□ 丁晶晶

盡管在理論和實踐領(lǐng)域，取消行政級別作為一種改革思路存在不同認(rèn)知，但在改革開放初期，這一改革已提出并在部分地區(qū)的企業(yè)和事業(yè)單位實行。取消行政級別的努力并非僅僅局限于事業(yè)單位，國有企業(yè)改革和行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職務(wù)職級制度改革在改革目的和動因形成等方面，與事業(yè)單位本質(zhì)上是一致的，只是其替代方案或改革方式存在差異。對取消行政級別歷史過程和政策演進(jìn)的考察，有助于理清取消行政級別政策形成的歷史背景、深化對這一政策目標(biāo)和內(nèi)涵的理解，為今后的改革提供歷史借鑒。

一、20世紀(jì)80年代：取消行政級別的提出和嘗試

20世紀(jì)80年代中期，取消事業(yè)單位和國有企業(yè)的行政級別就成為一些地區(qū)、單位和相關(guān)利益群體的改革訴求。其背景包括：改革計劃經(jīng)濟(jì)體制下高度集中的管理方式，消除官僚主義；以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，將企事業(yè)單位作為商品經(jīng)濟(jì)下的經(jīng)營主體；實行干部分類管理，改變按照黨政機(jī)關(guān)的辦法管理所有干部的方式等。

（一）國有企業(yè)取消行政級別的提出

在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)按照行政隸屬關(guān)系，確定相應(yīng)的行政等級，作為生產(chǎn)計劃的執(zhí)行者完成生產(chǎn)任務(wù)，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模、職工人數(shù)、機(jī)構(gòu)設(shè)置等主要由政府確定。20世紀(jì)80年代，以建立計劃指導(dǎo)的商品經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革，要求將國有企業(yè)作為獨立的經(jīng)濟(jì)主體，自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)不再由政府指定，企業(yè)經(jīng)營活動的區(qū)域范圍也超出了行政區(qū)劃的限定，商品經(jīng)濟(jì)下生產(chǎn)經(jīng)營的不確定性，打破了企業(yè)原有等級秩序，促成了取消行政級別問題的提出。

1.取消企業(yè)行政級別訴求的形成

取消企業(yè)行政級別的提出首先源自改革帶來的利益訴求，主要包括以下方面。

首先，行政級別高低與企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)模發(fā)生偏離。級別高的企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益未必高，企業(yè)規(guī)模有可能在競爭中被迫消減，企業(yè)行政級別與企業(yè)實際的發(fā)展?fàn)顩r脫節(jié)。一大批縣市企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的利潤水平、職工人數(shù)、資產(chǎn)規(guī)模出現(xiàn)了超出上一級別企業(yè)的情況，受企業(yè)行政級別限制，其干部和職工的政治經(jīng)濟(jì)待遇卻可能低于經(jīng)營狀況較差的企業(yè)，這成為取消行政級別訴求的誘因之一。

其次，行政級別制度被認(rèn)為不符合企業(yè)增強(qiáng)經(jīng)營能力的需要。在計劃體制下，企業(yè)的廠長、經(jīng)理的任用方式、任職標(biāo)準(zhǔn)與行政干部大體一致，統(tǒng)一的干部管理或官員化導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營管理人員缺乏職業(yè)能力和素質(zhì)[1]，難以適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)的需要。

再次，行政級別的激勵導(dǎo)向與企業(yè)經(jīng)營管理目標(biāo)或定位不一致。行政級別一方面代表著干部的政治地位和經(jīng)濟(jì)待遇，不同行政等級的廠長、經(jīng)理享受不同的政治、物質(zhì)待遇，并與機(jī)關(guān)干部相接近，級別越高，待遇越高。另一方面，企業(yè)干部的行政級別又取決于企業(yè)的行政等級。這導(dǎo)致企業(yè)及其干部追求企業(yè)行政級別，而不是企業(yè)的經(jīng)營效益，束縛了企業(yè)的活力。

最后，企業(yè)的行政等級制和企業(yè)干部的行政品位制被認(rèn)為是政企不分現(xiàn)象的體現(xiàn)。而政企分開，使企業(yè)成為獨立的經(jīng)濟(jì)實體，是經(jīng)濟(jì)體制改革的重要目標(biāo)[2]。

當(dāng)時的觀點認(rèn)為，企業(yè)行政等級制或行政級別的取消主要包括以下內(nèi)容：一是取消企業(yè)行政級別設(shè)置，轉(zhuǎn)變企業(yè)與主管部門的隸屬關(guān)系或上下級關(guān)系，促進(jìn)政企分開，使企業(yè)真正成為獨立經(jīng)營的經(jīng)濟(jì)實體。二是取消企業(yè)各級干部的行政級別。改變企業(yè)干部的身份認(rèn)知，即從行政官員轉(zhuǎn)變?yōu)樯唐飞a(chǎn)者和經(jīng)營者，成為企業(yè)家、實業(yè)家，淡化官本位和“當(dāng)官”心理[2]，其待遇由企業(yè)的經(jīng)營成效決定。三是改革企業(yè)干部管理辦法，將行政任命制改為聘任制，通過公開招標(biāo)、答辯、考評等方式公平競爭，創(chuàng)造機(jī)會均等的競爭條件，選拔懂經(jīng)營善管理的人管理企業(yè)，使廠長、經(jīng)理成為真正的經(jīng)營管理的行家[3]。

2.企業(yè)行政級別浮動制的試行

在企業(yè)行政級別難以取消的情況下，試行企業(yè)行政級別浮動制成為當(dāng)時企業(yè)改革的重要措施。一些地方政府為加快企業(yè)管理上等級,以產(chǎn)值和利潤為尺度, 規(guī)定了企業(yè)套改行政級別的新標(biāo)準(zhǔn), 并隨其產(chǎn)值和利潤指標(biāo)完成情況上下浮動。如河南某市,1986年重新把企業(yè)歸并成五個行政級別：重工業(yè)產(chǎn)值在8000萬元以上,利潤在800萬元以上的企業(yè)定為副地級；產(chǎn)值3000萬～8000萬元,利潤300萬～800萬元的定為正縣級；產(chǎn)值500萬～1000萬元，利潤50萬～100萬元的定為科級[4]。

企業(yè)行政級別浮動制還包括將其他企業(yè)指標(biāo)與行政級別掛鉤的意見和做法。一是同企業(yè)的產(chǎn)值、固定資產(chǎn)、人數(shù)等結(jié)合起來；二是同企業(yè)升級標(biāo)準(zhǔn)結(jié)合起來，經(jīng)濟(jì)效益好、產(chǎn)品質(zhì)量高、資源耗費少的企業(yè)可優(yōu)先升級；三是同“特企”管理結(jié)合起來。一些省市選擇部分企業(yè)進(jìn)行“特企”試點，“特企”生產(chǎn)經(jīng)營所需的電力、運力、資金可優(yōu)先解決[5]。

支持企業(yè)行政級別浮動制的觀點認(rèn)為，浮動制不僅可以打破企業(yè)行政級別的終身制,將企業(yè)行政級別變成動態(tài)的獎勵和待遇, 激勵企業(yè)搞好管理、提高經(jīng)濟(jì)效益[5]。

但也有反對意見認(rèn)為，企業(yè)行政等級浮動制仍以企業(yè)存在行政級別為前提, 仍使企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的職位與其企業(yè)級別相關(guān)聯(lián),容易使企業(yè)追求等級建制的升格搞形式主義。同時，行政等級將企業(yè)分成三六九等，不同企業(yè)身份地位不同，不利于發(fā)展企業(yè)間的橫向聯(lián)合,組建新的企業(yè)集團(tuán)[4]。

3.對企業(yè)取消行政級別的爭議

改革開放初期，行政級別在企業(yè)發(fā)展中仍具有一定的作用，這也導(dǎo)致一些企業(yè)反對取消行政級別。這種觀點認(rèn)為，企業(yè)確立行政級別具有客觀必然性，在國家和省對企業(yè)級別統(tǒng)一規(guī)定前,企業(yè)的行政級別還是應(yīng)該有的。如企業(yè)的行政級別與企業(yè)的信譽(yù)相聯(lián)系，“企業(yè)級別比名片還靈, 把它亮出來不僅身價提高了,而且在同等情況下人們愿意和級別高的企業(yè)做買賣”[5]。

這種由行政級別帶來的企業(yè)信譽(yù)或品牌效應(yīng)對企業(yè)吸引人才、提高效益具有重要影響。企業(yè)的行政級別與企業(yè)人才的去留相聯(lián)系，當(dāng)時有關(guān)企業(yè)行政級別問題的一篇調(diào)研報告舉例說：某省五大制酒廠家之一富裕老窖酒廠，有70多年歷史，但一直是科級單位。 這限制了其業(yè)務(wù)骨干和科技人員的政治、經(jīng)濟(jì)待遇, 導(dǎo)致人才流失。后縣里將該廠定為按副縣級企業(yè)管理后, “全廠上下群情振奮,職工們感到待遇高了,生產(chǎn)經(jīng)營狀況得到明顯提升”[5]。

因此，反對取消企業(yè)行政級別的觀點認(rèn)為，行政級別不應(yīng)一下子取消，應(yīng)該逐步過渡，或通過完善企業(yè)級別制度，消除行政級別制度的弊端。如可以打破行政級別終身制，以提高級別激勵企業(yè)搞好生產(chǎn)經(jīng)營。

（二）事業(yè)單位取消行政級別的提出

與企業(yè)相比，事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系更加緊密，其管理制度受計劃體制的影響更大。在機(jī)構(gòu)編制、干部管理、收入分配等方面，事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的管理方式存在高度一致性。20世紀(jì)80年代中期，教育、科技、文化、衛(wèi)生體制改革，提出要擴(kuò)大事業(yè)單位管理自主權(quán)，鼓勵開展經(jīng)營活動，實行預(yù)算包干，節(jié)余留用，增收歸己，促進(jìn)事業(yè)發(fā)展，但計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的多方面的管理制度仍未及改革，行政級別對事業(yè)單位及其工作人員行為和待遇的制約，導(dǎo)致了不適用和取消行政級別的改革思路的出現(xiàn)。

1.事業(yè)單位取消行政級別的提出

20世紀(jì)80年代，各項改革尚處于啟動階段，一方面一些改革的理念思路等尚不成熟，另一方面恢復(fù)既有制度以解決“文革”帶來的管理失范問題，導(dǎo)致了事業(yè)單位行政級別制度的強(qiáng)化，特別是“官本位”的分配機(jī)制，影響到機(jī)關(guān)與事業(yè)單位、事業(yè)單位內(nèi)部管理人員與專業(yè)技術(shù)人員的利益關(guān)系，導(dǎo)致取消行政級別訴求的出現(xiàn)。

首先，取消行政級別成為事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的一種普遍訴求。1985年，機(jī)關(guān)事業(yè)單位實行了以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制，被認(rèn)為強(qiáng)化了“官本位”的組織體制,造成機(jī)構(gòu)臃腫。行政職務(wù)的高低既影響個人政治上的地位，也決定了其工資的多少。受其影響，在事業(yè)單位，業(yè)務(wù)技術(shù)干部的工資都要往行政級別上套, 出現(xiàn)了所謂科級講師、處級副教授、廳級正教授之說，甚至促使一部分專業(yè)技術(shù)人員選擇“棄業(yè)從政[6]。因此，一種觀點認(rèn)為，應(yīng)對國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位的工資制度再做一次深化性質(zhì)的改革, 逐步使專業(yè)知識分子的工資與黨政干部的工資脫鉤, 形成一個相對獨立的序列[7]。這實際是要消除行政級別對專業(yè)技術(shù)人員的實際影響。

其次，事業(yè)單位管理人員也對按行政級別確定待遇存在異議。主要是因為事業(yè)單位管理干部長期以來提職慢、行政級別低，導(dǎo)致其待遇難以提高。如在科研單位，“有的單位人事部門給從事管理的技術(shù)干部定行政級別, 至今沒有改變, 經(jīng)濟(jì)待遇是同等知識分子中最低的”[8]；在衛(wèi)生單位，在職稱和工資待遇等方面, 同等條件下從事技術(shù)工作和管理工作的有差距，管理人員在住房、工資、家屬子女農(nóng)轉(zhuǎn)非及政治生活待遇上都不能和同等條件從事衛(wèi)生技術(shù)工作的知識分子享受同等待遇，尤其是在實行以職務(wù)工資為主的結(jié)構(gòu)工資制以后, 一些擔(dān)任正副縣、處級干部的正副主任醫(yī)師和擔(dān)任正副科長、縣( 區(qū)) 衛(wèi)生局局長、股長及院、站、所長的主治醫(yī)師的工資收入受到影響, 低于在臨床工作的同級職稱人員的工資收入[9]。

最后，事業(yè)單位行政級別束縛了事業(yè)發(fā)展。如在醫(yī)院管理方面，有觀點提出，以“官”的級別來標(biāo)志醫(yī)院和個人的社會政治地位, 諸如工資、住房、會議、閱文、乘車船等方面的待遇，結(jié)果造成了政醫(yī)不分,醫(yī)療衛(wèi)生單位成了政府主管部門的附屬物,為特權(quán)思想和不正之風(fēng)提供了土壤，勢必引導(dǎo)醫(yī)院不注意社會效益和經(jīng)濟(jì)效益,反而導(dǎo)致醫(yī)院盲目擴(kuò)大規(guī)模和爭編制,容易出現(xiàn)級別高、技能低的狀況[10]。

因此，取消行政級別，成為部分事業(yè)單位及其管理人員、專業(yè)技術(shù)人員的共同訴求。

2.事業(yè)單位取消行政級別的初步實踐

為解決行政級別帶來的部分管理人員收入低的問題，一些地方和單位采取了針對管理干部的“雙軌制”政策，即管理干部可根據(jù)行政級別也可根據(jù)技術(shù)職稱確定待遇，就高不就低。

在解決專業(yè)技術(shù)人員工資參照行政級別方面，1986年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘任制度的規(guī)定》，提出專業(yè)技術(shù)工作職務(wù)根據(jù)實際需要設(shè)置，具有明確的職責(zé)和合理的任職條件；專業(yè)技術(shù)工作職務(wù)實行定員定編，實行高、中、初級職務(wù)的結(jié)構(gòu)比例調(diào)控；專業(yè)技術(shù)職務(wù)有一定的任期，在任職期間領(lǐng)取專業(yè)技術(shù)職務(wù)工資。這實際在形式上“取消了”專業(yè)技術(shù)人員的行政級別，即專業(yè)技術(shù)人員有了自身正式的職務(wù)級別序列。

一些地方還開展了取消事業(yè)單位行政級別的嘗試。如1989年，黑龍江省牡丹江市衛(wèi)生局在4家科級醫(yī)院取消了7名院級干部的行政級別,在15家處科級醫(yī)療衛(wèi)生單位取消了249名中層干部的行政級別。取消行政級別后,醫(yī)院實行技術(shù)等級分級管理, 干部實行職務(wù)聘任制,工資執(zhí)行內(nèi)部工資標(biāo)準(zhǔn)。其主要做法包括：

一是用技術(shù)等級分類和能級管理代替行政級別。醫(yī)院分為三類四級，分級的主要依據(jù)是規(guī)模大小、裝備條件、技術(shù)能力、診療服務(wù)項目、醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量等。醫(yī)院等級實行動態(tài)化管理，市衛(wèi)生局作為主管部門，對醫(yī)院定期考核,根據(jù)考核結(jié)果升降醫(yī)院等級。

二是通過干部聘任制取消干部行政級別。市衛(wèi)生局聘任醫(yī)院院長；在干部主管部門考核的基礎(chǔ)上,副院長、總會計師由院長提名、聘任；科主任、業(yè)務(wù)科長由院長聘任，報衛(wèi)生局備案。職務(wù)和級別實行“雙軌制”管理，取消行政級別后,干部工資待遇由現(xiàn)行聘任職務(wù)確定，在院內(nèi)有效，其原有行政級別保留在檔案中。

三是實行院內(nèi)技術(shù)工資級別。市衛(wèi)生局根據(jù)醫(yī)院技術(shù)級別制訂不同類別的院、科兩級工資標(biāo)準(zhǔn)。各醫(yī)院根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入狀況,在按規(guī)定提取發(fā)展事業(yè)基金和不突破工資和獎金總額的前提下,確定全院內(nèi)部職務(wù)工資和各種補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)[10]。

以上在事業(yè)單位取消行政級別的主要做法，對后期的改革具有重要影響。

二、20世紀(jì)90年代：職員制的提出與嘗試

20世紀(jì)90年代，隨著建設(shè)市場經(jīng)濟(jì)體制目標(biāo)的提出，事業(yè)單位被視為計劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物成為行政改革的重要對象。取消事業(yè)單位行政級別明確成為政府機(jī)構(gòu)編制改革的政策目標(biāo)，職員制作為新名詞、行政級別的替代物和事業(yè)單位管理人員隊伍建設(shè)的一種“理想”模式，受到高度推崇，并進(jìn)入有關(guān)法律條文之中。

（一）職員制：法律和政策層面的理想

職員一般指公司企業(yè)里的文職人員。《現(xiàn)代漢語詞典》中，職員是指機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體里擔(dān)任行政或業(yè)務(wù)工作的人員，廣義上是與體力勞動者相對應(yīng)的組織的人員稱謂，狹義上則可能僅只包括組織中的行政事務(wù)人員，而不包括專業(yè)（技術(shù)）類人員。職員一詞在新中國初期曾經(jīng)在政策文件中被使用，主要是指新中國成立前在國民黨政府工作的文職人員，也指在企業(yè)、事業(yè)單位工作的行政事務(wù)人員，后為干部一詞所取代。為推進(jìn)干部分類管理，職員這一具有中性色彩的名詞，被用于事業(yè)單位管理人員，以作為行政職務(wù)的替代，并再次進(jìn)入法律和政策文件。

1.建立職員職務(wù)序列

1993年11月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員工資制度改革問題的通知》（國發(fā)〔1993〕79號），其中，《事業(yè)單位工作人員工資制度改革方案》明確將事業(yè)單位管理人員稱為職員，并建立了職員職務(wù)序列，實行職員職務(wù)等級工資制，可謂在形式上“取消”了行政級別。

該方案將職員職務(wù)序列設(shè)置為1～6級職員職務(wù)，并依此確定職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)。但這一稱謂或形式的變化并未改變行政級別在事業(yè)單位的適用。與該方案配套的國務(wù)院辦公廳《關(guān)于印發(fā)機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工資制度改革三個實施辦法的通知》（國辦發(fā)〔1993〕85號）提出，事業(yè)單位管理人員職務(wù)與行政級別進(jìn)行對應(yīng)套改：如正、副部級職務(wù)，執(zhí)行一級職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)；正、副處級職務(wù)，執(zhí)行三級職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)；正、副科級職務(wù)，執(zhí)行四級職員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)等。因此，決定事業(yè)單位管理人員待遇的，實際上還是行政級別。而且，6級職員的劃分，簡化了行政層級，進(jìn)一步縮小了處級以下職務(wù)的晉級空間，不符合基層事業(yè)單位的管理需要。

但作為從制度上取消行政級別的第一次正式嘗試，建立統(tǒng)一或分類的新的職員職務(wù)序列成為此后取消事業(yè)單位管理人員行政級別的基本思路，至今仍是這一改革的主要對策措施。

2.職員制成為法律概念

盡管1993年改革并未真正建立有效的脫離行政級別的事業(yè)單位管理人員職務(wù)級別，但職員制這一概念在改革中得到事業(yè)單位及其主管部門的接受和支持，在教育部門，職員制被納入法律規(guī)定。

1995年3月，《中華人民共和國教育法》將職員制上升為法律概念，該法第35條提出，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)中的管理人員，實行教育職員制度。1998年8月，《中華人民共和國高等教育法》第49條規(guī)定，高等學(xué)校的管理人員實行教育職員制度。這意味著職員制得到法律的承認(rèn)。但法律并未規(guī)定職員制度的原則和內(nèi)容。

3.職員制的試點

自20世紀(jì)90年代中期開始，一些科研機(jī)構(gòu)、高等院校和地方公立醫(yī)院、中小學(xué)自主進(jìn)行了職員制的試點。

如1996年,中國科學(xué)院對本院管理人員實施科技職員制。科技職員分為3 等10 級。一是高級職員，包括現(xiàn)任正副部級、正副局級、正處級干部，分別定為一級、二級、三級、四級、五級職員；二是中級職員，包括副處級、正科級、副科級干部，分別定為六級、七級、八級職員；三是初級職員，為科員和辦事員，分別定為九、十級職員。

中國科學(xué)院當(dāng)時123個研究所及院部的7520余名各類管理人員, 被認(rèn)為“已全部脫離原有的套用黨政機(jī)關(guān)的職務(wù)身份”,成為不同級別的科技職員。而“科技職員制”的特點表現(xiàn)在兩個方面:一是所有職員均實行聘用合同制，明確聘期；二是規(guī)范晉升制度, 按照任職年限和考核情況晉升級別。如十至六級職員任滿本級職員2年、五至二級職員任滿本級職員4年,考核合格即具備晉升上一級職員的資格條件，遇有比例空額，可擇優(yōu)聘用[11]。但這一設(shè)計仍體現(xiàn)了與行政級別的一一對應(yīng)。

其他如醫(yī)院院長、中小學(xué)校長等職員制試點，主要是根據(jù)各單位的行政地位、規(guī)格、人員規(guī)模等，將其領(lǐng)導(dǎo)人員區(qū)分為若干等級，但不改變其實際行政級別和干部管理權(quán)限。如上海市1993—1996年選擇了教學(xué)水平較高的盧灣區(qū)和靜安區(qū)進(jìn)行校長職級制試點，1999年把試點區(qū)增設(shè)為8個。

（二）國家層面取消事業(yè)單位行政級別政策目標(biāo)的提出

1995年11月，中央編制委員會辦公室和人事部召開“全國事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和人事制度改革工作會議”，提出要逐步取消事業(yè)單位的行政級別，對事業(yè)單位管理人員實行職員制度，對專業(yè)技術(shù)人員實行技術(shù)職務(wù)聘任制度，對工勤人員實行技術(shù)等級制度。在過渡期間，可允許事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人按照行政級別確定待遇, 但不再確定事業(yè)單位的行政級別。

1996年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《中央機(jī)構(gòu)編制委員會關(guān)于事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革若干問題的意見》（中辦發(fā)〔1996〕17號），首次在正式文件中提出取消事業(yè)單位行政級別，并建立新的等級規(guī)格制度。所謂新的等級規(guī)格，不同于行政機(jī)關(guān)的行政級別，主要根據(jù)事業(yè)單位的性質(zhì)、功能、規(guī)模、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益等指標(biāo)綜合確定。

（三）國家層面取消企業(yè)行政級別政策的提出

1999年9月，中共中央《關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，提出“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”，也不再比照黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的行政級別確定企業(yè)經(jīng)營管理者的政治待遇。至此，取消國有企業(yè)行政級別成為正式政策目標(biāo)。

在此之前，企業(yè)取消行政級別的試點已在很多地方或行業(yè)展開。如1993年，深圳市政府印發(fā)《深圳市屬國有企業(yè)分類定級實施方案》《深圳市國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行辦法》等文件，提出企業(yè)取消行政級別，實行分類定級；實行全員勞動合同制，打破企業(yè)中干部與工人的身份界限，統(tǒng)稱“企業(yè)員工”。企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員按新的企業(yè)類級實行分類分級管理，其職級待遇實行動態(tài)管理，隨企業(yè)類級的變化而上下浮動。1994年，北京市在企業(yè)改制中，城建集團(tuán)、全聚德集團(tuán)、北辰集團(tuán)、煤炭總公司、公交總公司等明確不再按照行政級別管理，所屬企業(yè)與行政級別脫鉤，并建立新的企業(yè)類別管理制度[12]。

三、2000年代：管理崗位設(shè)置管理制度改革

進(jìn)入21世紀(jì)，取消事業(yè)單位及其管理人員的行政級別繼續(xù)成為事業(yè)單位改革的政策目標(biāo)，引起社會輿論的廣泛關(guān)注。同時，應(yīng)否取消行政級別也出現(xiàn)了不同的觀點和有關(guān)爭議。實踐中，行政級別在部分事業(yè)單位出現(xiàn)了局部強(qiáng)化現(xiàn)象，也對這一改革提出了新的挑戰(zhàn)。

（一）取消干部行政級別的提出

盡管1996年有關(guān)政策文件中提出了要取消事業(yè)單位的行政級別，但取消事業(yè)單位管理人員或干部的行政級別進(jìn)入正式政策文件則相對較晚。2000年7月，中央組織部、人事部印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革的意見》，首次明確提出不再按行政級別確定事業(yè)單位人員的待遇，逐步取消事業(yè)單位的行政級別。

（二）事業(yè)單位行政級別的局部強(qiáng)化和取消級別的爭議

在政策文件提出取消行政級別的同時，高等學(xué)校等部分事業(yè)單位，行政級別色彩反而有所強(qiáng)化。如一些知名高校被確定為副部級單位，部分省市所屬地方重點院校也都具有廳級或副廳級等行政級別等。

明確或提高事業(yè)單位的行政級別，目的是通過提高其行政地位，幫助高校獲得更多的行政資源。因此，在社會輿論批評事業(yè)單位行政級別帶來行政化的同時，行政級別在現(xiàn)行政府體制中的資源配置功能也為其贏來了支持者，并為取消級別帶來爭議。

取消論的觀點認(rèn)為，“副部級”高校的做法強(qiáng)化了大學(xué)的行政化傾向和官本位價值,助長了高校領(lǐng)導(dǎo)干部在“做官”上的攀比[13],在實踐中產(chǎn)生了明顯的負(fù)面后果。支持者認(rèn)為，保留事業(yè)單位行政級別，有助于事業(yè)單位提高與行政主管部門的談判能力，有助于獲得更多行政資源和社會影響力，有助于事業(yè)單位干部的交流和發(fā)展。更有觀點認(rèn)為，中國的高校行政級別是中國政治社會文化特點的外在表現(xiàn), 高校的事業(yè)單位的性質(zhì)決定了高校的較高行政級別僅僅是高校的社會地位和社會影響力的外在標(biāo)志和體現(xiàn), 與高校的內(nèi)部的行政化和官僚化并無直接因果關(guān)系。 同時，高校的行政級別是減少大量外部行政干涉的必要前提。取消高校行政級別的理由不成立并且是沒有理性依據(jù)的, 是對中國國情的不了解, 是政治上的短視[14]。

（三）事業(yè)單位崗位設(shè)置制度改革

建立新的管理崗位制度或職員制度，是取消事業(yè)單位行政級別的基本舉措。2006年7月，人事部印發(fā)《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理試行辦法》（國人部發(fā)〔2006〕70號），對事業(yè)單位管理崗位職級進(jìn)行了重新設(shè)計。

該辦法將事業(yè)單位管理崗位分為1～10級。事業(yè)單位現(xiàn)行的正副部級、正副廳級、正副處級、正副科級，以及科員、辦事員依次分別對應(yīng)一到十級職員崗位。管理崗位的最高等級、崗位結(jié)構(gòu)比例根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)格、規(guī)模和隸屬關(guān)系等，按照干部人事管理有關(guān)規(guī)定和權(quán)限確定。

較之1993年的職員職務(wù)序列，其等級設(shè)置更加合理。雖然在首次等級認(rèn)定中，采取了與行政級別一一對應(yīng)的方式，但也為管理崗位與行政級別分離創(chuàng)造了條件。按照本次改革的意向，未來可采取同一行政級別可對應(yīng)多級管理崗位，可在一定程度上消除固定行政級別對事業(yè)單位管理人員待遇、職務(wù)提升的影響。

（四）地方和事業(yè)單位取消行政級別的嘗試

2000年代，事業(yè)單位聘用制和崗位設(shè)置管理制度的推行，推動了地方和部分事業(yè)單位繼續(xù)深化人事制度改革，并進(jìn)行取消行政級別的嘗試。如深圳市專門印發(fā)《關(guān)于事業(yè)單位從行政級別管理轉(zhuǎn)為職位職級管理和績效管理的實施意見》，取消現(xiàn)有事業(yè)單位的行政級別，實行職位職級管理，將人員由身份管理轉(zhuǎn)變?yōu)槁毼环诸惞芾怼€人待遇根據(jù)承擔(dān)職務(wù)的責(zé)任、工作量、工作難度確定，實行“級隨崗走、薪隨崗變”。

在部分事業(yè)單位，如清華、北大等高校開展了較為激進(jìn)的人事制度改革，引起社會關(guān)注。如清華大學(xué)，依照事業(yè)單位崗位設(shè)置管理辦法，建立了教育職員制和教育管理研究員制度，五級職員可以申報教育管理研究員職務(wù)，六級職員可以選擇應(yīng)聘教育管理副研究員或五級職員。通過類似職稱申報和評審方式，任用高級教育職員，拓寬管理人員的職業(yè)空間，平衡管理人員與專業(yè)技術(shù)人員的待遇。

四、2010年代：取消行政級別作為中央層面的改革目標(biāo)

2010年代，取消行政級別仍然是事業(yè)單位改革的熱點話題。其政策發(fā)展的顯著特征是作為特定目標(biāo)，取消行政級別的決策主體或文件制定主體發(fā)生重大變化，從以前的中央部門和國務(wù)院部門上升為中共中央、國務(wù)院，這意味著取消行政級別政策效力的提高和政策重要性的加強(qiáng)。中共中央、國務(wù)院在中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要、事業(yè)單位分類改革和十八屆三中全會全面深化改革若干重大問題的決定等重大改革文件中，都再次提出了取消事業(yè)單位的行政級別，并同時提出了去行政化的目標(biāo)。而在嘗試了取消級別的多種方式之后，理論和實踐領(lǐng)域開始深入反思這一目標(biāo)與事業(yè)單位行政化之間的關(guān)系。

（一）人才發(fā)展與取消行政級別

作為我國人才發(fā)展首部綜合性人才發(fā)展規(guī)劃綱要，《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》對2010—2020年的人才發(fā)展進(jìn)行了全面規(guī)劃。其中在人才管理體制改革方面，規(guī)劃綱要明確提出，要取消科研院所、學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位實際存在的行政級別和行政化管理模式，克服人才管理中存在的行政化、“官本位”傾向。同時，規(guī)劃綱要還對取消行政級別后事業(yè)單位管理人員的職業(yè)發(fā)展也進(jìn)行了原則性安排，強(qiáng)調(diào)要在科研院所、高等學(xué)校、企業(yè)建立符合科技人員和管理人員不同特點的職業(yè)發(fā)展途徑，在事業(yè)單位管理人員全面推行職員制度。

（二）取消行政級別與事業(yè)單位分類改革

取消行政級別也成為事業(yè)單位改革的重要目標(biāo)。2011年3月，中共中央 國務(wù)院《關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2011〕5號）提出，對面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，積極探索管辦分離的有效實現(xiàn)形式，逐步取消行政級別。其配套文件《關(guān)于創(chuàng)新事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制管理的意見》進(jìn)一步明確，要逐步取消面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位的行政級別，新設(shè)立的事業(yè)單位一律不予明確行政級別。

這一改革目標(biāo)也被納入2013年11月中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下稱《決定》）中?！稕Q定》提出，要創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、公立醫(yī)院等單位的行政級別，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，加快事業(yè)單位的分類改革。

（三）取消行政級別與事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理

取消事業(yè)單位管理人員行政級別與事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理密切相關(guān)，換而言之，社會輿論認(rèn)為要取消的首先應(yīng)該是事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的行政級別。因此，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員行政級別能否取消、如何取消，成為事業(yè)單位人事制度改革的關(guān)鍵課題。

2015年6月，中共中央辦公廳印發(fā)《事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員管理暫行規(guī)定》，對事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的管理進(jìn)行了全面規(guī)定，但考慮到取消事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員行政級別條件尚不成熟，該規(guī)定并未對行政級別取消與否的問題作出明確回答。其規(guī)定的事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)名稱為職員，等級為管理崗位的等級，但并未改變職員等級與行政級別的對應(yīng)關(guān)系，其基本任職資格與黨政干部選拔任用規(guī)定相一致。如從管理崗位領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)副職提任正職的，應(yīng)當(dāng)具有副職崗位兩年以上任職經(jīng)歷；從下級正職提任上級副職的，應(yīng)當(dāng)具有下級正職崗位三年以上任職經(jīng)歷等。

（四）向去行政化的回歸

新時期中央將取消行政級別與去行政化的目標(biāo)聯(lián)系起來，改變了以往將取消行政級別作為單一改革目標(biāo)的狀況。顯然，消除行政化則有更全面的政策內(nèi)涵，取消行政級別只是消除事業(yè)單位行政化的一個方面。在政事關(guān)系、行政干預(yù)、事業(yè)單位內(nèi)部行政權(quán)力和官本位的資源配置方式不改變的情況下，單純?nèi)∠姓墑e既不可能實現(xiàn)，也不能改變事業(yè)單位的管理狀況。因此，這一時期，理論和實踐領(lǐng)域都開始了有關(guān)取消行政級別和消除行政化的關(guān)系的反思。其代表性的觀點認(rèn)為，大學(xué)等事業(yè)單位的行政化根源在于國家政治體制、行政文化等因素的影響，行政級別只是影響行政化的一個因素或外在表現(xiàn)。取消行政級別是事業(yè)單位改革的難點，但并非重點，其目的不在于行政級別是否存在，而是行政化本身能否得到抑制或消除。

五、結(jié)論

事業(yè)單位取消行政級別實際貫穿了改革開放和事業(yè)單位改革的全過程。這一改革并非孤立進(jìn)行的，而是整個中國公共部門行政級別制度改革的一部分。盡管取消級別的呼聲和實踐首先來自國有企業(yè)，但作為國家層面明確的政策目標(biāo)，事業(yè)單位取消行政級別卻更早在國家有關(guān)政策文件中出現(xiàn)。

目前事業(yè)單位取消行政級別的主要方式是建立不同于行政職務(wù)的崗位分級，通過建立統(tǒng)一的管理人員崗位等級、實行專業(yè)技術(shù)職務(wù)聘用制，在形式上取消了事業(yè)單位工作人員的行政級別，但行政級別在決定事業(yè)單位及其人員政治經(jīng)濟(jì)地位方面仍發(fā)揮著實質(zhì)性的重要作用。

取消行政級別經(jīng)歷了自下而上的政策與實踐發(fā)展過程，在這一歷史進(jìn)程中，一系列的級別替代思路、方案和試點措施不斷被提出，行政級別形式上的取消與實質(zhì)上的強(qiáng)化反映了這一改革過程的復(fù)雜性和困難程度。