姚茜茜 盧冠宇

1.南寧市城鄉(xiāng)建設(shè)信息中心，廣西南寧 530028；2.華藍(lán)設(shè)計(jì)（ 集團(tuán)） 有限公司，廣西南寧 530011

在海綿城市建設(shè)過(guò)程中，相較于傳統(tǒng)的建設(shè)模式，PPP模式有著諸多優(yōu)勢(shì)，它能夠借助市場(chǎng)的力量使政府部門從不擅長(zhǎng)的事情中脫離，將海綿城市建設(shè)的具體任務(wù)交給更擅長(zhǎng)的企業(yè)負(fù)責(zé)，同時(shí)還能在很大程度上減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。文章根據(jù)中美案例經(jīng)驗(yàn)，提出海綿城市PPP模式的關(guān)鍵實(shí)施要點(diǎn)，確定海綿城市建設(shè)融資與收益模式、約定風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、進(jìn)行成果評(píng)價(jià)，希望能為政府工作提供有益參考。

1 海綿城市PPP模式概述

1.1 海綿城市建設(shè)應(yīng)用PPP模式的意義

海綿城市建設(shè)屬于一項(xiàng)大型惠民工程，這一工程涉及多個(gè)領(lǐng)域，包括水生態(tài)、水資源、水環(huán)境、水安全、水文化等。建設(shè)海綿城市不僅能夠?qū)崿F(xiàn)公共服務(wù)水平的優(yōu)化提升，還能為廣大人民群眾創(chuàng)造出高品質(zhì)的宜居環(huán)境，在確保城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，提高城市的生態(tài)效益和社會(huì)效益。在海綿城市建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，能夠?qū)崿F(xiàn)財(cái)政資金公共服務(wù)績(jī)效水平的顯著提升。現(xiàn)階段，傳統(tǒng)融資渠道難度較大，政府的融資平臺(tái)受到多方面因素限制，許多社會(huì)資本找不到投資方向，海綿城市的建設(shè)為城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型提供了新的方向。在海綿城市建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，能夠?qū)⒄畯?qiáng)大的調(diào)控優(yōu)勢(shì)與社會(huì)資本的靈活優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合起來(lái)，防治政企合一帶來(lái)的弊端，完善政府職能，確保資金投入的可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。

1.2 國(guó)外海綿城市的PPP模式應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)

美國(guó)最早將PPP模式應(yīng)用于海綿城市建設(shè)過(guò)程中。1948年，美國(guó)出臺(tái)了《聯(lián)邦水污染控制法案》，1972年，美國(guó)在修訂該法案的基礎(chǔ)上提出了“最佳管理措施”的概念，以此實(shí)現(xiàn)雨水利用率和可持續(xù)性的提升。在PPP模式的應(yīng)用上，美國(guó)在海綿城市建設(shè)過(guò)程中有著最早的應(yīng)用時(shí)間。Prince George County的環(huán)境部門和Corvias Solutions公司關(guān)于PPP 模式的應(yīng)用建立了合作關(guān)系，合作目標(biāo)是將雨水裝置添加在 Prince George County的不透水表面上，總面積為60.7km2，從而對(duì)雨水進(jìn)行有效吸納。Corvias Solutions公司需要按照低影響開(kāi)發(fā)原則，在三年內(nèi)對(duì)8.1km2的雨水基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行改造和完善，花費(fèi)金額為1億美元，并且采用使用者付費(fèi)模式作為海綿城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的收益機(jī)制模式，政府負(fù)責(zé)向區(qū)域內(nèi)居民進(jìn)行相關(guān)費(fèi)用的收取[3]。

2 海綿城市建設(shè)中PPP 模式的應(yīng)用要點(diǎn)分析

與傳統(tǒng)項(xiàng)目相比，PPP項(xiàng)目節(jié)省了投資，提升了效率，簡(jiǎn)化了流程，縮短了工期，保障了運(yùn)營(yíng)。

2.1 建立健全社會(huì)資本參與機(jī)制

首先，構(gòu)建公平合理的準(zhǔn)入機(jī)制。雖然政府對(duì)社會(huì)資本融入海綿城市建設(shè)持支持態(tài)度，但是資本歧視現(xiàn)象依然普遍存在，例如：申報(bào)程序復(fù)雜、審批時(shí)間漫長(zhǎng)等，這些都在很大程度上影響了社會(huì)資本對(duì)海綿城市建設(shè)領(lǐng)域的融入。在這種情況下，政府需要出臺(tái)相關(guān)法律政策，消除對(duì)社會(huì)資本的隱形歧視，構(gòu)建公平合理的準(zhǔn)入機(jī)制，推進(jìn)海綿城市建設(shè)有序進(jìn)行。

其次，構(gòu)建保障社會(huì)資本良性運(yùn)作的運(yùn)行機(jī)制。除了要構(gòu)建公平合理的準(zhǔn)入機(jī)制，政府還要認(rèn)真參考PPP模式的應(yīng)用實(shí)踐，提出科學(xué)合理的指導(dǎo)意見(jiàn)以及規(guī)范流程，明確交易邊界、政府參股方代表的權(quán)利義務(wù)等內(nèi)容。在項(xiàng)目實(shí)施階段， 由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理。結(jié)合資金狀況與后期的運(yùn)營(yíng)需求，項(xiàng)目公司在前期就做好精心策劃，通過(guò)統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)同運(yùn)作，有效解決設(shè)計(jì)與施工的銜接，降低成本、縮短工期、確保投資可靠性、最大程度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最大收益。為了保障項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)與維護(hù)，設(shè)計(jì)與施工需要全程參與，根據(jù)項(xiàng)目目標(biāo)與問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)設(shè)計(jì)和施工，保證項(xiàng)目全周期保質(zhì)顯效。企業(yè)和社會(huì)資本需要加強(qiáng)交流、溝通與合作，充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃安排，推動(dòng)項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制的良性互動(dòng)，確保利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。

最后，構(gòu)建合理的回報(bào)機(jī)制。社會(huì)資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)是為了獲取經(jīng)濟(jì)效益，而不是為了公益目的。在這種情況下，政府必須構(gòu)建合理的回報(bào)機(jī)制，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，在制度上為社會(huì)資本參與海綿城市建設(shè)的行為提供保障。政府不僅要考慮到公眾利益，還要站在社會(huì)資本的角度進(jìn)行綜合考慮，建立健全合理的回報(bào)機(jī)制和社會(huì)資本利益補(bǔ)償機(jī)制，以此吸引社會(huì)資金投入海綿城市建設(shè)中來(lái)。為合理確定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，由政府相關(guān)部門根據(jù)績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行定期考核，按照考核結(jié)果及合同要求支付運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

2.2 政府與企業(yè)共同分擔(dān)運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)

將PPP模式應(yīng)用到海綿城市建設(shè)過(guò)程中，政府和企業(yè)必須共同承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，分別負(fù)責(zé)項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)中自己最擅長(zhǎng)的部分，以此實(shí)現(xiàn)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)行維護(hù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)以及政策監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)的降低。在項(xiàng)目工程立項(xiàng)階段，首先要重點(diǎn)考慮政府財(cái)政承載能力、物有所值評(píng)價(jià)等因素，準(zhǔn)確判斷項(xiàng)目工程全周期可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)以及政府和企業(yè)的能力。除此之外，政府在進(jìn)行合作伙伴的選擇時(shí)，必須堅(jiān)持公平公正、透明公開(kāi)的原則，加強(qiáng)與法律公司、財(cái)務(wù)公司以及技術(shù)公司的合作，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但是，現(xiàn)階段許多央企、國(guó)企以及大型企業(yè)在海綿城市項(xiàng)目建設(shè)中優(yōu)勢(shì)突出，其政府公關(guān)、資源整合以及融資能力較強(qiáng)，導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效性在很大程度上被削弱了，政府難以有效考核企業(yè)海綿城市技術(shù)力量。在這種情況下，政府必須建立健全風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的公平性。

2.3 制定科學(xué)合理的績(jī)效考核體系

PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要特點(diǎn)是“按效付費(fèi)”，政府購(gòu)買效果而非工程建設(shè)過(guò)程，在運(yùn)營(yíng)期對(duì)合同約定的相關(guān)指標(biāo)建立嚴(yán)格的考核機(jī)制。故各項(xiàng)目以PPP模式開(kāi)展建設(shè)運(yùn)營(yíng)并按效付費(fèi)，達(dá)到專業(yè)的人做專業(yè)的事，實(shí)現(xiàn)盈利不暴利和持久的長(zhǎng)效管理，不會(huì)出現(xiàn)拉長(zhǎng)BT等問(wèn)題。制定科學(xué)合理的績(jī)效考核體系能夠在很大程度上確保海綿城市建設(shè)質(zhì)量，但是績(jī)效考核方案的制定難度較大，政府必須對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)、城市水系統(tǒng)等進(jìn)行全面考慮，確保方案合理可行。通過(guò)研究國(guó)內(nèi)海綿城市的建設(shè)情況可以得知，績(jī)效考核體系必須對(duì)項(xiàng)目邊界以及流域的劃分進(jìn)行合理考慮，并且根據(jù)實(shí)際情況對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行拆分和打包等，除此之外，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間、達(dá)標(biāo)難度、主要考核指標(biāo)以及監(jiān)測(cè)點(diǎn)考察等因素都要納入考慮范圍內(nèi)。在按效付費(fèi)方面，為達(dá)到最佳考核效果，社會(huì)投資方需從工程、技術(shù)、建設(shè)投資、運(yùn)營(yíng)等方面發(fā)揮乙方的各種專長(zhǎng)和優(yōu)勢(shì)，盡可能實(shí)現(xiàn)物有所值。通過(guò)績(jī)效考核體系，倒逼社會(huì)資本在建設(shè)期采用適合的技術(shù)工藝，合理投資，在運(yùn)營(yíng)期內(nèi)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理，提高運(yùn)營(yíng)效率，進(jìn)而有利于項(xiàng)目全生命周期的優(yōu)化。

2.4 完善相關(guān)法律法規(guī)

在海綿城市建設(shè)中應(yīng)用PPP模式，政府可以脫離項(xiàng)目提供者身份，轉(zhuǎn)為參與者和監(jiān)督者，這就要求政府完善自身職能，制定并完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)工程的監(jiān)督與管理，確保項(xiàng)目建設(shè)成果。政府可以在考慮試點(diǎn)城市實(shí)際情況的基礎(chǔ)上進(jìn)行地方性法律法規(guī)的制定，以此實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策的逐步統(tǒng)一和完善；在海綿城市建設(shè)過(guò)程中，政府還要對(duì)相關(guān)法規(guī)政策等進(jìn)行深化和細(xì)化，包括進(jìn)行具體的下水道管理法、城市雨水管理法等法規(guī)的制定；合理借鑒和學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，取其精華，棄其糟粕，完善風(fēng)險(xiǎn)管理制度，從根本上實(shí)現(xiàn)城市綜合效益的提高。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，城市化進(jìn)程的步伐越來(lái)越快。同時(shí)，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)了許多城市環(huán)境問(wèn)題，在這種情況下，海綿城市建設(shè)理念應(yīng)運(yùn)而生，并且在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中得到了越來(lái)越廣泛的應(yīng)用。海綿城市屬于大型工程，資金耗費(fèi)量巨大，要想減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)，政府需要積極運(yùn)用PPP模式進(jìn)行海綿城市建設(shè)。國(guó)內(nèi)海綿城市中PPP模式應(yīng)用較晚，相關(guān)法律法規(guī)還不夠完善，政府需要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合實(shí)際情況用于國(guó)內(nèi)海綿城市建設(shè)過(guò)程中，完善相關(guān)法律法規(guī)，制定公平公正的準(zhǔn)入機(jī)制和科學(xué)合理的運(yùn)行機(jī)制，以此減輕政府財(cái)政壓力，為市場(chǎng)注入新的活力，實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展。

[1] 張繼超.PPP模式在海綿城市建設(shè)中的創(chuàng)新性研究[J].南方農(nóng)機(jī), 2018（2） ：161.

[2] 秦穎，鞠磊，趙世強(qiáng).流域水環(huán)境治理PPP模式應(yīng)用研究—以南寧那考河項(xiàng)目為例[J].工程經(jīng)濟(jì), 2016（12） ：26.

[3] 郎啟貴，徐多，李麗霞.海綿城市PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制研究[J].經(jīng)營(yíng)與管理, 2017（11） ：141.