潘 政 翁福良 梁景新 吳長坤

（斗門海關（原斗門出入境檢驗檢疫局） 廣東珠海 519100）

引言

發(fā)達國家和地區(qū)更早關注電子電器廢棄物的治理問題，比中國更早就開始探索電子電器廢棄物的制度構建及立法，建立起有關廢棄物污染防治和回收利用的管理體系。其管理體系的主體是延伸生產者責任制(Extended Producer Responsibility,EPR)和消費者責任制，兩者上，發(fā)達國家和地區(qū)更多地采納延伸生產者責任制。通過學習借鑒發(fā)達國家和地區(qū)電子電器廢棄物管理方面的制度和立法經驗，與我國電子電器廢棄物管理體系比對分析，從而給我國在電子電器廢棄物管理體系方面的構建及立法給予一定的參考。

1 日本電子電器廢棄物管理立法情況

在發(fā)展循環(huán)經濟，促進資源循環(huán)利用方面，日本走在了世界的前列。日本是世界循環(huán)經濟立法較早并最為完善的國家之一。在20世紀90年代，日本就制定了一系列環(huán)境方面的法律法規(guī)，其中就包含了關于電子電器廢物回收利用方面的各類專項法律法規(guī)。

日本在電子電器廢棄物的立法主要分為三個層次：第一層是基礎層次法律，即《建立循環(huán)型社會基本法》?；痉ㄒ?guī)定了社會各方應分擔的責任，其核心內容主要是抑制廢棄物的產生，以及促進資源的回收循環(huán)利用及處置，從而達到減少自然資源使用，減低環(huán)境負荷的目的。第二層是綜合性法律，包括《廢棄物管理和公共清潔法》和《促進資源有效利用法》兩部?！洞龠M資源有效利用法》規(guī)定企業(yè)從設計、制造等方面要綜合努力，以及國家、經營者、消費者應采取的必要措施，促進產品及產品部件的回收再利用，減少廢棄物的產生；其中電腦、手機、電視機等多類機電產品均為其中主要產品種類；第三層是具體產品法律法規(guī)，按不同產品的特性相對應。其中與電子電器廢棄物關系較為密切的，如：對應電視機、空調、冰箱、洗衣機產品廢棄物的《家用電器資源回收法》，主要內容為推動對該類產品廢棄物的收集、處理及利用，保護生活環(huán)境；針對計算機等產品，規(guī)范回收再利用行為的《個人計算機循環(huán)法令》。

日本采用的是延伸生產者責任制(EPR)中的個人制造商責任延伸(IndividualProducer Responsibility，EPR)模式，規(guī)定了制造商對自己產品擔負回收、再利用的責任，包括在商品生產、銷售過程中，充分考慮回收處理的難度，以及建立再循環(huán)利用工廠等。

2 歐盟電子電器廢棄物管理立法情況

歐盟對電子電器廢棄物的問題關注更早些，于九十年代末開始就陸續(xù)制定相應的管理法律法規(guī)。包括電子電器廢棄物的新法案（第一草案）,《廢舊電子電氣回收法》，《歐盟電子廢棄物管理法令》等等?？v觀歐盟制定的關于電子廢棄物管理的法律規(guī)范，對世界以及各成員國影響較為廣泛主要為以下三個指令:《廢棄電子電氣設備指令》(WEEE)、《禁止在電器電子設備中使用某些有害物質的指令》(RoHS,2011年起實施RoHS 2.0指令)、《用能產品生態(tài)設計框架指令》(EuP)。

（1）《廢棄電子電氣設備指令》(簡稱 WEEE指令)于2005年實施，指令確定了延伸生產者責任制(EPR)，規(guī)定歐盟市場上流通的電子電氣設備的生產商必須承擔起廢棄物回收的費用。歐盟會員國制定相應的法規(guī)及行政規(guī)定，以確保符合該指令之要求。在廢棄物的處理方面，WEEE指令規(guī)定：成員國應確保生產者或者代表其的第三方，根據(jù)共同體法律，建立使用最佳的可用的處理、回收和循環(huán)技術的系統(tǒng)負責報廢電子電氣設備的處理。各歐盟成員國應確保承擔處理垃圾的企業(yè)或公司獲得主管機構的許可，主管機構還需對相關企業(yè)每年進行檢查，并將檢查結果通知歐委會。

（2）《關于在電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令》(簡稱RoHS指令)。RoHS指令是歐盟制定的強制性標準，指令對2006年7月以后投放歐盟市場的電子電氣產品生效。除某些符合豁免條款的情況，在電子電器產品中，限制鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯(lián)苯（PBB）和多溴二苯醚(PBDE)等六種有害物質的使用，從而加強對環(huán)境的保護，達到保護人類健康，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的目的。

（3）《用能產品生態(tài)設計框架指令》（簡稱 EUPs指令），2005年歐盟通過，2008年分段實施。EuPs指令考慮了歐盟能源效率產品的生態(tài)設計要求以及所有產品在整個生命周期內均對環(huán)境產生影響，包括材料選擇與采購、生產規(guī)范、能源使用以及最終處理與回收利用。指令要求在產品設計階段就考慮環(huán)境性能，減少產品對環(huán)境的影響，覆蓋范圍包括能源使用產品（EUPs）和能源相關產品（ERPs）。

可見，歐盟在電子電器廢棄物管理，由早期的針對具體電子電器產生的廢棄物管理立法逐漸過渡到從源頭上、從產品設計、生態(tài)設計開發(fā)上，更高層面的防治和管理，其治理方向從末端逐漸向前端遷移。

3 美國電子電器廢棄物管理立法情況

美國在聯(lián)邦層面并沒有統(tǒng)一的法規(guī)規(guī)范電子廢棄物回收利用，主要是由各州建立自己的廢棄物回收立法。美國國家環(huán)保署（EPA）在2006年制定了約束力寬泛的“負責任的回收”（R2）規(guī)范，從2009年7月27日起，對保證符合R2標準的回收企業(yè)進行認證。但R2屬于自愿性認證規(guī)范，約束力不強。2010年4月，美國行業(yè)監(jiān)管組織“巴塞爾行動網絡”制定了電子廢棄物回收企業(yè)“e-Stewards”標準及相關的認證程序，用于規(guī)范電子電器廢物回收行業(yè)，得到了美國環(huán)保署承認；由于美國是聯(lián)邦制國家，在電子電器廢棄物管理方面主要由各州負責，在聯(lián)邦層面上并未出臺電子電器廢棄物專項管理法規(guī)，最早由加州制定了電子廢物的法律法規(guī)即《電子廢物回收利用法》，其后，緬因州、馬里蘭州和華盛頓州在州層面都制定了相應的電子廢物回收法規(guī)。

在廢棄物回收費用承擔方面，除加利福尼亞州、猶他州采取消費者預付回收費用（Advanced Recycling Fee，ARF）的管理模式外，其余各州均采取延伸生產者責任制 (Extended Producer Responsibility，EPR)模式中的集體制造商責任延伸 (Collective Producer Responsibility，CPR)模式。在CPR模式下，制造商通過組建集體系統(tǒng)來履行制造商責任，實現(xiàn)規(guī)模經濟，一定程度上克服了獨立體系中單個制造商能力的有限性和重復組建過多設施的無效率[1]。

同時美國有些州運用稅收的手段,對填埋和焚燒廢棄物的行為征收填埋和焚燒稅,這樣可以有效的減少焚燒和填埋行為,`鼓勵企業(yè)對廢棄物進行循環(huán)利用,減輕對環(huán)境的污染。

4 中國電子電器廢棄物管理體系與發(fā)達國家、地區(qū)的比較

歐盟、日本、美國等發(fā)達國家和地區(qū)在電子廢棄物管理方面，都有相對應的法律，已經從立法層面上進行保障，也形成了有序推進的制度建設。這些法律法規(guī)從原先的后端管理逐漸過渡到前端控制，并且在資源回收再利用這一方面有專門規(guī)制的較高層次的法律。這反應了發(fā)達國家對循環(huán)經濟和環(huán)境保護的一致重視。

2016年，中國的《電器電子產品有害物質限制使用管理辦法》實施，被稱為中國版RoHS 2.0，與較為相似的歐盟RoHS 2.0相比，有以下差異：

4.1 可操作性

《管理辦法》可操作性更強，2016年7月1日起施行后，即在全國范圍內生效。

根據(jù)歐盟的法律體系，RoHS屬于歐盟指令，指令本身并不能直接實施，要經過各成員國轉換為本國相關法律以后，才可以在各成員國實施。因此，歐盟RoHS指令本身并不具備直接可操作性，只有歐盟各國將其轉換為各成員國的法律，才有可操作性。

4.2 管理模式

《管理辦法》對電器電子產品有害物質限制使用的管理采用“達標管理目錄”模式，首批達標管理目錄于2018年3月公布，并于2019年3月15日實行。首批目錄包括電冰箱、空調、洗衣機等共12類成熟產品，切實考慮國內經濟社會發(fā)展狀況，逐漸將在有害物質方面有可替代物質的、經濟技術上可行的產品放進目錄管理。即《管理辦法》采用“窮舉法”的方式來限制電子電器產品中使用有害物質。

而歐盟RoHS指令限制電子電器產品中使用有害物質采取的是“排除法”，要求在歐盟市場上出售的產品必須符合RoHS指令對有害物質的限量要求；同時，對那些有害物質控制技術尚不夠成熟、經濟上不可行的產品提出豁免，對于被列入到豁免清單中的產品（或部件）可以不滿足RoHS指令要求。故歐盟是采用“排除法”予以“豁免”。

4.3 技術支撐

《管理辦法》在實施的過程中，需要標準、豁免、達標管理目錄、合格評定模式等進行來支撐。

而歐盟RoHS指令的實施則需要標準和豁免清單的支撐。

4.4 監(jiān)管模式

《管理辦法》中對有害物質的控制采取了“兩步走”方式。第一步：要求進入市場的電子電器產品以自我聲明的方式披露相關的環(huán)保信息，這個過程政府采用后市場的監(jiān)管模式，即產品可以先進入市場，政府通過市場監(jiān)督抽查，然后對生產、銷售不滿足《管理辦法》要求產品的企業(yè)進行處罰，從而達到市場監(jiān)管的目的。第二步：對進入達標管理目錄的產品實施嚴格監(jiān)管，需要實現(xiàn)有害物質的替代或達到限量標準的要求，然后要經過合格評定制度才可以進入市場。這個過程政府采用的是前市場管理模式[2]。

而歐盟的RoHS指令對有害物質的控制采取的是“自我聲明”的方式，企業(yè)生產的產品在進入市場前必須確保已經滿足RoHS指令的要求，并“聲明”產品是符合指令要求的。政府則是通過對市場中的產品進行抽查驗證，從而達到市場監(jiān)管的目的。

但從整體的管理體系來說，與發(fā)達國家和地區(qū)相比較，中國相關法規(guī)、制度大致上存在以下不足：

（1）法規(guī)制度層級低。目前國內相應的法律尚不完善，各部門制定的一些法規(guī)和辦法，與法律、不同部門或層級較高的法規(guī)制度有沖突時，難以進行適用，不利于電子廢棄物管理工作的開展。

（2）法規(guī)制度重復。鑒于我國的國情，在電子電器廢棄物管理上部門責任不明晰，且由于沒有高層次的法律規(guī)定相應的職責，而是各部門聯(lián)合或獨自制定了一些規(guī)定和辦法，因此管理職責多有重合，法規(guī)制度內容多有重復。

（3）法規(guī)制度內容不夠詳盡。電子廢棄物的處理方面的法規(guī)制度，內容上與發(fā)達國家和地區(qū)相比，不夠詳盡。對于生產者、銷售商、使用者等各方的規(guī)定要求不全，對廢棄物處置設施、資金要求不完備，激勵機制不完善，各方積極性、主動性不強，法規(guī)制度的操作性不高。

結語

以上管理體系的種種不足，即不利于電子電器廢棄物污染的防治，也制約了電子電器廢棄物綜合循環(huán)利用。如今，電子電器產品正全面嵌入生活的方方面面，如不能有效處置利用電子電器廢棄物，由此引起的污染問題將越來越嚴重，我們必須盡快加強完善法律法規(guī)，加強制度建設，彌補不足，解決環(huán)境污染和資源匱乏的問題。