段建煒

(解放軍61599部隊(duì)，北京 100000)

聯(lián)合國(guó)在維持和平與安全方面作用巨大，但其迅速有效應(yīng)對(duì)國(guó)際和平危機(jī)能力不盡如人意，一直缺乏維和行動(dòng)快速部署的機(jī)制和能力，主要原因在于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)反應(yīng)緩慢、體制僵化。冷戰(zhàn)結(jié)束后特別是本世紀(jì)初，隨著聯(lián)合國(guó)第二代維和行動(dòng)的發(fā)展，維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)加速推進(jìn)*聯(lián)合國(guó)出臺(tái)的有關(guān)維和行動(dòng)改革報(bào)告，如2000年《卜拉希米報(bào)告》和2015年的“和平行動(dòng)專題高級(jí)別獨(dú)立小組”報(bào)告都一再?gòu)?qiáng)調(diào)，有必要建設(shè)“快速反應(yīng)手段”或“先鋒部隊(duì)能力”。參見(jiàn)： United Nations: Report of the Panel on United Nations Peace Operations (“Brahimi Report”) (A/55/305-S/2000/809) , New York, 2000: 89-91.United Nations: Report of the High-level Independent Panel on Peace Operations on “Uniting Our Strengths for Peace: Politics, Partnership and People” (A/70/95-S/2015/446) , New York, 2015: 50-52.。

一、聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制的發(fā)展沿革

聯(lián)合國(guó)成立之初就構(gòu)想建設(shè)快速反應(yīng)機(jī)制，但因國(guó)際形勢(shì)變化，直到冷戰(zhàn)結(jié)束后才將有關(guān)設(shè)想付諸討論和實(shí)踐。

(一)聯(lián)合國(guó)成立之初的快速反應(yīng)機(jī)制構(gòu)想

早在成立之初，聯(lián)合國(guó)在其憲章第7章第43條中設(shè)想，各會(huì)員國(guó)“供給為維持國(guó)際和平及安全所必需之軍隊(duì)、協(xié)助及便利，包括過(guò)境權(quán)”，“應(yīng)規(guī)定軍隊(duì)之?dāng)?shù)目及種類，其準(zhǔn)備程度及一般駐扎地點(diǎn)，以及所供便利及協(xié)助之性質(zhì)”。由此可見(jiàn)，聯(lián)合國(guó)的最初設(shè)想就是組建一支具備一定戰(zhàn)備水平的武裝力量。但冷戰(zhàn)開(kāi)始讓國(guó)際形勢(shì)再度緊張，蘇聯(lián)與西方國(guó)家矛盾導(dǎo)致安理會(huì)內(nèi)部無(wú)法就組建事宜達(dá)成一致。作為臨時(shí)安排，聯(lián)合國(guó)通過(guò)秘書處而非軍事參謀團(tuán)向會(huì)員國(guó)招募維和部隊(duì)。

1948年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)特里格夫·賴伊建議成立“聯(lián)合國(guó)警衛(wèi)隊(duì)”，包括一支300人常備部隊(duì)及由各國(guó)提供的500人部隊(duì)，負(fù)責(zé)特派團(tuán)安保、維持公投秩序、監(jiān)督?；鸬热蝿?wù)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)1949年通過(guò)第297B號(hào)決議后，于1950年組建300人部隊(duì)負(fù)責(zé)聯(lián)合國(guó)一線人員安全保衛(wèi)，但并未對(duì)其授權(quán)使用武力[1]。

(二)冷戰(zhàn)結(jié)束后重新審視維和行動(dòng)快速反應(yīng)力量問(wèn)題

冷戰(zhàn)結(jié)束后兩極格局制約不再，有關(guān)建立快速反應(yīng)機(jī)制的設(shè)想被重新提上日程。1992年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)布特羅斯·布特羅斯-加利在《和平議程》中呼吁復(fù)議憲章第43條，創(chuàng)建“強(qiáng)制執(zhí)行和平部隊(duì)”，“來(lái)自可隨時(shí)提供兵力的會(huì)員國(guó)”，“其武器裝備水平高于普通維和部隊(duì)，需要在本國(guó)預(yù)先全面訓(xùn)練”。但這一行動(dòng)不屬于維和行動(dòng)范疇，未得到會(huì)員國(guó)支持。

到了20世紀(jì)90年代中期，隨著第二代維和行動(dòng)發(fā)展，維和行動(dòng)不僅數(shù)量上增加，許多行動(dòng)還涉及國(guó)家內(nèi)部沖突[2]。因此，維和行動(dòng)軍事能力、專業(yè)化程度需要提高，特別是聯(lián)合國(guó)在盧旺達(dá)行動(dòng)遲緩，凸顯建立快速反應(yīng)機(jī)制的必要性。

1995年，聯(lián)合國(guó)秘書處維和部設(shè)立“待命安排機(jī)制”(UNSAS)，旨在提高維和力量運(yùn)用的可預(yù)見(jiàn)性。在該機(jī)制中，聯(lián)合國(guó)與會(huì)員國(guó)達(dá)成一系列諒解備忘錄，會(huì)員國(guó)根據(jù)預(yù)先確定的時(shí)間和形式提供部隊(duì)、裝備等，待授權(quán)維和行動(dòng)的決議通過(guò)后提供一份可用兵力清單并協(xié)助籌劃維和行動(dòng)，但會(huì)員國(guó)并不保證能否履行承諾。

1995年1月，加利在《和平議程》補(bǔ)編中提議設(shè)立一支“快速反應(yīng)部隊(duì)”，作為“安理會(huì)緊急需要部署維和部隊(duì)時(shí)的戰(zhàn)略儲(chǔ)備力量”，由多國(guó)派遣營(yíng)級(jí)部隊(duì)組成，接受相同標(biāo)準(zhǔn)訓(xùn)練，采用相同操作程序，配備綜合通信設(shè)備，定期參加聯(lián)合演習(xí)；平時(shí)在本國(guó)駐訓(xùn)，保持高度待命狀態(tài)，緊急情況下經(jīng)安理會(huì)確認(rèn)必須使用武力時(shí)遂行任務(wù)[3]。

加利的提議得到荷蘭、加拿大和丹麥積極響應(yīng)，三國(guó)分別就聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)能力建設(shè)提出各自方案。經(jīng)過(guò)一系列討論，上述三國(guó)以及澳大利亞、挪威、瑞士于1996年組建“高度戒備旅”(SHIRBRIG)參與國(guó)際維和行動(dòng)，成為聯(lián)合國(guó)應(yīng)急行動(dòng)的骨干力量。該部隊(duì)1999年在聯(lián)合國(guó)埃塞俄比亞與厄立特里亞特派團(tuán)以及蘇丹特派團(tuán)的維和行動(dòng)中發(fā)揮作用，成為聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)組建之前的過(guò)渡性先導(dǎo)力量。

(三)新千年重視維和部隊(duì)快速部署問(wèn)題

鑒于20世紀(jì)90年代中期聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)受挫、聲譽(yù)受損，2000年3月，聯(lián)合國(guó)審議了高級(jí)問(wèn)題小組提交的《卜拉希米報(bào)告》。報(bào)告評(píng)估了聯(lián)合國(guó)“有效快速部署與行動(dòng)能力”，提出“聯(lián)合國(guó)應(yīng)能在安理會(huì)決議通過(guò)后30天內(nèi)全面部署傳統(tǒng)維和行動(dòng)，90天內(nèi)開(kāi)展復(fù)雜維和行動(dòng)并實(shí)現(xiàn)行動(dòng)指揮部15天內(nèi)全面運(yùn)轉(zhuǎn)”。其中明確提出，“需要極為可靠的待命能力，可在短時(shí)間內(nèi)隨時(shí)部署”[4]。

此后，又有一系列相關(guān)建議被提出：2003年，一些非政府組織和政策研究專家提議組建“聯(lián)合國(guó)緊急和平部隊(duì)”(UNEPS)作為聯(lián)合國(guó)快速反應(yīng)部隊(duì)，由1.35萬(wàn)名軍人和文職人員組成，由聯(lián)合國(guó)直接招募和調(diào)遣。2004年，有關(guān)“戰(zhàn)略儲(chǔ)備”的辯論提出“應(yīng)加強(qiáng)快速部署能力”。2009年，聯(lián)合國(guó)《新的伙伴關(guān)系議程：開(kāi)辟聯(lián)合國(guó)維和新視野》文件提出，“快速部署最終取決于政治意愿，但可通過(guò)提前設(shè)立任務(wù)指揮部、逐級(jí)推進(jìn)及確定任務(wù)優(yōu)先次序來(lái)加強(qiáng)快速反應(yīng)能力”，要求維和部與外勤支助部重新探討會(huì)員國(guó)提供快速部署能力的意愿[5]。2012年，第66屆聯(lián)大通過(guò)第264號(hào)決議，設(shè)立“向出兵國(guó)償還費(fèi)用問(wèn)題高級(jí)咨詢小組”，該小組當(dāng)年11月提議鼓勵(lì)發(fā)展快速部署待命能力。

(四)積極推動(dòng)建設(shè)新的維和待命機(jī)制

2015年，聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)潘基文設(shè)立的“聯(lián)合國(guó)和平行動(dòng)專題高級(jí)別獨(dú)立小組”(HIPPO)發(fā)表報(bào)告，提出必須實(shí)現(xiàn)快速部署，應(yīng)明確最低水平快速部署能力，通過(guò)小規(guī)模部隊(duì)快速部署、人員和裝備應(yīng)急安排、指揮部快速部署、國(guó)家和區(qū)域備用安排等應(yīng)對(duì)危機(jī)[6]。

聯(lián)合國(guó)根據(jù)這一提議，在維和部?jī)?nèi)部設(shè)立“戰(zhàn)略部隊(duì)生成和能力規(guī)劃小組”，與會(huì)員國(guó)積極協(xié)調(diào)、前瞻規(guī)劃和持續(xù)接觸，特別是確保能快速部署。為此，2015年7月開(kāi)始推動(dòng)建設(shè)“聯(lián)合國(guó)維和能力待命機(jī)制”(PCRS)以取代舊有“聯(lián)合國(guó)待命安排機(jī)制”(UNSAS)，維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)取得重要進(jìn)展。當(dāng)年9月，聯(lián)合國(guó)在紐約舉行維和峰會(huì)，該機(jī)制獲得廣大會(huì)員國(guó)支持。2016年9月，聯(lián)合國(guó)維和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在倫敦舉行，進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)待命機(jī)制發(fā)展規(guī)劃與承諾。2017年11月，維和部長(zhǎng)級(jí)后續(xù)會(huì)議在溫哥華舉行，商討推進(jìn)機(jī)制建設(shè)與應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

二、新的維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制的主要內(nèi)容

當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)根據(jù)“和平行動(dòng)專題高級(jí)別獨(dú)立小組”有關(guān)建議，建設(shè)新的快速反應(yīng)機(jī)制即“維和能力待命機(jī)制”。聯(lián)合國(guó)認(rèn)為成功快速部署能力需要軍事、警察、民事和支援等全面融合，有必要推進(jìn)規(guī)劃政策以及維和能力待命機(jī)制、先鋒旅、快速部署的指揮部建設(shè)等，其中“維和能力待命機(jī)制”與“先鋒旅”是新的維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制中的關(guān)鍵部分。

(一)“維和能力待命機(jī)制”與“先鋒旅”

“維和能力待命機(jī)制”是由聯(lián)合國(guó)維和部管理、有關(guān)會(huì)員國(guó)注冊(cè)并部署派遣軍事和警察部隊(duì)的維和行動(dòng)四級(jí)待命系統(tǒng)，通過(guò)加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)總部與出兵國(guó)互動(dòng)，確保迅速開(kāi)展維和行動(dòng)。其中，“先鋒旅”是重要一環(huán)，是該待命機(jī)制的最高等級(jí)行動(dòng)能力?！跋蠕h旅”是一種由軍警混編的行動(dòng)力量，包括1個(gè)核心指揮機(jī)構(gòu)、1支步兵旅、2支成建制警察部隊(duì)以及可快速部署的裝備設(shè)施，經(jīng)秘書長(zhǎng)授權(quán)執(zhí)行安理會(huì)決議，遂行新的維和行動(dòng)或加強(qiáng)現(xiàn)有維和行動(dòng)?！跋蠕h旅”的組成部隊(duì)均從維和能力待命機(jī)制第三等級(jí)中選擇，當(dāng)前目標(biāo)是每年有4 000名軍人和警察保持高水平待命，具備60天內(nèi)完成部署的能力。

(二)維和能力待命機(jī)制的主要內(nèi)容

該機(jī)制具體表現(xiàn)為四級(jí)承諾機(jī)制，會(huì)員國(guó)可根據(jù)意愿、準(zhǔn)備情況、部署能力確定參與等級(jí)，每半年重新承諾待命等級(jí)：

第一等級(jí)——注冊(cè)登記：會(huì)員國(guó)正式提出參與承諾，其中需明確說(shuō)明參與部隊(duì)情況、武器裝備與自我給養(yǎng)設(shè)備、專業(yè)人員詳細(xì)信息以及基礎(chǔ)培訓(xùn)資質(zhì)證明。會(huì)員國(guó)還可提供警察及其他非軍事人員。

第二等級(jí)——評(píng)估考察：根據(jù)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)要求，聯(lián)合國(guó)就簽署諒解備忘錄與有關(guān)國(guó)家開(kāi)展初步談判，并派遣評(píng)估小組進(jìn)行考察，從第一等級(jí)中挑選部分國(guó)家參與第二等級(jí)。

第三等級(jí)——承諾清單：第二等級(jí)國(guó)家經(jīng)評(píng)估考察符合要求且準(zhǔn)備程度達(dá)到一定水平，則有資格入選第三等級(jí)。屆時(shí)出兵國(guó)需與聯(lián)合國(guó)達(dá)成諒解備忘錄，按要求提供有關(guān)裝備、后勤等一系列承諾清單。

快速部署等級(jí)——待命部署：達(dá)到第三等級(jí)的出兵國(guó)按照聯(lián)合國(guó)總部要求提供“先鋒旅”部隊(duì)，具備60天內(nèi)快速部署能力，是維和待命機(jī)制的最高等級(jí)[7]。

(三)新機(jī)制獲得廣泛支持并發(fā)展迅速

2015年聯(lián)合國(guó)維和峰會(huì)期間，包括中國(guó)在內(nèi)的50多個(gè)國(guó)家承諾加入維和能力待命機(jī)制。2016年倫敦維和部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，聯(lián)合國(guó)維和部證實(shí)多數(shù)國(guó)家已按承諾加入該機(jī)制，加拿大、突尼斯、阿根廷等提升了承諾等級(jí)，特別是中國(guó)、孟加拉國(guó)、印度、尼泊爾、巴基斯坦和斯里蘭卡6國(guó)承諾在2017年完成“先鋒旅”組建工作，達(dá)到快速部署等級(jí)。此外，聯(lián)合國(guó)總部專家小組已進(jìn)行20余次咨詢考察。截至2017年底，相關(guān)準(zhǔn)備工作已基本完成，待命部隊(duì)具備30～60天內(nèi)快速部署的“先鋒旅”能力。

必須指出，中國(guó)在新機(jī)制建設(shè)中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。2015年9月，習(xí)近平主席在維和峰會(huì)上承諾，中國(guó)將加入新的維和能力待命機(jī)制，決定為此率先組建常備成建制維和警隊(duì)，并建設(shè)8 000人規(guī)模的維和待命部隊(duì)。此后，中國(guó)抓緊展開(kāi)有關(guān)論證和組建工作。2016年9月，中國(guó)在倫敦表示將加快維和部隊(duì)“先鋒旅”組建。2017年9月，中國(guó)宣布完成8 000人規(guī)模維和待命部隊(duì)在聯(lián)合國(guó)的注冊(cè)工作，達(dá)到新的維和能力待命機(jī)制要求。中國(guó)的積極參與為新的維和行動(dòng)待命機(jī)制的建設(shè)與發(fā)展注入強(qiáng)大動(dòng)力。

三、新的維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制的主要特點(diǎn)

聯(lián)合國(guó)當(dāng)前的維和能力待命機(jī)制對(duì)原有機(jī)制有針對(duì)性地修正，進(jìn)一步發(fā)展了維和行動(dòng)快速反應(yīng)能力。

(一)對(duì)加入機(jī)制進(jìn)行歸口管理，加強(qiáng)行動(dòng)統(tǒng)籌

相較于原有機(jī)制，新的維和待命機(jī)制管理更加嚴(yán)格。一是加入機(jī)制方式更正式規(guī)范。該機(jī)制要求參與行動(dòng)必須按維和部規(guī)定的官方注冊(cè)方式提出申請(qǐng)，相關(guān)安排必須由維和部集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)聯(lián)合國(guó)對(duì)維和快速反應(yīng)行動(dòng)能力建設(shè)加強(qiáng)規(guī)范管理。二是按照待命機(jī)制統(tǒng)籌安排。聯(lián)合國(guó)作為機(jī)制主導(dǎo)者，全盤把握發(fā)展進(jìn)度，隨時(shí)掌握會(huì)員國(guó)做出和履行承諾的情況，要求各國(guó)在這個(gè)唯一機(jī)制安排中承諾派遣軍隊(duì)、警察及文職人員。三是細(xì)化待命等級(jí)，納入裝備承諾，實(shí)現(xiàn)較全面覆蓋。會(huì)員國(guó)的承諾內(nèi)容廣泛，對(duì)哪些任務(wù)可以承擔(dān)，哪些無(wú)法實(shí)施，可提供的人員和裝備數(shù)量、性能等都需要向聯(lián)合國(guó)及時(shí)說(shuō)明，這對(duì)于快速反應(yīng)行動(dòng)決策與指揮具有重要意義。

(二)增加聯(lián)合國(guó)與出兵國(guó)之間的互動(dòng)，行動(dòng)更加靈活

新機(jī)制增加了機(jī)制的靈活性，有利于調(diào)動(dòng)會(huì)員國(guó)積極性。一是會(huì)員國(guó)可根據(jù)自己情況隨時(shí)調(diào)整。會(huì)員國(guó)承諾內(nèi)容是與時(shí)俱進(jìn)的，可隨時(shí)做出承諾，但每6個(gè)月需重新申明承諾，根據(jù)具體情況和意愿與聯(lián)合國(guó)溝通處理。二是聯(lián)合國(guó)進(jìn)行常態(tài)性考察，掌握準(zhǔn)備動(dòng)態(tài)。聯(lián)合國(guó)評(píng)估考察根據(jù)出兵國(guó)承諾與要求、出兵數(shù)量與任務(wù)不同而有所區(qū)別，考評(píng)對(duì)象也并非所有承諾出兵國(guó)，而是取決于行動(dòng)要求與承諾內(nèi)容，讓聯(lián)合國(guó)調(diào)配兵力更具靈活性。三是出兵更機(jī)動(dòng)，以模塊化方式調(diào)遣兵力。聯(lián)合國(guó)根據(jù)出兵國(guó)所承諾兵力，按作戰(zhàn)功能編組，以模塊化調(diào)配力量與武器裝備，確保遇有任務(wù)，隨即能動(dòng)。

(三)為聯(lián)合國(guó)節(jié)省經(jīng)費(fèi)并簡(jiǎn)化手續(xù)，提高效能

新機(jī)制更好地提高聯(lián)合國(guó)維和快速反應(yīng)行動(dòng)的費(fèi)效比。一是出兵國(guó)協(xié)助分擔(dān)待命費(fèi)用及有關(guān)責(zé)任。部隊(duì)訓(xùn)練和維持待命水平的開(kāi)支較大，而將費(fèi)用劃歸出兵國(guó)分擔(dān)、列入各國(guó)防務(wù)預(yù)算是一種經(jīng)濟(jì)可行的辦法，有利于減輕維和費(fèi)用負(fù)擔(dān)。二是注冊(cè)手續(xù)直接聯(lián)網(wǎng)，方便提出承諾或更改。聯(lián)合國(guó)簡(jiǎn)化了會(huì)員國(guó)承諾出兵的相關(guān)手續(xù)，各國(guó)可直接通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)注冊(cè)，也可向維和部提交意向文件，形式比較靈活。三是維和部指定專人負(fù)責(zé)，方便溝通接洽。目前指定維和部軍事廳部隊(duì)組建處的一名中校級(jí)軍官專職負(fù)責(zé)有關(guān)注冊(cè)、溝通聯(lián)絡(luò)、文件發(fā)布、協(xié)調(diào)考察等事宜，有利于保持機(jī)制注冊(cè)與更新承諾的連續(xù)性，也方便會(huì)員國(guó)接洽。

四、維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制的不足與挑戰(zhàn)

新的維和行動(dòng)待命機(jī)制因自身機(jī)制缺陷和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，還未真正形成快速反應(yīng)能力。

(一)理論指導(dǎo)欠缺與機(jī)制缺陷

聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制理論始終處于探索之中，相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)也不完善。

1．理論設(shè)計(jì)欠缺且探索未能深入

從聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)誕生之日起，有關(guān)快速反應(yīng)機(jī)制的探討從未停止過(guò)，遺憾的是理論發(fā)展難有深入，只能在實(shí)踐中不斷總結(jié)修正。一是官方機(jī)制研究推進(jìn)慢，而民間研究成果采納少。聯(lián)合國(guó)及下屬機(jī)構(gòu)、專家曾提出永久和平部隊(duì)等設(shè)想，受國(guó)際政治形勢(shì)影響未能落實(shí)或深入發(fā)展。而國(guó)際非政府組織、專家智庫(kù)提出的機(jī)制設(shè)計(jì)建議，權(quán)威性和受關(guān)注程度不夠，往往得不到實(shí)踐論證。二是宏觀設(shè)計(jì)模糊。待命機(jī)制設(shè)計(jì)定型較晚，主要源于現(xiàn)實(shí)需求而理論性不足，后續(xù)發(fā)展仍需摸索。例如，待命機(jī)制是屬于聯(lián)合國(guó)招募力量還是屬于常備部隊(duì)，現(xiàn)在仍無(wú)清晰界定；待命部隊(duì)投入快速反應(yīng)行動(dòng)時(shí)，其授權(quán)范圍、行動(dòng)宗旨、指揮權(quán)限、如何防范政治干擾與外溢效應(yīng)等仍未細(xì)化明確。三是具體行動(dòng)有待完善操作標(biāo)準(zhǔn)?？焖俜磻?yīng)行動(dòng)的任務(wù)要求、交戰(zhàn)規(guī)則、操作流程等尚未充分制定，而行動(dòng)必然涉及武力使用等敏感問(wèn)題，在實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)缺乏的情況下，失控風(fēng)險(xiǎn)性較大。

2．理論實(shí)踐缺乏成功經(jīng)驗(yàn)借鑒

聯(lián)合國(guó)在自身維和系統(tǒng)及合作機(jī)制中曾有快速反應(yīng)機(jī)制的嘗試，但均不夠理想。其一，聯(lián)合國(guó)1994年啟動(dòng)的“聯(lián)合國(guó)待命安排機(jī)制”雖然得到各國(guó)響應(yīng)，但該機(jī)制在設(shè)計(jì)上存在一定問(wèn)題，并在實(shí)施時(shí)遇到現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。聯(lián)合國(guó)總部與維和承諾出兵國(guó)之間互動(dòng)不足，舊有機(jī)制的各待命層級(jí)缺乏詳細(xì)規(guī)定，在實(shí)際操作中多數(shù)國(guó)家雖有承諾但行動(dòng)不積極，創(chuàng)立后幾乎未有重大進(jìn)展。其二，歐洲國(guó)家1996年組建的“高度戒備旅”，參與聯(lián)合國(guó)有關(guān)行動(dòng)很有效，卻無(wú)法充分指揮其5 000人兵力，并暴露出與聯(lián)合國(guó)溝通不暢、與大國(guó)協(xié)調(diào)不力等問(wèn)題，遂于2009年6月解散。此外，應(yīng)當(dāng)看到，當(dāng)前的維和待命機(jī)制未能修正全部問(wèn)題，一些體制弊端依然存在，未來(lái)行動(dòng)很可能重新暴露出來(lái)。

(二)內(nèi)部管理仍然薄弱

維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)有賴于聯(lián)合國(guó)進(jìn)一步明確規(guī)范要求，加強(qiáng)指導(dǎo)與協(xié)調(diào)，不斷改進(jìn)內(nèi)部管理建設(shè)。

1．開(kāi)放不充分，管理協(xié)調(diào)與規(guī)范指導(dǎo)尚有欠缺

聯(lián)合國(guó)在建設(shè)快速反應(yīng)機(jī)制時(shí)協(xié)調(diào)管理能力不足。一是參與門檻提高，而實(shí)際行動(dòng)能力不足。新的待命機(jī)制規(guī)定，不具備能力的國(guó)家即使有強(qiáng)烈參與意愿也不得加入，在一定程度上削弱了參與基礎(chǔ)。同時(shí)，部隊(duì)的實(shí)際作戰(zhàn)能力與潛在任務(wù)要求仍有較大差距，具體軍事專項(xiàng)能力還需額外培訓(xùn)。二是還不夠規(guī)范。雖然聯(lián)合國(guó)出臺(tái)了相關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)并予以指導(dǎo)，但各承諾國(guó)的部隊(duì)訓(xùn)練水平、體制機(jī)制、任務(wù)能力、派出時(shí)間等現(xiàn)實(shí)差異較大，平戰(zhàn)轉(zhuǎn)換需抽調(diào)各國(guó)部隊(duì)組建聯(lián)合快速反應(yīng)部隊(duì)時(shí)可能受到影響。三是聯(lián)合國(guó)協(xié)調(diào)能力尚不足。聯(lián)合國(guó)維和快速反應(yīng)行動(dòng)的有效開(kāi)展，取決于聯(lián)合國(guó)危機(jī)管理能力。新機(jī)制靈活性強(qiáng)，各國(guó)自由度較大，而聯(lián)合國(guó)內(nèi)部協(xié)調(diào)、指導(dǎo)力度、實(shí)踐成效方面均有欠缺，難以迅速調(diào)整應(yīng)對(duì)。

2．行動(dòng)主導(dǎo)問(wèn)題可能引發(fā)潛在爭(zhēng)議

維和行動(dòng)的主導(dǎo)問(wèn)題一直是體制設(shè)計(jì)難點(diǎn)，在快速反應(yīng)機(jī)制中體現(xiàn)得更加明顯。傳統(tǒng)維和行動(dòng)中，小國(guó)主導(dǎo)模式幾乎涵蓋了所有維和行動(dòng)，安理會(huì)大國(guó)被排除在外，而隨著維和行動(dòng)向強(qiáng)制和平與和平治理過(guò)渡，更需要大國(guó)承擔(dān)主導(dǎo)權(quán)[8]。特別是在快速反應(yīng)機(jī)制中，大國(guó)作用十分重要?！堵?lián)合國(guó)憲章》第43條規(guī)定，應(yīng)由安理會(huì)五常組成的軍事參謀團(tuán)牽頭有關(guān)待命力量建設(shè)，而從實(shí)際行動(dòng)效果看，大國(guó)主導(dǎo)維和行動(dòng)更適于對(duì)雙方尚未同意?；鸬臎_突進(jìn)行介入干預(yù)*在“高度戒備旅”的嘗試中，沒(méi)有大國(guó)擔(dān)當(dāng)主角意味著該機(jī)制對(duì)各出兵國(guó)缺乏有效領(lǐng)導(dǎo)力。[9]。然而，如果由大國(guó)主導(dǎo)行動(dòng)，就出現(xiàn)到底應(yīng)由哪個(gè)大國(guó)主導(dǎo)、如何具體領(lǐng)導(dǎo)、其他大國(guó)如何配合等關(guān)鍵問(wèn)題，還會(huì)引起對(duì)大國(guó)霸權(quán)左右行動(dòng)或大國(guó)意見(jiàn)不一拖延行動(dòng)的擔(dān)心。特別是對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，如何在新的待命機(jī)制中做好定位，既體現(xiàn)大國(guó)作用又避免消極因素，是亟須深入研究的重要課題。

(三)外部挑戰(zhàn)相當(dāng)嚴(yán)峻

即使機(jī)制設(shè)計(jì)完善，如不重視現(xiàn)實(shí)因素，也容易導(dǎo)致失敗。

1．人力、物力、資金的不足限制行動(dòng)

快速反應(yīng)行動(dòng)需要迅速獲得訓(xùn)練有素的人員、精良裝備及可靠的后勤保障，缺一不可。一是實(shí)際出兵能力得不到保障。出兵國(guó)的書面承諾與實(shí)際部署能力經(jīng)常有出入，提供待命部隊(duì)的數(shù)量與能力存在一定困難。聯(lián)合國(guó)“高度戒備旅”參與2002年埃塞俄比亞和厄立特里亞特派團(tuán)行動(dòng)時(shí)，該旅提供的1 300人部隊(duì)不足預(yù)想出兵總數(shù)的三分之一。二是資金與物資要求高。維和部隊(duì)保持隨時(shí)待命的經(jīng)費(fèi)需求高，會(huì)員國(guó)要按照聯(lián)合國(guó)要求訓(xùn)練部隊(duì)，加之裝備設(shè)施磨損消耗，必須長(zhǎng)期投入大量資金，實(shí)際投入超過(guò)聯(lián)合國(guó)償還金額，導(dǎo)致防務(wù)支出壓力增加，影響會(huì)員國(guó)意愿。非盟國(guó)家就曾表示，只有從聯(lián)合國(guó)分?jǐn)倳?huì)費(fèi)中獲益才愿作出貢獻(xiàn)[9]。三是后勤運(yùn)輸能力直接決定快速部署成敗。聯(lián)合國(guó)不具備軍事投送能力，需租借商用運(yùn)輸工具，而聯(lián)合國(guó)工作程序繁瑣，造成維和運(yùn)輸能力十分有限。一旦開(kāi)展快速反應(yīng)行動(dòng)，如何在全球范圍內(nèi)迅速投送部隊(duì)和裝備，及時(shí)提供燃料、配給、醫(yī)療等保障，將面臨相當(dāng)大的挑戰(zhàn)。

2．受到出兵國(guó)國(guó)內(nèi)政治與國(guó)際關(guān)系影響

出兵國(guó)受國(guó)內(nèi)外政治影響，很可能缺乏足夠的政治意愿。一是出兵國(guó)參與待命機(jī)制往往有國(guó)內(nèi)政治考慮。國(guó)內(nèi)政治生態(tài)與民意支持十分重要，對(duì)會(huì)員國(guó)加入及出兵意愿產(chǎn)生極大影響，一旦政局突變、部隊(duì)傷亡或民眾強(qiáng)烈反對(duì)，該國(guó)的參與就可能受阻。會(huì)員國(guó)加入機(jī)制后，還可能賦予待命部隊(duì)其他使命，類似于“高度戒備旅”，既參與聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)，也承諾參與北約和歐盟快速反應(yīng)機(jī)制。此外，各國(guó)部隊(duì)還受本國(guó)政策影響，需達(dá)成各國(guó)行動(dòng)目標(biāo)，如宣揚(yáng)各自價(jià)值、檢驗(yàn)部隊(duì)實(shí)戰(zhàn)能力等。二是會(huì)員國(guó)的國(guó)際利益交織，實(shí)際出兵可能受阻。在快速反應(yīng)機(jī)制中，出兵的最終決定權(quán)在于各國(guó)政府而非聯(lián)合國(guó)，一旦快速反應(yīng)行動(dòng)有礙于會(huì)員國(guó)的國(guó)際利益，如維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定、支持盟國(guó)政府等，出兵國(guó)就會(huì)明確拒絕。而且，東道國(guó)的政治立場(chǎng)也至關(guān)重要。2016年，安理會(huì)授權(quán)向布隆迪派遣250名警察、向南蘇丹部署4 000名士兵，但因遭兩國(guó)反對(duì)而迄今未能部署。三是區(qū)域政治聯(lián)盟參與程度有限，可依靠力量不足。潘基文曾強(qiáng)調(diào)，“和平行動(dòng)專題高級(jí)別獨(dú)立小組呼吁建立更強(qiáng)大的全球地區(qū)伙伴關(guān)系，是有效的國(guó)際和平與安全合作的核心”。聯(lián)合國(guó)需依靠區(qū)域機(jī)制彌補(bǔ)快速反應(yīng)能力的不足，但與區(qū)域組織很少達(dá)成快速反應(yīng)合作伙伴關(guān)系，“高度戒備旅”被淘汰前，歐盟、北約與聯(lián)合國(guó)在規(guī)劃該部隊(duì)行動(dòng)方面存在一定競(jìng)爭(zhēng)；非盟推動(dòng)非洲常備軍和快速反應(yīng)部隊(duì)建設(shè)一再被推遲，距實(shí)戰(zhàn)部署仍很遙遠(yuǎn)[10]。

五、維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制仍需穩(wěn)步推進(jìn)

鑒于聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制在設(shè)計(jì)與實(shí)施過(guò)程中面臨緊迫問(wèn)題，想要短時(shí)間內(nèi)解決不太可能，必須不斷嘗試摸索、廣泛調(diào)動(dòng)意愿、穩(wěn)妥務(wù)實(shí)推進(jìn)，尋找創(chuàng)造性解決辦法。

(一)進(jìn)一步推進(jìn)理論摸索，完善機(jī)制結(jié)構(gòu)

聯(lián)合國(guó)可更加注重深化維和行動(dòng)快速反應(yīng)理論研究，鞏固和發(fā)展現(xiàn)有實(shí)踐成果。一是在堅(jiān)守維和行動(dòng)三原則的根本前提下，聯(lián)合國(guó)及下屬研究機(jī)構(gòu)、民間智庫(kù)應(yīng)深入討論快速反應(yīng)行動(dòng)武力授權(quán)等原則性問(wèn)題，完善維和行動(dòng)軍事體制設(shè)計(jì)，為靈活妥善處理棘手問(wèn)題提供理論依據(jù)。二是進(jìn)一步明確快速反應(yīng)行動(dòng)的任務(wù)職能，制定行動(dòng)準(zhǔn)則，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，改進(jìn)操作規(guī)程與標(biāo)準(zhǔn)，逐步確立有效、實(shí)用的交戰(zhàn)規(guī)則，以標(biāo)準(zhǔn)化培訓(xùn)逐步提升待命能力水平。三是著眼現(xiàn)實(shí)，穩(wěn)步推進(jìn)現(xiàn)有快速反應(yīng)機(jī)制建設(shè)成果，持續(xù)推動(dòng)新的維和待命機(jī)制有序發(fā)展，鼓勵(lì)更多國(guó)家加入并敦促履行承諾；尋求更多出兵國(guó)達(dá)到快速部署等級(jí)，鼓勵(lì)加入“先鋒旅”并提供無(wú)人機(jī)、運(yùn)輸機(jī)等兵力配置；加快落實(shí)可快速部署的指揮部建設(shè)及相關(guān)配套措施。

(二)以大國(guó)參與為依托，建立區(qū)域伙伴關(guān)系

事實(shí)證明，在聯(lián)合國(guó)維和快速反應(yīng)行動(dòng)中，大國(guó)作用不可或缺，也離不開(kāi)區(qū)域組織的配合及資源基礎(chǔ)。一方面，聯(lián)合國(guó)可以繼續(xù)鼓勵(lì)大國(guó)參與，提供有力的政治、財(cái)力、裝備支持，并通過(guò)大國(guó)示范效應(yīng)為帶動(dòng)其他國(guó)家履約做出應(yīng)有貢獻(xiàn)。目前，以中國(guó)為代表的大國(guó)積極推動(dòng)聯(lián)合國(guó)維和能力待命機(jī)制，中國(guó)的國(guó)際聲望及人財(cái)物提供能力均有助于該機(jī)制順利發(fā)展。另一方面，聯(lián)合國(guó)可以依靠區(qū)域機(jī)制來(lái)彌補(bǔ)快速反應(yīng)能力差距。快速反應(yīng)行動(dòng)本身取決于聯(lián)合國(guó)的號(hào)召力與國(guó)際政治意愿，只有爭(zhēng)取區(qū)域組織支持配合，才能較好克服機(jī)制缺陷，化解武力使用的風(fēng)險(xiǎn)。2017年底，薩赫勒五國(guó)聯(lián)合反恐部隊(duì)投入使用，是聯(lián)合國(guó)授權(quán)區(qū)域組織實(shí)施反恐快速反應(yīng)行動(dòng)的又一案例[11]。

(三)進(jìn)一步提高人力物力財(cái)力的保障水平

聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制始終面對(duì)人力、物力、財(cái)力的問(wèn)題，加強(qiáng)后勤保障建設(shè)是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程。一是最大限度提高維和行動(dòng)效率與成本效益。聯(lián)合國(guó)必須立足自身解決當(dāng)前問(wèn)題，通過(guò)不斷改進(jìn)保障能力和效率，以現(xiàn)有資源手段解決人員儲(chǔ)備、裝備通用性、資金使用合理化等問(wèn)題。二是繼續(xù)發(fā)揮督導(dǎo)作用。聯(lián)合國(guó)督促各國(guó)繼續(xù)做出并兌現(xiàn)資金和物資等承諾，保持信息公開(kāi)透明，同時(shí)加強(qiáng)專家指導(dǎo)，向潛在出兵國(guó)通報(bào)預(yù)期要求，合理規(guī)劃各國(guó)承諾資源，避免重復(fù)建設(shè)。三是建立更加靈活機(jī)動(dòng)的保障體系。聯(lián)合國(guó)秘書處已推動(dòng)聯(lián)合輪流保障機(jī)制，由多方參與提供關(guān)鍵能力以減輕一國(guó)單獨(dú)承擔(dān)的壓力。2016年初安排5個(gè)出兵國(guó)輪流提供C—130型運(yùn)輸機(jī)[12]，此舉如獲推廣，可在一定程度上解決聯(lián)合國(guó)投送能力不足的問(wèn)題。

六、結(jié)束語(yǔ)

聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)機(jī)制本質(zhì)上是一種有限的工具，其發(fā)展有賴于聯(lián)合國(guó)政策設(shè)計(jì)、會(huì)員國(guó)政治意愿、國(guó)際社會(huì)廣泛共識(shí)以及充分的人力物力基礎(chǔ)。當(dāng)前，聯(lián)合國(guó)快速反應(yīng)機(jī)制的設(shè)計(jì)和實(shí)施面臨一些緊迫問(wèn)題，要最終建立這一機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。短期內(nèi)，聯(lián)合國(guó)似不可能建成一支完全由其調(diào)遣指揮的快速反應(yīng)部隊(duì)，采用先鋒旅為先導(dǎo)、迅速建立指揮部為骨干的部署方式更為務(wù)實(shí)可行，需持續(xù)推進(jìn)新的維和能力待命機(jī)制、先鋒旅以及快速部署指揮部等工作。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，需汲取過(guò)去經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，進(jìn)一步完善理論指導(dǎo)與機(jī)制設(shè)計(jì)，發(fā)揮大國(guó)主導(dǎo)作用，持續(xù)與區(qū)域組織加強(qiáng)協(xié)作，克服體制、資金等方面的不利因素，才能實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)維和行動(dòng)快速反應(yīng)能力的真正發(fā)展。

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