在白紙黑字之間記錄歷史的蹤跡,是“檔案”與生俱來的使命?！皺n案”，在我國古代各個朝代有著不同的稱謂。商代稱為“冊”，周代叫做“中”，秦漢稱作“典籍”，漢魏以后謂之“文書”“文案”“案牘”“案卷”“簿書”，清代以后多用“檔案”，現(xiàn)統(tǒng)一稱作“檔案”。無論哪種稱謂，“檔案”在繼承文件原始性的同時，也繼承了文件的記錄性，具有憑證價值的重要屬性。我國的檔案法對“檔案”有著更為規(guī)范的定義，“指過去和現(xiàn)在的國家機構、社會組織以及個人從事政治、軍事、經濟、科學、技術、文化、宗教等活動直接形成的對國家和社會有保存價值的各種文字、圖表、聲像等不同形式的歷史記錄。”

社會保險業(yè)務檔案是指社保經辦機構在辦理社會保險業(yè)務過程中，直接形成的具有保存和利用價值的專業(yè)性文字材料、電子文檔、圖表、聲像等不同載體的歷史記錄。社保業(yè)務檔案是參保單位和個人參加社會保險的原始憑證和記錄，直接關系到參保人員的社會保險權益。在“記錄一生、保障一生、服務一生”的宗旨下，加強社保業(yè)務檔案管理至關重要。

社保業(yè)務檔案管理貫穿于社會保險登記、征繳、統(tǒng)計、待遇核發(fā)、稽核等經辦業(yè)務全過程，與社保各項經辦業(yè)務既緊密關聯(lián)又相輔相成。依法加強和規(guī)范社保業(yè)務檔案管理，對于保證社會保險制度健康運行具有十分重要的作用。2009年7月, 人社部、國家檔案局下發(fā)了《社會保險業(yè)務檔案管理規(guī)定（試行）》(人社部、國家檔案局令第3號，以下簡稱3號令)。從此，全國各級經辦機構便開始了社保業(yè)務檔案規(guī)范化管理的征程。9年來，社保業(yè)務檔案規(guī)范化管理工作實現(xiàn)了制度從無到有、機制從無序到規(guī)范、管理從粗放到精細的三個重大轉變?？缭搅?“三級連跳”——從無序化走上規(guī)范化，從規(guī)范化跨越到標準化，從紙質標準化邁向電子化。

社保業(yè)務檔案規(guī)范化管理不僅僅是規(guī)范收集、歸檔、整理、保管檔案，還要充分利用社保業(yè)務檔案，發(fā)揮檔案對規(guī)范業(yè)務經辦的促進和監(jiān)督作用。在“互聯(lián)網+”日益普及的當下，業(yè)務檔案管理和業(yè)務經辦一體化必將成為一種“新常態(tài)”。如何在把握安全的前提下，夯實規(guī)范化管理基礎，推進業(yè)務與檔案、紙質與電子、管理與服務三個一體化建設，是我們亟需解決的問題。本期圍繞“檔案電子化，如何打造一體化經辦模式？”這一話題，邀請了部分省市社保檔案專家進行討論。

特邀嘉賓：

儲 華： 上海市社會保險事業(yè)管理中心檔案資料管理中心主任

喬靜文： 吉林省社會保險事業(yè)管理局高級工程師

劉航英： 山東省濟南市社保局副局長

王 輝： 河北省石家莊市社會保險中心信息處處長

宋寶偉： 河北省秦皇島市醫(yī)療保險基金管理中心主任

主持人： 本刊記者 尚芳

探索推進電子檔案

主持人： 結合本地實際，請您簡要介紹近年來貴省(市)社保業(yè)務檔案規(guī)范化管理工作的基本情況。

儲華：從2004年起，上海市就開始探索業(yè)務檔案信息化管理的方法和途徑，并建立了與業(yè)務經辦實際相適應的業(yè)務檔案數(shù)字化系統(tǒng)，對每月新產生的業(yè)務檔案，采用全市集中數(shù)字化方式，形成檔案影像。同時，對1993年—2003年10年間的歷史業(yè)務檔案，采用委托社會專業(yè)機構的方式，完成了全量數(shù)字化工作，建立起了自1993年以來形成的業(yè)務檔案完整的影像數(shù)據庫。2017年，檔案影像查詢約28萬人次，紙質檔案查詢僅39人次，其中，內部人員查詢38人次，有關部門依法查詢1人次。目前，上海市社保中心實現(xiàn)了檔案管理與業(yè)務經辦管理的緊密結合、同步發(fā)展、相互支撐、相互促進，開創(chuàng)了市、區(qū)兩級經辦機構上下聯(lián)動、人人參與的社保業(yè)務檔案管理格局，實現(xiàn)了規(guī)范化、信息化、專業(yè)化的管理目標。

喬靜文：吉林省社保局積極推進業(yè)務檔案規(guī)范化管理工作，2010年通過國家驗收，實現(xiàn)“優(yōu)秀”達標。全省市縣兩級經辦機構2012年實現(xiàn)全面“優(yōu)秀”達標。2015年開發(fā)了全新的電子業(yè)務檔案“一體化”管理系統(tǒng)并在2016年全省上線推廣。2018年，吉林省社保全面實行電子檔案管理并實現(xiàn)了“三統(tǒng)一”，即建立了集中統(tǒng)一的電子檔案數(shù)據庫、統(tǒng)一的應用管理軟件、統(tǒng)一的操作規(guī)程和業(yè)務流程。其中操作管理軟件實現(xiàn)了“三化”，即邊經辦、邊掃描、邊著錄的經辦與歸集同步化，檔案與經辦管理系統(tǒng)嵌入式在線歸檔“一體化”，紙質、電子檔案的雙套管理“無紙化”。

劉航英： 2011年以來，濟南市社保局對業(yè)務檔案進行歸攏、融合，特別是2015年借著搬遷新辦公地址的契機，加大了業(yè)務檔案室的建設提升力度：將檔案室擴大到了450平方米，安裝了74排智能密集架，配備了恒溫恒濕一體機等檔案管理設備；對原庫存檔案進行了重新整理、分類、裝盒、打印條形碼，重新打印電子目錄，并開發(fā)出適合社保管理特點的檔案管理軟件，所有檔案均實現(xiàn)了自動搜索；健全完善制度；著眼管理使用，細化業(yè)務分類。

王輝：2015年省級統(tǒng)籌業(yè)務系統(tǒng)升級換代后，石家莊市社保中心就開始探索推進電子檔案，2017年正式啟動養(yǎng)老保險業(yè)務檔案一體化工作試點。2017年6月份以來，石家莊市逐步進行了業(yè)務檔案一體化工作的全市推廣，并利用網上業(yè)務經辦系統(tǒng)，實現(xiàn)了流程再造，取消手工填表制單，將養(yǎng)老保險線下業(yè)務的80%轉移到線上運行，力爭全覆蓋，特殊業(yè)務特殊處理，多部門多系統(tǒng)聯(lián)網數(shù)據共享。隨著養(yǎng)老保險業(yè)務檔案一體化試點工作的逐步推進，紙質檔案存量在逐步降低。

宋寶偉：秦皇島市借助“互聯(lián)網+”技術，通過信息化的思維和手段，自2014年開始，以失業(yè)保險為試點，研究探索并分步推行業(yè)務經辦與檔案管理一體化模式。一是通過“互聯(lián)網+”技術使所有業(yè)務實現(xiàn)了網上經辦，通過電子掃描和直接生成電子檔案兩種形式使所有業(yè)務檔案實現(xiàn)了電子化管理，突破了傳統(tǒng)單一紙質檔案的管理模式，電子檔案管理系統(tǒng)與業(yè)務經辦系統(tǒng)彼此銜接、有機融合。二是網上經辦業(yè)務的同時做到了業(yè)務檔案“誰經辦誰整理、邊經辦邊整理”，業(yè)務經辦與檔案管理相互促進、相互監(jiān)督。

適當留存紙質檔案

主持人：電子檔案對業(yè)務經辦有哪些支撐作用？業(yè)務檔案電子化后，紙質檔案是否仍需留存？

儲華：紙質檔案和電子檔案對業(yè)務經辦具有相同的支撐效用，但相比較，電子檔案具有即時調閱、共享融合等優(yōu)勢，并與業(yè)務經辦數(shù)據融為一體，成為業(yè)務經辦大數(shù)據的組成部分，不但能提供常規(guī)查詢，為業(yè)務審核、內控核查提供依據，還能為工作質量追溯提供信息來源。需要特別指出的是，電子檔案的管理對象包括電子文件和元數(shù)據兩部分，兩者缺一不可，元數(shù)據是對電子文件的系統(tǒng)描述及狀態(tài)記錄，應當與電子文件同時收集整理，同步歸檔保管。

業(yè)務檔案電子化后，是否需要留存紙質檔案，不能一概而論。判斷的核心是檔案電子化管理是否符合國家（地方）規(guī)定，符合規(guī)定就能稱之為電子檔案，在此條件下，相同內容的紙質檔案不必重復歸檔；反之，不能視為電子檔案，即不具檔案屬性，只可提供一般利用，在此條件下，相同內容的紙質檔案應當按照規(guī)定歸檔保管。

喬靜文：電子檔案的應用一是為網上辦事“只跑一次”提供支撐，使網上申辦的資料審核、結果推送更加安全、準確、便捷。二是為經辦風險內控提供支撐，通過掃描前置，使高風險業(yè)務實現(xiàn)事前、事中背對背的審核內控，提升了高風險業(yè)務的可控性。三是為綜合柜員制的網上審核審批提供了支撐，經辦資料網上流轉，不需要臨柜復核簽字審批，提高了經辦效率和服務質量。四是為檔案的利用拓展了渠道。

業(yè)務檔案電子化后是否留存紙質檔案，這個問題不應簡單化?！傲簟?，一是在電子檔案系統(tǒng)建設初期，為了確保檔案安全，紙質檔案不宜過早舍棄。二是在沒有確保電子檔案不被篡改的前提下，要雙套留存。三是需要永久留存的、特別重要的業(yè)務檔案要保留紙質。“不留”，一是我們已經能夠確保電子檔案安全、能夠實現(xiàn)檔案歸檔全鏈條閉合，人、系統(tǒng)、制度全方位管理到位的前提下，大部分的檔案可以不留紙質。二是推廣電子檔案不是舍棄紙質檔案，必須留存的要依據經辦工作需要，本著對歷史負責的態(tài)度確定紙質留存范圍。

王輝：傳統(tǒng)的社保檔案一般采用紙質檔案存檔，需要消耗大量的人力、物力、財力，容易出現(xiàn)保管不善、丟失或歸類位置不正確、不能高效查閱等問題，已經不能滿足社保事業(yè)發(fā)展的需要。將紙質檔案轉變?yōu)閿?shù)字化電子檔案后，檔案的使用更加安全，尤其對歷史久遠的檔案材料，數(shù)字化處理后無疑是對其更好的保護。另外，檔案被數(shù)字化處理后，還防止了被篡改的危險，可避免反復印制資料而造成的紙張浪費。

劉航英： 紙質檔案是否有留存的必要，這個要看信息技術的支撐能力。如果信息技術能力強大到無論存儲設備毀壞到什么程度，都能夠將電子檔案信息復原，而且相關成本低，那么紙質檔案就沒有必要留存。

宋寶偉：“互聯(lián)網+”應用還在向前奔跑的路上，有些社保業(yè)務領域還不能完全依靠“互聯(lián)網+”和電子檔案，紙質檔案還有較多需要保留的空間。秦皇島市的社保業(yè)務檔案管理模式是紙質檔案和電子檔案并存。其中，對于使用數(shù)字證書和電子印章的單位，基于帶有 PDF（Portable Document Format）簽名和“時間戳”功能的電子認證服務系統(tǒng)，參保單位通過網上申報系統(tǒng)填報的業(yè)務數(shù)據和上傳的相關材料直接生成符合電子文件管理要求的PDF版式文件，社保經辦機構基于電子材料進行業(yè)務審核，審核通過后直接存入電子檔案系統(tǒng)，這類無紙化業(yè)務，檔案原件就是電子的，所以只留存了電子檔案。對于少量的線下辦理的業(yè)務，柜臺收取的檔案材料原件是紙質的，事后會對紙質材料進行電子化掃描，這類業(yè)務檔案實行了紙質電子雙套制管理。

推進“一體化”建設

主持人：在“互聯(lián)網+”和大數(shù)據技術引領社會發(fā)展的新時代，應如何夯實規(guī)范化管理基礎，推進業(yè)務與檔案、紙質與電子、管理與服務三個“一體化”建設？

喬靜文：業(yè)務和檔案的“一體化”是實現(xiàn)檔案對網上辦事、風險防控、審核審批、結果推送等業(yè)務經辦支撐的前提，是檔案在線歸檔、避免人為干預實現(xiàn)路徑安全的必要手段；紙質和電子的“一體化”是新時期、新階段確保檔案安全、辨證處理好紙質電子雙套關系的最穩(wěn)妥的處理方法，應根據各自不同發(fā)展階段、不同管理水平確定電子檔案單套留存的科學合理范圍；管理與服務“一體化”是檔案管理發(fā)展必須著重考慮的問題，在電子檔案新型態(tài)下，應考慮如何通過管理拓展服務，通過管理技術水平的提升，提高服務效率和質量。

儲華：上海市雖然在城鄉(xiāng)居保業(yè)務上實現(xiàn)了業(yè)務與檔案的一體化管理，但對照“互聯(lián)網+”和大數(shù)據的建設要求，仍需改進。一是要依托互聯(lián)網技術，改變現(xiàn)有柜面高拍（掃描）成像的做法，把電子文件的形成延伸到參保對象客戶端（移動端），使得業(yè)務辦理“零”跑腿成為可能。二是要充分運用大數(shù)據分析，建立覆蓋各業(yè)務環(huán)節(jié)的風險防控機制，把數(shù)據完整性、操作合規(guī)性和異常結果跟蹤、社保工作人員依法履職等納入風險防控范圍，并配以征信體系。三是要基于大數(shù)據分析，智能化判斷參保對象社保業(yè)務經辦許可范圍、分析業(yè)務波動規(guī)律及區(qū)域分布情況等，基于經辦工作流（數(shù)據流）分析，實現(xiàn)工作任務分配的均等化、智能化和經辦狀態(tài)的自動發(fā)布等，基于數(shù)據指標項的精確定義，按需智能化地生成統(tǒng)計報表。

建議人社部社保中心出臺一體化經辦系統(tǒng)建設的指導意見，對系統(tǒng)功能、電子文件（電子檔案）及元數(shù)據收集存儲、系統(tǒng)接口、風險控制與審計跟蹤，以及系統(tǒng)擴展性、開放性等方面作出原則性要求。

劉航英： 推進業(yè)務與檔案一體化建設，應該按照“業(yè)務完成即生成檔案”的原則，把凡是有必要歸檔的業(yè)務資料，全部根據既定制度規(guī)范入檔；對于沒有必要歸檔的業(yè)務資料或業(yè)務過程，也要本著“只要辦理業(yè)務，就要留下痕跡”的原則，保存相關信息。

推進紙質與電子檔案一體化建設方面，我們在努力做到紙質檔案與電子檔案同步形成，實物檔案室與電子檔案室同時建設，兩類檔案均進行規(guī)范管理、隨時可用。在全部完成既有檔案電子化后，接著會在設施、設備、技術、管理等方面入手，按照“互聯(lián)網+檔案”模式，推進一體化建設。

管理與服務是社保業(yè)務檔案規(guī)范化管理工作的兩個基本方面，我們堅持“管理當中蘊含服務，服務過程包含管理”的理念，強化制度建設、信息技術建設等，著力推進管理與服務一體化。

王輝： 推進“一體化”建設，要先從部級建立協(xié)同機制，省級部署，統(tǒng)一開發(fā)社保業(yè)務和檔案軟件，使社保電子數(shù)據與檔案能同步生成，將社保業(yè)務檔案管理軟件與社保業(yè)務經辦系統(tǒng)連接在一起，形成一個整體，實現(xiàn)業(yè)務檔案目錄、電子檔案的自動生成，實現(xiàn)檔案資源的共享；此外，實現(xiàn)電子檔案省級集中存儲，統(tǒng)一管理，也將有利于各業(yè)務經辦、各部門、單位或個人隨時調用檔案。

確保檔案數(shù)據安全

主持人：從紙質標準化邁向電子化，如何確保社保業(yè)務檔案的安全性？在確保安全的前提下，如何拓展電子檔案的新用途？

喬靜文：要確保電子檔案安全完整、真實有效，首先就必須從技術上保證電子檔案收集歸檔的“路徑安全”“數(shù)據安全”“脫機安全”和“出口安全”。吉林省主要通過“一體化”系統(tǒng)確保在線歸檔的電子影像應收盡收，避免人為干預中斷歸檔進程，確?！奥窂桨踩保煌ㄟ^電子簽名全覆蓋、檔案文件傳輸過程全程驗簽，電子簽名綁定指紋和數(shù)字證書，多頁電子檔案文件整體加載電子簽名，確保“數(shù)據安全”；通過建立元數(shù)據實時捕獲系統(tǒng)，實時捕獲元數(shù)據并與物理歸檔的電子檔案對應綁定并存儲在一起，電子檔案脫離管理系統(tǒng)在無網單機環(huán)境下可查詢，確保電子檔案“脫機安全”；檔案查詢加載了電子水印，電子檔案查詢利用憑證“一口出”，確保電子檔案“出口安全”。

人的管理是決定因素，因此，需要根據電子檔案特點制定相應制度和辦法，通過制度法規(guī)約束管理者行為。此外，還應建立統(tǒng)計和監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)從收集到上架全流程、所有人員、任一時間三個維度統(tǒng)計監(jiān)控；采用全程條碼管理多點質量控制，使得業(yè)務檔案檢索更精準，檔案數(shù)據質量更可靠。

《檔案法》沒有賦予電子檔案法律地位，辦法標準等管理層面配套文件不健全，制度規(guī)定等操作層面無先例可循，建立電子檔案法規(guī)體系迫在眉睫。

發(fā)揮好電子檔案的作用，建立完整的電子檔案資源體系，既要重視新生成檔案的電子化，又要高度重視歷史檔案的數(shù)字化，形成完整的社保業(yè)務檔案資源數(shù)據鏈。從支撐經辦上，檔案電子影像收集的前置，為網上辦事、內控審核、審核審批等業(yè)務創(chuàng)新提供支持；從利用渠道上，通過互聯(lián)網實現(xiàn)網上自助查詢、微終端查詢，受眾更廣、查詢更便利；從利用價值上，通過海量檔案數(shù)據的比對分析和對大數(shù)據的挖掘，突破傳統(tǒng)意義的檔案利用，使業(yè)務檔案更能發(fā)揮其憑證作用。

儲華：在信息安全管理方面，上海市社保中心著力開展4個方面的工作。一是依靠但不依賴信息系統(tǒng)。檔案信息化帶來了高效和便利，使得共享和融合成為可能，但系統(tǒng)運行存在著很大的不確定性，和高效便捷并存的是信息丟失的高風險。因此，風險防范措施應與系統(tǒng)建設同步思考，信息安全管理工作應當貫穿始終。二是健全管理制度，引進外部考評。三是堅持目標導向，嚴格工作考評。四是構建風險防控的“防火墻”，實施數(shù)據異地備份。采用身份識別與權限設置，防止非法侵入和訪問；設置操作日志，記錄工作軌跡；運用電子文件加蓋數(shù)字印章、數(shù)字簽名技術，以保證其原始真實性等。建設系統(tǒng)容災備份，定期進行脫機備份，實施同城異地和異地（西安）備份。

此外，3號令頒布近10年來，與不斷發(fā)展的社保業(yè)務經辦新形勢相比，還存在不協(xié)調、不適應的方面，一方面，正文條款需要調整完善，增加一些涉及管理的內容，并對歸檔范圍及保管期限作相應調整。另一方面，為使電子檔案開好頭、起好步，目前需要從頂層設計上進行闡述、界定和規(guī)范，以滿足社保電子檔案持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的需要。

宋寶偉：電子檔案管理過程中，安全問題尤為重要。秦皇島市在電子檔案管理過程中，主要抓住兩個關鍵點：一是在整個電子申報數(shù)據產生和流轉的過程中，完成它的合規(guī)性。二是在歸檔的過程中，電子化的管理要符合電子檔案管理的要求，如果有一些特殊的業(yè)務，需要重新轉換成紙質文檔，需要有合理的、便捷的安全校驗途徑。

通過業(yè)務經辦和檔案管理一體化工作的推進，電子檔案逐步在人社系統(tǒng)內部實現(xiàn)共享利用的同時，在確保安全的前提下，秦皇島市還通過搭建的公共服務平臺，積極擴展參保證明、繳費記錄、權益記錄單、待遇資格認證等多種跟百姓生活密切相關的服務證明材料的在線申請、開具和驗證，充分發(fā)揮電子檔案的服務功能。

王輝：應明確電子檔案的法律效力，增加對電子檔案類資料的法律認可和保存期限規(guī)范，如短期之內不能進入國家標準和規(guī)定，建議首先進入立法程序。此外，還應明確經辦機構和參保企業(yè)簽訂網上社保協(xié)議書，并使用數(shù)字證書全面保證業(yè)務網上辦理的法律效力，明確經辦機構和參保企業(yè)之間的責任和權利義務，減少臨柜辦理，低風險紙質檔案資料由參保企業(yè)保存，提高經辦效能，為無紙化辦公和電子存檔做好基礎準備?！?/p>