì)這種新的常態(tài)要適應(yīng)它，法律不是為了存在而存在，法律要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，要保障人的基本權(quán)利，所以，只要有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，有利于人民權(quán)利保障，有些修改是必要的。

劉松山：強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)，不能忘記政策在改革中的作用。在法律不健全的時(shí)代，我們主要靠政策辦事，有了法之后，大家強(qiáng)調(diào)要依法辦事。但政策在很大程度上又不那么受重視了。

我們?cè)谥匾暼魏我粋€(gè)提法的時(shí)候，都不能把這個(gè)提法推向極端?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)重大改革于法有據(jù)，就有擴(kuò)大理解的傾向，似乎不管什么改革，都追求通過(guò)立法來(lái)推動(dòng)。比如，一些區(qū)域協(xié)同發(fā)展中的改革問(wèn)題，就有過(guò)于依賴立法的傾向，而忽視了政策的作用。

雖然法律體系已經(jīng)形成，但改革如火如荼，這就提醒我們不應(yīng)忽視政策，在處理好政策與法的關(guān)系的前提下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政策的作用，用政策規(guī)范引導(dǎo)改革，有了經(jīng)驗(yàn)再立法。

什么叫重大改革？這個(gè)問(wèn)題我們?nèi)狈?yīng)有研究。我認(rèn)為重大改革主要應(yīng)當(dāng)是全國(guó)性的涉及一些根本性的制度變革的事項(xiàng)。比如，監(jiān)察體制改革，還有司法體制改革中的人財(cái)物統(tǒng)一管理等事項(xiàng)，就屬于重大改革。所以，科學(xué)界定重大改革的范圍很重要。

于什么“法”有據(jù)？我個(gè)人覺(jué)得重大改革于法有據(jù)，主要是于法律有據(jù)。因?yàn)榉捎袃蓚€(gè)重要特點(diǎn)，一是有權(quán)威，二是可以靈活修改。這個(gè)“法”，不是指行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章之類的，因?yàn)檫@些法都無(wú)權(quán)對(duì)重大改革的事項(xiàng)作出規(guī)定。

那么，能否強(qiáng)調(diào)這個(gè)“法”是憲法呢？不宜強(qiáng)調(diào)重大改革于憲法有據(jù)。這次監(jiān)察法的制定就涉及這個(gè)問(wèn)題。監(jiān)察法的制定是典型的重大改革，學(xué)術(shù)界一致要求先修改憲法。法律具有修改的靈活性，但憲法不能隨便修改，監(jiān)察體制改革本身涉及較多復(fù)雜問(wèn)題，在問(wèn)題還看不清楚的時(shí)候，顯然不能輕率修改憲法?，F(xiàn)在，十九屆二中全會(huì)將這個(gè)問(wèn)題研究清楚了，提出修改憲法的建議，就是很好的科學(xué)決策。

總之，重大改革于法有據(jù)，著眼于于法律有據(jù)，基本能夠滿足今后相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間進(jìn)行重大改革的需要。

周偉：2015年修改的《立法法》第13條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！保ㄒ韵潞?jiǎn)稱授權(quán)法律實(shí)施制度）這一新制度的創(chuàng)設(shè)適應(yīng)我國(guó)通過(guò)法律指引、促進(jìn)、規(guī)范改革的迫切需要，我認(rèn)為這是全國(guó)人大常委會(huì)在法律修改實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的授權(quán)法律實(shí)施制度，也是我國(guó)立法活動(dòng)的憲法實(shí)踐。

其一，授權(quán)法律實(shí)施制度是實(shí)現(xiàn)改革與法治相互促進(jìn)的法律制度。我國(guó)的改革法治化進(jìn)程可分為兩個(gè)階段。第一階段，政策為主推動(dòng)改革，法律確認(rèn)和鞏固改革成果。這主要適用于改革開(kāi)放初期，但在改革過(guò)程中，難免出現(xiàn)政策突破法律、下位法與上位法不協(xié)調(diào)、立法滯后于改革需要等情況，甚至存在個(gè)別“先改革、后立法”或者“先改革、后修法”等違背法治精神的現(xiàn)象。比如，20世紀(jì)90年代我國(guó)的農(nóng)村家庭承包責(zé)任制改革和國(guó)有企業(yè)改制。第二階段，政策與法律合力推動(dòng)改革，重大改革于法有據(jù)。政策主導(dǎo)改革不符合《憲法》第5條確立的“實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的憲法原則，影響國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，改革需要在現(xiàn)有的法律制度框架下進(jìn)行，做到重大措施要有法律依據(jù)，非重大改革決策可以政策等方式先行先試。黨的十八大以來(lái)，全面依法治國(guó)成為中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，需要在法治軌道上全面深化改革， “重大改革于法有據(jù)”成為新的改革思路。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2012年12月至2015年3月，全國(guó)人大常委會(huì)先后作出了5項(xiàng)授權(quán)改革試點(diǎn)決定，其中4項(xiàng)涉及行政管理體制改革，1項(xiàng)涉及司法體制改革。經(jīng)過(guò)5年授權(quán)改革試點(diǎn)的法律實(shí)踐，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)展出了有中國(guó)特色的“授權(quán)法律實(shí)施”制度。2015年修改的《立法法》，從法律上規(guī)定了在特定地區(qū)和時(shí)限內(nèi)就改革事項(xiàng)做出暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止法律適用的法律實(shí)施方式與特別程序，也明晰了全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)法律實(shí)施制度的憲法基礎(chǔ)。

其二，授權(quán)法律實(shí)施制度有別于授權(quán)立法制度。其特點(diǎn)有：第一，授權(quán)法律實(shí)施的內(nèi)容具體。授權(quán)法律實(shí)施制度，就授權(quán)法律實(shí)施的領(lǐng)域、地區(qū)、期限、機(jī)構(gòu)、相關(guān)法律條文、試點(diǎn)內(nèi)容、方案等作出了具體的規(guī)定，其目的旨在為全國(guó)推行重大改革決策提供特定地區(qū)、特定期限、特定領(lǐng)域、特定主體的法律試驗(yàn)；授權(quán)立法則是對(duì)本屬于制定法律的事項(xiàng)，必要時(shí)由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院制定法規(guī)。第二，授權(quán)法律實(shí)施的時(shí)間集中。授權(quán)法律實(shí)施制度的法律授權(quán)始于2012年12月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批。截至2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)共作出了22項(xiàng)授權(quán)改革試點(diǎn)決定，其中19項(xiàng)為專門(mén)針對(duì)或者部分涉及法律暫時(shí)調(diào)整事項(xiàng)。從全國(guó)人大常委會(huì)每年發(fā)布4—5個(gè)授權(quán)改革試點(diǎn)決定的情況來(lái)看，授權(quán)法律實(shí)施制度為黨的十八大以來(lái)的各項(xiàng)重大改革決策提供了法律支持。第三，授權(quán)法律實(shí)施制度是修改或者制定法律的試驗(yàn)程序。從授權(quán)目的、授權(quán)方式和授權(quán)結(jié)果來(lái)看，授權(quán)法律實(shí)施制度的授權(quán)試點(diǎn)完成后，對(duì)實(shí)踐證明可行的，被授權(quán)者提出修改相關(guān)法律的意見(jiàn)；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，在試點(diǎn)期限屆滿后恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定，具有法律修改試驗(yàn)的功能。授權(quán)立法的目的在于授權(quán)國(guó)務(wù)院開(kāi)展立法活動(dòng)。例如，1983年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院修改由其批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》的部分規(guī)定，1984年授權(quán)國(guó)務(wù)院在實(shí)施國(guó)營(yíng)企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過(guò)程中，擬定有關(guān)稅收條例并以草案形式發(fā)布試行。此外，全國(guó)人大常委會(huì)也曾授權(quán)過(guò)廣東省、福建省人大及其常委會(huì)，以及深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)等市的地方國(guó)家機(jī)關(guān)立法。

其三，授權(quán)法律實(shí)施制度是具有中國(guó)特色的法律制度。首先，法律授權(quán)的類型與表述不同?，F(xiàn)有22個(gè)授權(quán)法律實(shí)施的決定可以分為三種類型：第一種，授權(quán)試點(diǎn)類型，表述有“授權(quán)試點(diǎn)工作”“授權(quán)改革試點(diǎn)”“授權(quán)試點(diǎn)”等；第二種，授權(quán)暫時(shí)調(diào)整類型，表述有“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定”“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定”“授權(quán)調(diào)整適用有關(guān)法律規(guī)定”“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定”“授權(quán)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定”等；第三種，授權(quán)延長(zhǎng)期限類型，表述有“授權(quán)延長(zhǎng)試點(diǎn)期限”“試行期屆滿后有關(guān)問(wèn)題的決定”等。上述類型與表述分別適用于不同的改革領(lǐng)域、事項(xiàng)與地區(qū)。其次，授權(quán)法律實(shí)施的范圍根據(jù)改革的實(shí)際需要確定。2015年3月修改的《立法法》第13條規(guī)定授權(quán)法律實(shí)施制度適用于行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，但此后的授權(quán)法律實(shí)施的實(shí)踐表明，授權(quán)法律實(shí)施制度還涉及包括訴訟制度改革、監(jiān)察體制改革、國(guó)防和軍隊(duì)改革等在內(nèi)的非行政管理領(lǐng)域。

其四，授權(quán)法律實(shí)施制度需要發(fā)展、規(guī)范與制度化。授權(quán)法律實(shí)施制度作為一項(xiàng)不同于現(xiàn)有立法活動(dòng)包括立（制定）、修（修改）、廢（廢止）、釋（解釋）法律的理論學(xué)說(shuō)，不能簡(jiǎn)單地將其納入現(xiàn)有立法理論上的法律制定、法律修改、法律解釋、法律廢止的范疇，其與學(xué)說(shuō)理論上的立法活動(dòng)共同構(gòu)成我國(guó)推行重大改革決策的法律支持體系。隨著我國(guó)改革的全面發(fā)力、多點(diǎn)突破和縱深推進(jìn)，必然涉及對(duì)全面深化改革前的立法中某些規(guī)定的修改，將這些不適應(yīng)指引、促進(jìn)和保障改革的法律規(guī)則，以授權(quán)法律實(shí)施的方式納入法律實(shí)驗(yàn)的程序，既保證了重大改革于法有據(jù)，又為法律修改積累必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。從目前授權(quán)法律實(shí)施的情況來(lái)看，授權(quán)法律實(shí)施議案的提出與審議程序，授權(quán)法律實(shí)施后試點(diǎn)情況的效果評(píng)估與報(bào)告程序，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題時(shí)的處理機(jī)制，都需要在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展、規(guī)范與制度化。

二、關(guān)于人大法律監(jiān)督

中法評(píng)：習(xí)近平總書(shū)記在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中指出，各級(jí)人大及其常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的監(jiān)督職責(zé)，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，加強(qiáng)對(duì)“一府兩院”執(zhí)法、司法工作的監(jiān)督，確保法律法規(guī)得到有效實(shí)施，確保行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。地方人大及其常委會(huì)要依法保證憲法法律、行政法規(guī)和上級(jí)人大及其常委會(huì)決議在本行政區(qū)域內(nèi)得到遵守和執(zhí)行。在履行法律監(jiān)督職能這一方面，人大及其常委會(huì)近年來(lái)做了哪些具體工作？還存在哪些不足？

周成奎：根據(jù)憲法的規(guī)定，全國(guó)人大的權(quán)力，彭真同志當(dāng)時(shí)歸納為“四權(quán)”：立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大問(wèn)題決定權(quán)、人事任免權(quán)。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，監(jiān)督權(quán)一直是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，一直在改進(jìn)?；仡櫲舜蟊O(jiān)督工作的歷史：七屆人大的時(shí)候，萬(wàn)里同志提出來(lái)要搞執(zhí)法檢查，即法律制定以后對(duì)貫徹實(shí)施情況進(jìn)行檢查，要把法律制定以后實(shí)施情況的檢查作為跟立法工作同樣重要的工作。到了八屆人大，把執(zhí)法檢查法制化，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于法律實(shí)施情況監(jiān)督檢查的決定》，使監(jiān)督檢查工作走上法律規(guī)范的軌道。到九屆人大，通過(guò)兩個(gè)決定，一個(gè)是關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定，還有一個(gè)是關(guān)于預(yù)算審查監(jiān)督的決定，同時(shí)開(kāi)始制定監(jiān)督法。由于對(duì)監(jiān)督法有不同意見(jiàn)，沒(méi)有通過(guò)。到了十屆人大，制定了全國(guó)人大常委會(huì)和地方各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督法。同時(shí)做了兩件事：一件事情是執(zhí)法檢查由全國(guó)人大常委會(huì)審議以后，正式形成審議意見(jiàn)，提交給有關(guān)部門(mén)，他們根據(jù)審議意見(jiàn)去改進(jìn)工作，同時(shí)要把這個(gè)改進(jìn)的情況書(shū)面報(bào)給全國(guó)人大常委會(huì)；第二件事情是在全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的下面成立法規(guī)備案審查室。十二屆全國(guó)人大常委會(huì)又有進(jìn)步，第一是確立12月4日為憲法日，第二是制定憲法宣誓制度，第三是出臺(tái)審計(jì)查處的突出問(wèn)題整改情況向人大常委會(huì)報(bào)告的機(jī)制。另外，國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況，推進(jìn)人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作，國(guó)務(wù)院財(cái)政部的每一筆支出都與全國(guó)人大常委會(huì)預(yù)算工委聯(lián)網(wǎng)。

我講這個(gè)歷史過(guò)程是想說(shuō)明，人大監(jiān)督工作是一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，但是每一屆都在想辦法改進(jìn)，使監(jiān)督工作得到加強(qiáng)。

但是，我們的監(jiān)督工作還是有不少問(wèn)題，我覺(jué)得根源是思想認(rèn)識(shí)問(wèn)題，即人大不敢監(jiān)督！因?yàn)辄h委和政府的關(guān)系，政府的決定往往是和黨委一起研究的，人大一監(jiān)督政府，好像就變成監(jiān)督黨委，人大覺(jué)得不好辦，所以普遍不太敢監(jiān)督，主動(dòng)監(jiān)督比較困難。而政府又覺(jué)得，人大監(jiān)督工作，礙手礙腳，不太想讓人大來(lái)監(jiān)督。

這就是對(duì)于人大監(jiān)督存在認(rèn)識(shí)的誤區(qū)。我們?nèi)舜蟮谋O(jiān)督與西方議會(huì)的監(jiān)督不一樣。例如，美國(guó)議會(huì)的監(jiān)督，實(shí)際上是政黨之間的博弈，民主黨與共和黨之間互相監(jiān)督。但我們國(guó)家的政黨制度不一樣，我們共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其他黨派不是反對(duì)黨，不是在野黨，而是參政黨。人大監(jiān)督不是哪個(gè)黨對(duì)共產(chǎn)黨的監(jiān)督，監(jiān)督的目的也不是政黨輪流執(zhí)政。我們?nèi)舜蟊O(jiān)督的目的，第一是為了保證憲法法律的正確實(shí)施，第二是保證行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)能夠正確地行使行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)，第三是能夠確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。這三個(gè)確保是我們監(jiān)督工作的目的。人大監(jiān)督實(shí)際上是人民在行使管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)力。十九大提出來(lái)人民的主體地位，要保證人民當(dāng)家作主，怎么體現(xiàn)？人民通過(guò)代議制的制度，選舉人大代表組成各級(jí)人大，由各級(jí)人大代表人民行使國(guó)家權(quán)力，所以各級(jí)人大對(duì)政府的監(jiān)督實(shí)際是人民對(duì)政府的監(jiān)督，人大是代表人民來(lái)行使當(dāng)家作主的權(quán)利。這個(gè)觀念沒(méi)有普遍樹(shù)立起來(lái)，包括我們?nèi)舜?，包括黨委，包括政府，有相當(dāng)一部分干部還沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，這是我們監(jiān)督工作始終比較困難，不是很容易展開(kāi)的一個(gè)非常重要的原因。

從全國(guó)人大常委會(huì)組成人員構(gòu)成來(lái)說(shuō)，據(jù)我所知，很多組成人員都是從國(guó)務(wù)院的部長(zhǎng)職位退下來(lái)的，他們對(duì)實(shí)際情況非常熟悉，工作中存在哪些問(wèn)題，應(yīng)該監(jiān)督什么，他們都很明白。但監(jiān)督工作一直沒(méi)有很好地展開(kāi)，根本的問(wèn)題還在于認(rèn)識(shí)問(wèn)題，這些根本問(wèn)題沒(méi)有解決就不好辦。

現(xiàn)在人大監(jiān)督主要有五種形式：規(guī)范性文件的審查，執(zhí)法檢查，代表視察，專題詢問(wèn)，聽(tīng)取專題工作報(bào)告。執(zhí)法檢查現(xiàn)在用的比較好；專題詢問(wèn)也有了很大的進(jìn)展；聽(tīng)取專題工作報(bào)告也常態(tài)化了；備案審查已經(jīng)開(kāi)始，但存在不少問(wèn)題；代表視察形式多于實(shí)質(zhì)，這個(gè)問(wèn)題也沒(méi)有完全解決。另外就是憲法規(guī)定的很多其他監(jiān)督的方式，現(xiàn)在還沒(méi)有激活，比如質(zhì)詢、罷免、特定問(wèn)題調(diào)查，都還是我們監(jiān)督當(dāng)中存在的問(wèn)題。

總之，重點(diǎn)還是認(rèn)識(shí)上的問(wèn)題，這是根本問(wèn)題。在人大監(jiān)督中，認(rèn)識(shí)問(wèn)題不解決，其他問(wèn)題都比較難解決。應(yīng)當(dāng)樹(shù)立人民當(dāng)家作主的思想，認(rèn)識(shí)到人大監(jiān)督有利于我們黨執(zhí)政，有利于更好地貫徹憲法法律的規(guī)定，有利于國(guó)家發(fā)展。

劉松山：周老對(duì)人大監(jiān)督有深入的研究，他曾擔(dān)任全國(guó)人大專門(mén)委員會(huì)的委員，對(duì)監(jiān)督有切身體會(huì)，我覺(jué)得他剛才講得非常好，非常到位。

人大監(jiān)督不是一個(gè)單純的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督問(wèn)題，它涉及的問(wèn)題很復(fù)雜深廣。1986年全國(guó)人大常委會(huì)就曾經(jīng)醞釀要制定一部監(jiān)督法，即人大進(jìn)行監(jiān)督的專門(mén)法律，但是這部法律到2006年才出臺(tái)，所以，有媒體報(bào)道說(shuō)，制定這部法律是20年磨一劍。花20年才出臺(tái)一部法律，這在改革開(kāi)放以來(lái)的立法中，恐怕是絕無(wú)僅有的，足以看出人大監(jiān)督的問(wèn)題之復(fù)雜。說(shuō)到底，人大監(jiān)督是一個(gè)涉及政治體制改革的重大問(wèn)題，進(jìn)一步說(shuō)，是涉及人大與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問(wèn)題。對(duì)這個(gè)問(wèn)題沒(méi)有確定的思路和解決方案，監(jiān)督工作就很難開(kāi)展起來(lái)，而解決這個(gè)問(wèn)題恐怕也需要一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程。

也正是基于上述原因，我們可以發(fā)現(xiàn)，幾十年來(lái)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的工作重心實(shí)際主要放在立法上，在法律體系形成之后，其工作重心給大家的印象，似乎仍然在立法上，并沒(méi)有轉(zhuǎn)到完整意義的監(jiān)督上。當(dāng)然，全國(guó)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作，在20世紀(jì)80年代開(kāi)展得很有力度，也相對(duì)比較全面，后來(lái)監(jiān)督的力度減弱，側(cè)重點(diǎn)也不斷發(fā)生轉(zhuǎn)移，到現(xiàn)在，似乎法規(guī)和司法解釋的備案審查成為監(jiān)督的亮點(diǎn)了。全國(guó)人大及其常委會(huì)要開(kāi)展全面的監(jiān)督工作，現(xiàn)在條件尚不具備，要慢慢來(lái)。

但你提了一個(gè)很好的問(wèn)題，即地方人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)有保證憲法、法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)遵守執(zhí)行的職責(zé)。這是憲法和地方組織法賦予地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。20世紀(jì)80年代，地方人大的監(jiān)督十分活躍，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)?？梢哉f(shuō)，人大監(jiān)督的起點(diǎn)在地方，發(fā)力點(diǎn)也在地方。但這些年來(lái)，這個(gè)職權(quán)地方?jīng)]有充分運(yùn)用起來(lái)，相比于80年代，大大弱化了?，F(xiàn)在，有立法權(quán)的地方，好像也把熱情和功夫放在立法上。

實(shí)際上，人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)從地方做起，地方有很大的空間，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)如果把監(jiān)督工作做實(shí)做全，憲法和法律的實(shí)施就有了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)地方人大將工作重心轉(zhuǎn)到監(jiān)督上，把監(jiān)督抓出成效和經(jīng)驗(yàn)。

中法評(píng)：十九大報(bào)告第一次提出，加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威?！昂蠎椥詫彶椤敝贫纫l(fā)眾多關(guān)注。如何理解合憲性審查？全國(guó)人大及其常委會(huì)是否是合憲性審查的唯一主體？是否是最合適的主體？

周成奎：關(guān)于合憲性審查主體，根據(jù)憲法規(guī)定，只能是全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)，不可能再去搞憲法法院，也不能再去搞高于全國(guó)人大常委會(huì)的委員會(huì)，或者跟全國(guó)人大常委會(huì)平行的憲法委員會(huì)，這個(gè)問(wèn)題已經(jīng)討論過(guò)了。從1982年修改憲法討論到現(xiàn)在，已經(jīng)快四十年了，不要再去討論這個(gè)問(wèn)題，憲法已經(jīng)規(guī)定了，我們不可能搞別的制度。如果再去討論這些問(wèn)題白費(fèi)時(shí)間，而且不符合憲法規(guī)定。

另外，全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)作為合憲性審查的主體，代表大會(huì)一年開(kāi)一次，常委會(huì)一年開(kāi)六次，不能經(jīng)常性的工作，需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)做日常工作。所以我主張要設(shè)立憲法委員會(huì)，但是它是專門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)。第一，作為全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下來(lái)開(kāi)展合憲性審查的機(jī)構(gòu)，符合憲法規(guī)定，因?yàn)閷ｉT(mén)委員會(huì)的設(shè)置憲法有規(guī)定，它不涉及全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)職權(quán)的問(wèn)題，跟憲法沒(méi)有沖突，審查主體還是全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)。第二，1993年修改憲法的時(shí)候，曾經(jīng)考慮過(guò)要設(shè)憲法委員會(huì)。中央當(dāng)時(shí)說(shuō)，憲法已經(jīng)規(guī)定全國(guó)人大可以設(shè)專門(mén)委員會(huì)，不用修改憲法。第三，設(shè)立憲法委員會(huì)，實(shí)際上也是需要的。進(jìn)行合憲性審查，總不可能代表大會(huì)直接審查，也不可能常委會(huì)174個(gè)委員直接審查，所以設(shè)立憲法委員會(huì)很必要。

這個(gè)專門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)，是在全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下的，沒(méi)有最終決定權(quán)的一個(gè)代表機(jī)構(gòu)。什么叫沒(méi)有最終決定權(quán)？即憲法委員會(huì)審查提出意見(jiàn)以后，由全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)決定是否列入會(huì)議議程審議，所以它不是最終決定問(wèn)題的機(jī)構(gòu)。但它還是代表機(jī)構(gòu)，必須由人大代表組成。至于憲法委員會(huì)怎么設(shè)，單獨(dú)設(shè)一個(gè)憲法委員會(huì)，還是跟法律委員會(huì)合并叫憲法法律委員會(huì)，這都可以考慮。

這個(gè)專門(mén)委員會(huì)，因?yàn)槟軌蚪?jīng)常開(kāi)展工作，有經(jīng)常性。它的組成人員是專家、學(xué)者和非常有經(jīng)驗(yàn)的領(lǐng)導(dǎo)干部，組成人員的專門(mén)性決定了它的權(quán)威性，所以全國(guó)人大和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)這個(gè)專門(mén)委員會(huì)提出的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)充分尊重。

劉松山：我注意到“合憲性審查”這個(gè)新提法，但還是認(rèn)為有關(guān)方面應(yīng)當(dāng)對(duì)合憲性審查作出權(quán)威解釋和制度性規(guī)范。個(gè)人理解，合憲性審查實(shí)際上就是我們通常所說(shuō)的憲法監(jiān)督，換了一種說(shuō)法，好像與備案審查發(fā)生了一些聯(lián)結(jié)，是否想從備案審查做起，為全面的憲法監(jiān)督打下基礎(chǔ)？如果擴(kuò)大些理解，合憲性審查完全可以說(shuō)是憲法監(jiān)督。

憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督是依法治國(guó)事業(yè)中帶有根本性的問(wèn)題。十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)此十分重視，反復(fù)強(qiáng)調(diào)，十八屆四中全會(huì)和十九大都有專門(mén)的闡述，這是未來(lái)開(kāi)展這項(xiàng)工作的良好基礎(chǔ)。

在我國(guó)，憲法的實(shí)施和監(jiān)督，關(guān)鍵在黨的領(lǐng)導(dǎo)。

建議在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)1982年憲法頒布實(shí)施以來(lái)取得的巨大成就和存在的問(wèn)題，對(duì)憲法監(jiān)督取得的成就和存在的問(wèn)題，進(jìn)行一次全面的檢查評(píng)估，出臺(tái)一個(gè)關(guān)于憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督的白皮書(shū)，為下一步加強(qiáng)憲法實(shí)施和憲法監(jiān)督工作打下基礎(chǔ)。

憲法監(jiān)督各方面都十分重要，但要開(kāi)展全面的憲法監(jiān)督，現(xiàn)在條件尚不具備。這是一件大事，需考慮周全。

全面實(shí)施憲法監(jiān)督恐怕應(yīng)當(dāng)具備三個(gè)條件：一是黨的執(zhí)政方式和執(zhí)政能力總體達(dá)到和超過(guò)憲法的要求，經(jīng)得住合憲性審查，否則，就可能會(huì)使黨陷于被動(dòng)。二是黨在全國(guó)各族人民中享有崇高威信，在這種情況下，即使出現(xiàn)一些違憲情況，人民仍然會(huì)擁護(hù)黨，否則就可能損害黨的威信和執(zhí)政權(quán)威。習(xí)近平總書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)的黨中央正在向這個(gè)目標(biāo)邁進(jìn)，人民充滿期待。三是政治體制改革到位。憲法監(jiān)督涉及國(guó)家政治體制的命脈，最終要回答的根本性問(wèn)題，是黨與國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)之間以及國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)彼此之間，究竟是什么關(guān)系。

全面推開(kāi)合憲性審查需要研究應(yīng)對(duì)若干具體重大問(wèn)題：一是要考慮與憲法監(jiān)督密切相關(guān)的憲法解釋問(wèn)題；二是可能有人會(huì)對(duì)一些黨組織的領(lǐng)導(dǎo)方式提出審查要求；三是有人可能會(huì)對(duì)黨的一些路線方針政策提出審查要求；四是有人可能會(huì)以憲法規(guī)定的結(jié)社自由為由頭，對(duì)所謂政治結(jié)社提出訴求；五是有人可能會(huì)對(duì)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話、批示等行為，提出審查要求；等等。建議有關(guān)方面對(duì)合憲性審查可能遇到的各種重大問(wèn)題通盤(pán)考慮，研究相關(guān)預(yù)案。

至于全國(guó)人大及其常委會(huì)是否是合憲審查的唯一主體，是否是最合適的審查主體，從憲法的規(guī)定看，全國(guó)人大及其常委會(huì)毫無(wú)疑問(wèn)是合憲性審查的唯一主體，也是最合適的主體。

但需要注意的是，合憲性審查，不僅是一個(gè)憲法法律問(wèn)題，有時(shí)還是特別重大的政治問(wèn)題，因?yàn)樗婕罢l(shuí)可能違憲，要審查誰(shuí)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題我們無(wú)法回避也無(wú)須回避。全國(guó)人大及其常委會(huì)審查由它們產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違憲行為，沒(méi)有問(wèn)題，但包括中國(guó)共產(chǎn)黨在內(nèi)的各個(gè)政黨、政協(xié)組織、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織也是可能違憲的主體，這些主體并不由全國(guó)人大直接產(chǎn)生，全國(guó)人大可以制定法律對(duì)它們進(jìn)行監(jiān)督。但是，中國(guó)共產(chǎn)黨是我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)黨和執(zhí)政黨，全國(guó)人大及其常委會(huì)能否立法對(duì)黨以及黨的領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行合憲性審查，就是特別重大的問(wèn)題了，處理不好，就會(huì)出現(xiàn)憲法危機(jī)和政治危機(jī)。

四中全會(huì)決定提出，“黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義法治是一致的”。這句話內(nèi)涵很豐富。在我國(guó)，全國(guó)人大及其常委會(huì)進(jìn)行憲法監(jiān)督，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，黨領(lǐng)導(dǎo)憲法監(jiān)督，自身又要接受合憲性審查，堅(jiān)持黨對(duì)憲法監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，與對(duì)黨自身實(shí)施合憲性審查是一致的。這個(gè)“一致性”是我們?cè)O(shè)計(jì)全國(guó)人大及其常委會(huì)能否對(duì)黨進(jìn)行合憲性審查的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。記得幾年前，我在向張春生先生請(qǐng)教有關(guān)憲法監(jiān)督問(wèn)題時(shí)，他提出，黨中央可以建立一個(gè)憲法監(jiān)督委員會(huì)，類似于國(guó)家安全委員會(huì)，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)憲法監(jiān)督工作。我覺(jué)得這的確是個(gè)很好的辦法，可以體現(xiàn)前面所說(shuō)的“一致性”。

總體上看，建立起比較完善的憲法監(jiān)督制度，全面進(jìn)行合憲性審查，需要一個(gè)過(guò)程，但憲法監(jiān)督不能等，可以采取綜合性的策略穩(wěn)步推進(jìn)這項(xiàng)工作。

1.用主要精力解決違法問(wèn)題。違法問(wèn)題得到有效解決，違憲問(wèn)題不僅會(huì)明顯減少，也會(huì)得到順利解決。

2.由黨中央和全國(guó)人大常委會(huì)聯(lián)合發(fā)出文件，解決幾個(gè)具體問(wèn)題：一是要求中央到地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)在一定時(shí)間內(nèi)自查自糾各類違憲行為和現(xiàn)象；二是以類似中央“八項(xiàng)規(guī)定”的方式，對(duì)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部尊重憲法權(quán)威，糾正違憲行為提出若干具體要求，并一以貫之地督促執(zhí)行；三是建立起違憲行為的檢查通報(bào)制度，由黨中央不定期對(duì)黨內(nèi)違憲情況和處理結(jié)果予以檢查通報(bào)，由全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其監(jiān)督范圍的違憲情況和處理結(jié)果予以通報(bào)。

3.可否由黨中央設(shè)立一個(gè)綜合性的憲法監(jiān)督委員會(huì)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)憲法監(jiān)督工作，為健全憲法監(jiān)督制度做準(zhǔn)備。這個(gè)委員會(huì)可以放在中央設(shè)立的依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組下面。如果不設(shè)立這個(gè)機(jī)構(gòu)，由中央依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)憲法監(jiān)督工作，也很好。

4.我認(rèn)為周老提出的由全國(guó)人大設(shè)立一個(gè)專門(mén)委員會(huì)性質(zhì)的憲法委員會(huì)，是一個(gè)很好的辦法。這樣，中央設(shè)立的憲法監(jiān)督委員會(huì)或者中央依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，是綜合性的、政治上的，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)憲法監(jiān)督的重大事項(xiàng)和重要工作，全國(guó)人大設(shè)立的憲法委員會(huì)是法律上的，專門(mén)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展憲法監(jiān)督，在中央的憲法監(jiān)督委員會(huì)或者依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)下開(kāi)展工作。

5.地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)開(kāi)展全面的憲法監(jiān)督，監(jiān)督的范圍包括規(guī)范性文件的備案審查，也針對(duì)地方黨政負(fù)責(zé)人的違憲行為，但監(jiān)督中遇到重大問(wèn)題時(shí)，須向上級(jí)直至全國(guó)人大和黨中央報(bào)告。

6.在不損害人民代表大會(huì)制度的前提下，可以授權(quán)最高人民法院和省級(jí)高院一定范圍的憲法監(jiān)督職權(quán)，探索積累憲法監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)。

7.在適當(dāng)范圍內(nèi)啟動(dòng)憲法解釋的程序，通過(guò)憲法解釋在一定程度上發(fā)揮憲法監(jiān)督的作用。

8.條件成熟時(shí)，建議由全國(guó)人大制定統(tǒng)一的憲法監(jiān)督法。

中法評(píng)：2017年12月，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議期間，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提請(qǐng)常委會(huì)審議“關(guān)于十二屆全國(guó)人大以來(lái)暨2017年度備案審查工作情況的報(bào)告”，這是備案審查工作情況的報(bào)告首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議審議。作為監(jiān)督憲法實(shí)施的重要方式，這些年全國(guó)人大常委會(huì)在法規(guī)備案審查方面的工作情況如何？還存在哪些問(wèn)題？

周成奎：法規(guī)備案審查室建立以后每年做了不少工作，但都沒(méi)有公開(kāi)。據(jù)我所知，針對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律，或者是全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律違反憲法的審查，至今沒(méi)有提起過(guò)。至于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章違反憲法的問(wèn)題，在實(shí)際審查當(dāng)中都是按照違反法律來(lái)審查的，沒(méi)有單獨(dú)的違憲審查。因?yàn)槿绻凑者`憲來(lái)審查非常復(fù)雜，所以現(xiàn)在一般都是按照違法來(lái)審查的。

從現(xiàn)在的情況來(lái)看，按照立法法規(guī)定，由國(guó)家機(jī)關(guān)提出來(lái)的，即由國(guó)務(wù)院、中央軍委、“兩高”、省級(jí)人大常委會(huì)提起違反憲法法律的審查要求的很少。

在這次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的備案審查報(bào)告中，公布了全國(guó)人大備案審查中涉及的一些案例，包括叫?！案綏l件逮捕”制度、糾正“以審計(jì)結(jié)果作為工程竣工結(jié)算依據(jù)”、修改“超生即辭退”條款、廢除“著名商標(biāo)制度”、推動(dòng)解決《婚姻法》“第二十四條”的爭(zhēng)議、解決“有關(guān)拘傳原告和被執(zhí)行人的司法解釋與民事訴訟法規(guī)定不一致”的情況、修改“有關(guān)非法行醫(yī)的司法解釋”、取消或下放行政審批事項(xiàng)后，專項(xiàng)審查107件地方性法規(guī)，針對(duì)專門(mén)規(guī)定自然保護(hù)區(qū)的49件地方性法規(guī)進(jìn)行專項(xiàng)審查。

對(duì)法規(guī)備案審查的情況，我們希望全國(guó)人大常委會(huì)審議以后寫(xiě)入全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告，今年3月提交到全國(guó)人民代表大會(huì)去審議。這就不一樣了，這就是我們推進(jìn)合憲性審查一個(gè)具體的步驟，非常重要，如果有了這個(gè)開(kāi)端就很好。我認(rèn)為人大制度的堅(jiān)持和完善不一定非要有什么大動(dòng)作，像縣以上的地方設(shè)立人大常委會(huì)，賦予全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)，這種大的改革措施以后可能不會(huì)太多，但是很多進(jìn)步都是一小步一小步積累起來(lái)的。一個(gè)制度的完善，小步的積累是很重要的。泰山不讓土壤，故能成其大，河海不擇細(xì)流，故能就其深。大事都是從小事做起的。

劉松山：這個(gè)問(wèn)題，我贊成周老所說(shuō)的。

監(jiān)督憲法實(shí)施碰到的第一個(gè)問(wèn)題，就是什么是違憲行為，什么是違法行為。我個(gè)人認(rèn)為將兩者區(qū)分開(kāi)來(lái)，可以確立三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：

一是以是否直接執(zhí)行憲法而定。直接執(zhí)行憲法而沒(méi)有其他法律可依的，就可能違憲。凡直接執(zhí)行法律而違反該法律的，一律歸為違法。二是以能否通過(guò)普通的違法處理程序加以解決而定。把那些通過(guò)普通的違法處理程序仍然不能解決的違法行為，歸為違憲行為，其他的皆視為違法。這樣可以大幅縮小違憲的范圍。三是將一些極端的違法行為歸為違憲。比如，前段時(shí)間在湖南、遼寧發(fā)生的大面積賄選現(xiàn)象，違反了選舉法，也違反了憲法，由于涉及面廣，影響惡劣，構(gòu)成了對(duì)憲法權(quán)威的挑戰(zhàn)，所以，應(yīng)當(dāng)歸為違憲行為。

以上的區(qū)分有點(diǎn)題外話?，F(xiàn)在，全國(guó)人大常委會(huì)法工委的法規(guī)備案審查，主要是對(duì)法規(guī)和司法解釋是否違背法律的審查，與合憲性審查還有很大差別，不宜將它與憲法監(jiān)督做過(guò)度的聯(lián)系，但可以為將來(lái)有關(guān)文件規(guī)范是否符合憲法的審查積累一些經(jīng)驗(yàn)。

法規(guī)和司法解釋的備案審查包括地方人大的規(guī)范性文件備案審查，還存在不少需要研究的問(wèn)題。比如，審查的范圍太局限了。一些十分重要的文件并沒(méi)有納入審查范圍。比如，能否強(qiáng)調(diào)主動(dòng)審查也值得研究，因?yàn)楹芏喾ㄒ?guī)規(guī)范性文件是否違法是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的。比如，審查之后發(fā)現(xiàn)違法了，如何追究違法者的責(zé)任，等等。

三、關(guān)于人大制度的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新

中法評(píng)：2017年12月12日，在“人大制度理論和實(shí)踐創(chuàng)新成果交流研討會(huì)”上，全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)張德江強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)定人民代表大會(huì)制度自信。請(qǐng)各位與談嘉賓介紹一下，近年來(lái)，人大制度有哪些理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新？未來(lái)對(duì)人大制度關(guān)注的重點(diǎn)有哪些？

周成奎：十八大以來(lái)，有一個(gè)非常重要的變化，習(xí)近平總書(shū)記非常重視人民代表大會(huì)制度。十八大結(jié)束以后，2012年12月4日，習(xí)近平總書(shū)記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會(huì)上的講話就講到人大制度，在全國(guó)人大成立六十周年的時(shí)候又有一個(gè)專門(mén)的講話，講到人民代表大會(huì)制度。十八屆三中全會(huì)、四中全會(huì)也都提到人大制度。另外，每年兩會(huì)前黨內(nèi)負(fù)責(zé)人會(huì)議上也講，每年都講一次。

我認(rèn)為習(xí)近平總書(shū)記高度重視人大制度的理論創(chuàng)新。以前我們只講人民代表大會(huì)制度是根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式，現(xiàn)在總書(shū)記把它提到一個(gè)新的高度。一是人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排；二是人民代表大會(huì)制度是人民當(dāng)家作主的根本制度保障；三是人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義制度的重要組成部分，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度支撐。從制度的層面來(lái)講，一個(gè)是人民當(dāng)家作主的制度保障，一個(gè)是“三者有機(jī)統(tǒng)一”的制度安排，一個(gè)是國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的制度支撐。這一系列講話拓展了人民代表大會(huì)制度的理論內(nèi)涵和價(jià)值，非常重要。人大理論研究在這個(gè)基礎(chǔ)上如何更好地發(fā)揮，更好地開(kāi)展系統(tǒng)研究，是當(dāng)前面臨的一個(gè)非常重大的任務(wù)。

關(guān)于人大制度創(chuàng)新，第一，現(xiàn)在從人大工作層面講得比較多，如立法、監(jiān)督等，這個(gè)不夠，要改進(jìn)。人民代表大會(huì)制度最根本的問(wèn)題、關(guān)鍵的問(wèn)題，是人民當(dāng)家作主，這是人民代表大會(huì)制度的核心。怎么能夠在這個(gè)制度當(dāng)中體現(xiàn)人民是國(guó)家的主人，是非常重要的。如果現(xiàn)在人民還沒(méi)有感覺(jué)到自己是主人，那么就是一個(gè)大問(wèn)題。

第二，人民如何來(lái)行使國(guó)家權(quán)力？我們不是直接民主，而是代議制民主，通過(guò)人大來(lái)行使權(quán)力，所以人大跟人民之間的關(guān)系尤為重要。人大怎么聯(lián)系人民群眾，怎么反映人民群眾的意見(jiàn)，真正成為人民的代表機(jī)關(guān)？不是講人大是三個(gè)機(jī)關(guān)嗎——人大是反映人民意愿的代表機(jī)關(guān)，是行使職權(quán)的權(quán)力機(jī)關(guān)，是能夠行使憲法法律賦予職責(zé)的工作機(jī)關(guān)。其中，怎么做好代表機(jī)關(guān)，這是很大的問(wèn)題。

第三，“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督，這個(gè)監(jiān)督關(guān)系如何體現(xiàn)？我們不是互相監(jiān)督，而是單向監(jiān)督。這種監(jiān)督關(guān)系體現(xiàn)了人民最終掌握國(guó)家權(quán)力，但這個(gè)觀念在我們干部當(dāng)中還有欠缺。

第四，中央和地方的關(guān)系也是人大制度中非常重要的問(wèn)題。在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的積極性、主動(dòng)性，這樣一個(gè)憲法原則怎么體現(xiàn)？這些方面我們研究得很不夠，我們局限在人大的立法和監(jiān)督等工作層面，真正研究人大制度理論還不夠，總書(shū)記講話拓展了我們?nèi)舜笾贫壤碚撗芯康囊曇?，非常重要，所以這方面我們還有大量的工作需要做。

關(guān)于實(shí)踐創(chuàng)新，從改革開(kāi)放以后我們有很多實(shí)踐的創(chuàng)新，例如，地方設(shè)立人大常委會(huì)，擴(kuò)大直接選舉范圍。從這一屆人大來(lái)講，主要實(shí)踐創(chuàng)新包括：一是加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大的建設(shè)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的主席團(tuán)主席要配專職等，對(duì)縣鄉(xiāng)人大的建設(shè)做了很多很積極的規(guī)定。二是給設(shè)區(qū)的市人大立法權(quán)。這就是我剛才講的中央和地方的關(guān)系是人大制度當(dāng)中非常重要的一個(gè)問(wèn)題。三是加強(qiáng)代表與人民群眾的聯(lián)系，即人大和人民的關(guān)系。要求委員長(zhǎng)會(huì)議組成人員和常委會(huì)委員要去聯(lián)系全國(guó)人大代表。四是建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)，先后有22部法律向各個(gè)基層聯(lián)系點(diǎn)征求意見(jiàn)，提出980多條意見(jiàn)。這些大概都是實(shí)踐中的一些進(jìn)展吧。

總而言之，從全國(guó)范圍內(nèi)建立人民代表大會(huì)已經(jīng)六十多年了，一直在不斷進(jìn)步，但改進(jìn)和完善的余地還相當(dāng)大，從個(gè)人角度，我認(rèn)為人大制度還應(yīng)該在理論方面和實(shí)踐方面關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：

第一，社會(huì)主義的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主，我們實(shí)行間接民主，在這種情況下人民怎么樣真正體現(xiàn)他是主人，這個(gè)問(wèn)題很重要。現(xiàn)在時(shí)代的矛盾變了，小康以后人民對(duì)民主、人權(quán)、公平、正義這些方面的要求高了，能不能實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安，真正使人民群眾不僅在物質(zhì)生活上有直接的獲得感，而且在民主上也有獲得感，這是非常大的問(wèn)題。

第二，中央和地方的關(guān)系始終是非常大的問(wèn)題。我們這么大一個(gè)國(guó)家，沒(méi)有中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，肯定是不行的。但這幾十年，中央和地方的關(guān)系始終沒(méi)有理順，我們一會(huì)兒放一會(huì)兒收，一統(tǒng)就死，一放就亂，這個(gè)問(wèn)題需要進(jìn)行很好的研究解決。

第三，在實(shí)踐創(chuàng)新方面，比如推進(jìn)合憲性審查，不大不小的一步，抓住機(jī)遇把這些事情做好就很好了。至于更大膽的，可以想象，比如，是不是不要設(shè)常委會(huì)了，就是只有全國(guó)人民代表大會(huì)，減少代表人數(shù)，延長(zhǎng)會(huì)期。怎樣真正發(fā)揮人大代表的作用，我們可以積極討論。

小步快進(jìn)也好，小步慢進(jìn)也好，總之我還是希望一點(diǎn)一點(diǎn)往前推，這點(diǎn)很重要。如果有大動(dòng)作當(dāng)然更好，沒(méi)有大動(dòng)作，一點(diǎn)小動(dòng)作也好。

劉松山：黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記為核心的黨中央對(duì)人大制度的理論與實(shí)踐創(chuàng)新很重視，這是我們創(chuàng)新的前提基礎(chǔ)。

人大制度理論與實(shí)踐創(chuàng)新有兩個(gè)線索，一個(gè)線索是在理論和制度層面，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度的關(guān)系做創(chuàng)新。這方面，十八屆四中全會(huì)已經(jīng)為我們指明了方向，即“三統(tǒng)一”“四善于”。為此，我們要開(kāi)拓性地對(duì)“三統(tǒng)一”“四善于”進(jìn)行系統(tǒng)的理論闡述，并在此基礎(chǔ)上做出系統(tǒng)的制度安排。把這個(gè)問(wèn)題解決了，人大制度的理論與實(shí)踐創(chuàng)新就會(huì)綱舉目張。

第二條線索就是對(duì)以人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)關(guān)體系進(jìn)行理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。這方面，又可以分為兩條線索，一條線索是對(duì)人大及其常委會(huì)本身的理論與實(shí)踐進(jìn)行創(chuàng)新。比如，可以延長(zhǎng)人大及其常委會(huì)的會(huì)議期限，可以改革現(xiàn)在的人大及其常委會(huì)投票表決制度。另一條線索是對(duì)人大及其常委會(huì)以外的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。比如，現(xiàn)在推進(jìn)的監(jiān)察體制改革就是這類實(shí)踐創(chuàng)新的典型。

人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排，有強(qiáng)大的生命力，有寬廣的創(chuàng)新空間。

周偉：在健全人大組織和工作制度方面，我認(rèn)為可以著重關(guān)注延長(zhǎng)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期和增加人大各專門(mén)委員會(huì)設(shè)置這兩個(gè)問(wèn)題。

全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)召開(kāi)會(huì)議這一法定方式行使憲法職權(quán)。完善全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期制度，有助于保障全國(guó)人大常委會(huì)履行憲法職責(zé)，也是健全人大及其常委會(huì)組織制度和工作制度的憲法要求。

第一，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期是其職權(quán)行使的法定形式。人大常委會(huì)會(huì)期制度包括會(huì)議天數(shù)、會(huì)議議程、會(huì)議日程等內(nèi)容?！稇椃ā返?7條規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)行使21項(xiàng)職權(quán)，都要通過(guò)召開(kāi)會(huì)議、明確會(huì)期、安排議程等法定程序來(lái)行使。1982年以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)議召開(kāi)次數(shù)漸趨穩(wěn)定：每1—2個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議，每年5—6次。例如，在第六屆全國(guó)人大期間，全國(guó)人大常委會(huì)共召開(kāi)25次會(huì)議，共計(jì)258天，每年會(huì)議天數(shù)約51.6天，每次會(huì)議平均10.3天。此后歷屆會(huì)議的天數(shù)呈現(xiàn)逐年減少的趨勢(shì)，第七、八、九、十、十一屆的會(huì)議天數(shù)分別為206天、204天、166天、159天、134天。第十二屆有所回升，為156天，但也比第六屆少102天。第十一、十二屆期間，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期制度的慣例是，每次會(huì)議的時(shí)間通常5天左右，比第六屆少一半（5天）；每年的會(huì)期分別為26.8天、31.2天。

第二，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期逐漸縮短必然影響其履行職權(quán)。從統(tǒng)計(jì)情況來(lái)看，在第六至第十二屆期間，全國(guó)人大常委會(huì)涉及立法、監(jiān)督等會(huì)議議程的會(huì)議數(shù)量逐屆增多，但每屆會(huì)議的總天數(shù)和每次會(huì)議召開(kāi)的平均天數(shù)逐屆下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014—2016年，全國(guó)人大常委會(huì)制定、修改法律的數(shù)量分別為2件、10件（2014年）， 5件、37件（2015年）， 8件、27件（2016年）；但這3年每年常委會(huì)召集6次會(huì)議，單次會(huì)議的平均天數(shù)均為5天左右。我認(rèn)為，當(dāng)前有必要全面總結(jié)全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期制度的慣例與經(jīng)驗(yàn)，并借鑒歷史經(jīng)驗(yàn)增加全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期。

第三，探索全國(guó)人大常委會(huì)增加會(huì)期的完善路徑。這個(gè)問(wèn)題還是要從全國(guó)人大常委會(huì)的歷史經(jīng)驗(yàn)中找答案。在第一、二屆全國(guó)人大常委會(huì)期間，全國(guó)人大常委會(huì)主要根據(jù)實(shí)際需要召開(kāi)會(huì)議，會(huì)期不等。一般每個(gè)月召開(kāi)一兩次會(huì)議，多則召開(kāi)十多次會(huì)議，也有個(gè)別情況下整月不開(kāi)會(huì)。1982年《全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》第29條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一般每?jī)蓚€(gè)月舉行一次，其目的是防止再次出現(xiàn)“文化大革命”期間人大常委會(huì)長(zhǎng)期不開(kāi)會(huì)的現(xiàn)象，在憲法上消除影響全國(guó)人大常委會(huì)行使各項(xiàng)職權(quán)的因素。在第六屆全國(guó)人大期間，全國(guó)人大常委會(huì)每年的會(huì)議天數(shù)達(dá)到51.6天，總會(huì)議天數(shù)達(dá)到258天。上述歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)完善全國(guó)人大常委會(huì)的會(huì)期制度極具參考價(jià)值。第一步，可以考慮將全國(guó)人大常委會(huì)每次會(huì)議的間隔時(shí)間恢復(fù)到第一屆期間，即每周、半個(gè)月或一個(gè)月召開(kāi)一次會(huì)議；會(huì)期恢復(fù)到第六屆期間，即每屆258天、每年51.6天。第二歩，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)逐步將會(huì)期增加到每年100—150天左右。第三步，隨著全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議議事日程和程序的不斷完善，每年的會(huì)期最終可以達(dá)到200—250天左右。通過(guò)完善全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)期制度，為實(shí)現(xiàn)黨的十九大提出的“使各級(jí)人大及其常委會(huì)成為全面擔(dān)負(fù)起憲法法律賦予的各項(xiàng)職責(zé)的工作機(jī)關(guān)”的目標(biāo)，提供具體的、程序的、時(shí)間的法律保障。

完善人大各專門(mén)委員會(huì)設(shè)置，則為長(zhǎng)期堅(jiān)持和不斷完善人民代表大會(huì)制度提供組織保障，也是支持和保證人大及其常委會(huì)行使立法、監(jiān)督等各項(xiàng)憲法職權(quán)的程序機(jī)制。

一是新形勢(shì)下專門(mén)委員會(huì)應(yīng)適應(yīng)新情況、新發(fā)展，保障全國(guó)人大行使憲法規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)。為了解決全國(guó)人大及其常委會(huì)在閉會(huì)期間如何行使職權(quán)的問(wèn)題，為了健全全國(guó)人大會(huì)議期間職權(quán)行使程序機(jī)制，1983年6月，六屆全國(guó)人大一次會(huì)議按照1982年《憲法》第70條的規(guī)定設(shè)立了民族委員會(huì)、法律委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)、外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)等6個(gè)專門(mén)委員會(huì)。1988年、1993年和1998年，第七、八、九屆全國(guó)人大分別設(shè)立了內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（1994年更名為“環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)”）和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)。

全國(guó)人大在1983—1998年期間設(shè)立上述9個(gè)專門(mén)委員會(huì)有其社會(huì)背景。1979年，我國(guó)開(kāi)始改革開(kāi)放，國(guó)家將工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步與發(fā)展；推進(jìn)社會(huì)主義物質(zhì)文明、政治文明和精神文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，健全社會(huì)主義民主和法制?；谶@樣的時(shí)代背景，設(shè)立9個(gè)專門(mén)委員會(huì)，與1983—1998年期間全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展各項(xiàng)工作的需要及當(dāng)時(shí)的社會(huì)形勢(shì)與社會(huì)環(huán)境大體相符。

近二十年以來(lái)，我國(guó)的國(guó)情開(kāi)始發(fā)生了很大的變化。GDP已位居世界第二。經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放約四十年的努力，解決人民溫飽問(wèn)題和人民生活總體達(dá)到小康水平這兩個(gè)目標(biāo)已提前實(shí)現(xiàn)。黨的十八大報(bào)告提出到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，十九大報(bào)告提出2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化和2050年建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的戰(zhàn)略目標(biāo)。全面依法治國(guó)是實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的四個(gè)抓手之一。可以說(shuō)，當(dāng)前與未來(lái)二十年，我國(guó)面臨的社會(huì)發(fā)展背景已與1998年之前大相徑庭。這就提出了全國(guó)人大增設(shè)專門(mén)委員會(huì)適應(yīng)新情況、新發(fā)展的新問(wèn)題，這既為全國(guó)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力提供組織保障，也是健全人大組織制度和工作制度的迫切需要。

二是全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)職責(zé)分工不平衡的情況亟待改進(jìn)。《憲法》第70條第2款規(guī)定了各專門(mén)委員會(huì)的法定職責(zé)，即在全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。各專門(mén)委員會(huì)按照其議事規(guī)則和職責(zé)分工，分別與其對(duì)口的聯(lián)系部門(mén)溝通、協(xié)調(diào)相關(guān)具體事務(wù)。例如，外事委員會(huì)、華僑委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系的部門(mén)分別為1—2個(gè)；內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系最高人民法院、最高人民檢察院、監(jiān)察部、公安部、國(guó)家安全部、民政部、人力資源和社會(huì)保障部等7個(gè)部門(mén)；教育科學(xué)文化衛(wèi)生委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系的部門(mén)達(dá)十多個(gè)；財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)則對(duì)口聯(lián)系二十多個(gè)部門(mén)?，F(xiàn)有9個(gè)專門(mén)委員會(huì)職責(zé)分工過(guò)于不平衡且有所交叉，既不利于合理高效地協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)開(kāi)展立法、監(jiān)督等各項(xiàng)工作，也不符合專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)特定部門(mén)、領(lǐng)域、專業(yè)的職責(zé)分工原則。各專門(mén)委員會(huì)職責(zé)分工的不平衡情況，也導(dǎo)致各專門(mén)委員會(huì)組成人員的數(shù)量差異較大，即使同一專門(mén)委員會(huì)的歷屆人數(shù)也存在較大懸殊，難以全面滿足專門(mén)委員會(huì)專業(yè)性工作和長(zhǎng)期性工作的需要。

三是全國(guó)人大應(yīng)按照合理性和專業(yè)性的要求增設(shè)專門(mén)委員會(huì)。一是按照合理分工的原則增加專門(mén)委員會(huì)的數(shù)量。增設(shè)的主要考量因素是便于全國(guó)人大與由其產(chǎn)生的國(guó)家機(jī)關(guān)之間的工作溝通、事務(wù)協(xié)調(diào)與信息傳遞。各專門(mén)委員會(huì)總體上的職責(zé)分工應(yīng)大體均衡、合理。二是按照專業(yè)分工的方式增設(shè)專門(mén)委員會(huì)，保證全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)、國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)之間工作銜接過(guò)程的專業(yè)性，保證國(guó)家各項(xiàng)管理事務(wù)能夠有效地接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。三是分階段、分步驟的增加專門(mén)委員會(huì)的數(shù)量。在未來(lái)2—3屆全國(guó)人大期間（10—15年），將現(xiàn)有的9個(gè)專門(mén)委員會(huì)增加至20個(gè)左右；在未來(lái)4—5屆全國(guó)人大期間（20—25年），增至30—40個(gè)。通過(guò)逐步增設(shè)專門(mén)委員會(huì)的方式，最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)人大各專門(mén)委員會(huì)負(fù)責(zé)聯(lián)系全覆蓋憲法規(guī)定的各國(guó)家機(jī)關(guān)，中央部委，國(guó)務(wù)院及其組成部門(mén)和直屬機(jī)構(gòu)，在組織機(jī)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)便于各專門(mén)委員會(huì)協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)在行使憲法規(guī)定的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、決定權(quán)及任免權(quán)的過(guò)程中，做到分工合理、領(lǐng)域具體、溝通便利、權(quán)責(zé)明確。