汪曉燕

西寧海湖開發(fā)建設(shè)管理有限公司，青海西寧 810000

自改革開放以后，中國城市規(guī)劃建設(shè)遇到了各種機遇與挑戰(zhàn)，在新常態(tài)背景下，城市規(guī)劃建設(shè)的傳承與變革工作矛盾日漸突出。本文將簡析新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革問題，并從完善城市規(guī)劃建設(shè)體系、融合以人為本理念、實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的有機結(jié)合等3個方面淺談關(guān)于如何做好新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革工作。

1 新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革問題

1.1 城市規(guī)劃體系問題

在社會主義經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，城市規(guī)劃體系所存在的問題主要體現(xiàn)在其編制過程中與內(nèi)容制作。從管理角度來看，城市規(guī)劃作為指導(dǎo)城市建設(shè)與發(fā)展的重要依據(jù)，是政府控制與把握城市發(fā)展命脈的重要手段，因而具有一定的政治屬性與行政意涵。從時間角度來看，城市規(guī)劃建設(shè)具有動態(tài)性，這要求規(guī)劃依據(jù)不同時期城市發(fā)展呈現(xiàn)的現(xiàn)狀、問題與訴求作出相應(yīng)調(diào)整，同時應(yīng)在一定時期內(nèi)保持其穩(wěn)定，以確保建設(shè)事項的落實與政策的延續(xù)。當(dāng)時，在市場經(jīng)濟(jì)活躍的新常態(tài)背景下，城市發(fā)展突飛猛進(jìn)，而城市規(guī)劃難以對此有長期性的預(yù)測與把握。此外，受行政體系調(diào)整與政府各部門職能變化的直接影響，城市規(guī)劃存在頻繁變動的問題，在此形勢下，城市規(guī)劃的不穩(wěn)定性，導(dǎo)致真正具有指導(dǎo)意義的規(guī)劃內(nèi)容難以明確，城市建設(shè)的諸多事項處于舉棋不定的狀態(tài)，多項規(guī)劃項目難以得到及時審批與反饋，成為阻礙城市規(guī)劃建設(shè)發(fā)展的重要因素。

另一方面，當(dāng)前城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃被視作指導(dǎo)城市規(guī)劃傳承與變革發(fā)展過程中最重要的三個規(guī)劃?？墒?，這三種規(guī)劃工作的編制主體不盡相同，編制年限和有效期的起始時間也存在差異，很難實現(xiàn)有效對接。以城鄉(xiāng)總體規(guī)劃為例，其作為指導(dǎo)城市規(guī)劃傳承與變革的法定規(guī)劃，按照當(dāng)前編制的標(biāo)準(zhǔn)要求，其主導(dǎo)編制機構(gòu)是城建部，在整個編制過程中，城建部理應(yīng)和國家土地資源管理部門所編制的土地規(guī)劃進(jìn)行必要地銜接，可實際上，因為兩者編制的主體和時間存在差異，所以難以進(jìn)行有效銜接。與此同時，國家發(fā)改委所編制的國民經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃是城市進(jìn)行宏觀調(diào)控和指導(dǎo)的“準(zhǔn)則”，但是忽視了對城市規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)與空間的布局。

1.2 城市規(guī)劃監(jiān)督與維護(hù)問題

城市規(guī)劃監(jiān)督與維護(hù)層面的問題，主要體現(xiàn)于其權(quán)威性與群眾性的缺乏。對于規(guī)劃內(nèi)所涉及基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)等的剛性內(nèi)容，雖有專門部門對其進(jìn)行監(jiān)控與管理，但由于缺乏有力的法律保護(hù)、群眾對相關(guān)違法建設(shè)抱有“僥幸”心態(tài)等原因而實施效果欠佳。在部分地方政府層面，有的工程與項目在手續(xù)不全的情況下依然付諸實施與建設(shè)。這體現(xiàn)出了在相關(guān)法律缺位或者約束力不足的情況下，城市規(guī)劃建設(shè)需要被強制落實的剛性內(nèi)容被忽視。

1.3 城鄉(xiāng)規(guī)劃變革發(fā)展問題

城鄉(xiāng)規(guī)劃變革發(fā)展問題主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)與實施脫節(jié)，由于城鄉(xiāng)規(guī)劃編制環(huán)節(jié)沒有明確的投資主體與項目對接規(guī)劃目標(biāo)，諸多規(guī)劃難以實際落地與實施。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的制定大多沒有考慮規(guī)劃實施主體——包括城市各政府、各部門管理者的管理工作，以及市場投資主體投資開發(fā)的實際需求。城鄉(xiāng)規(guī)劃僅憑技術(shù)理想，對城鄉(xiāng)用地類型、規(guī)模、布局進(jìn)行安排，并未提出現(xiàn)實中土地如何開發(fā)、再開發(fā)，或者應(yīng)該通過哪些行動來改變土地利用以及改善環(huán)境。城鄉(xiāng)規(guī)劃僅僅是形成理想的空間安排后，再要求各級政府、各部門管理者據(jù)此作出管理決策，或者要求市場投資主體按照具體的空間方案進(jìn)行投資開發(fā)，然而對地方政府與各部門管理者來講，規(guī)劃藍(lán)圖和文本過于專業(yè)而不易理解，無法將理論方案轉(zhuǎn)化為實踐內(nèi)容，進(jìn)而導(dǎo)致城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)與實施嚴(yán)重脫節(jié)。

2 如何做好新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革工作

2.1 全面優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)體系

城市規(guī)劃建設(shè)屬于一門綜合性學(xué)科，涉及到了城市政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)等多個方面，在市場經(jīng)濟(jì)背景下，全面優(yōu)化城市規(guī)劃建設(shè)體系是制定多領(lǐng)域共同協(xié)調(diào)發(fā)展的重要指引工具。地方政府應(yīng)大力貫徹“統(tǒng)籌兼顧”方針，優(yōu)化政府職能，建立現(xiàn)代化城市治理體系，將城市空間作為實現(xiàn)國家治理能力與治理體系現(xiàn)代化的重要載體，使各種治理舉措落實到空間以切實發(fā)揮效用，并將構(gòu)建良好的治理空間作為城市規(guī)劃建設(shè)的新目標(biāo)。此外，要讓城市規(guī)劃建設(shè)適應(yīng)城市治理要求下的各種新變化，將規(guī)劃理想愿景空間與群眾愿景相融合，使城市規(guī)劃的編制內(nèi)容與群眾共識達(dá)到有機結(jié)合，并將城市規(guī)劃的變革實施過程與群眾行動相聯(lián)系。另一方面，要大力促進(jìn)城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的有機結(jié)合和各部門之間的有效合作，發(fā)揮編制主體作用，立足于國家利益，促進(jìn)城市規(guī)劃根本利益和長遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)部署，以傳承歷史、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，切忌固步自封，要勇于創(chuàng)新和革除原有機制的弊端，完善新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革體制。

2.2 融合以人為本理念

解決城市規(guī)劃監(jiān)督與維護(hù)問題，必須積極融合以人為本理念，加強人居環(huán)境建設(shè)，全面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。從本質(zhì)上講，城市空間并非簡單的物理空間與幾何空間，而是具有情感的社會性空間，是人與自然產(chǎn)生密切聯(lián)系的重要載體?；谌藶楸纠砟铋_辟城市空間有利于構(gòu)筑新型社會關(guān)系，優(yōu)化人居環(huán)境?！八匣▓@”廈門市在城市規(guī)劃傳承與變革工作中就堅持回歸以人為本理念，廣泛開辟了城市的新局面，改變了傳統(tǒng)規(guī)劃自上而下的編制與決策過程。更重要的是，新形勢下的中國城市發(fā)展從擴(kuò)張發(fā)展轉(zhuǎn)向了存量發(fā)展，“以人為本”理念、綠色生態(tài)環(huán)境與和諧社會的共同締造為擴(kuò)張型規(guī)劃向存量型規(guī)劃提供了規(guī)劃思路的重構(gòu)方案。而且，存量型規(guī)劃強調(diào)城市空間的社會關(guān)系特性是城市發(fā)展中諸如舊城區(qū)、舊廠房和舊村落等存量空間的內(nèi)在屬性，因而，存量空間的城市規(guī)劃與建設(shè)不僅是城市環(huán)境空間再構(gòu)與變革的過程，而且是社會關(guān)系的重建。

此外，塑造城市公共空間是人居環(huán)境建設(shè)的重要工作內(nèi)容，因而，地方政府應(yīng)結(jié)合國民需求改造公共空間，使城市公共空間成功擺脫嚴(yán)肅而表面的儀式性特征，回歸到人的活動尺度，從而成為富有使用價值的空間。這樣不僅可以再造城所精神，而且能夠使國民在共同利益的驅(qū)動下以及共同勞動中，逐漸擺脫現(xiàn)代化發(fā)展帶來的社會集體破碎化問題，重構(gòu)集體的活動與社會組織，在相互間廣泛的交流活動中建立新的和諧關(guān)系。另一方面，要不斷加強城市規(guī)劃建設(shè)的權(quán)威性與群眾性，依法履行剛性內(nèi)容，嚴(yán)格審核工程項目手續(xù)，尊重群眾意見與心聲，鼓勵人民群眾積極參與城市規(guī)劃建設(shè)工作，發(fā)揮群眾智慧，激發(fā)群眾的創(chuàng)造能力。

2.3 實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的有機結(jié)合

新世紀(jì)的城鄉(xiāng)規(guī)劃變革在于不斷尋求人居環(huán)境科學(xué)的實踐方法，而人居環(huán)境是一個復(fù)雜巨大的系統(tǒng)，這決定國家政府及其相關(guān)部門要從整體層面對該系統(tǒng)進(jìn)行研究與分析，同時要綜合利用多領(lǐng)域多學(xué)科的知識正確認(rèn)知城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的有機結(jié)合，避免城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)與實施脫節(jié)。從宏觀視角來講，通常規(guī)劃基于對發(fā)展要素、發(fā)展現(xiàn)狀以及發(fā)展需求等方面的綜合分析，準(zhǔn)確把握發(fā)展命脈與現(xiàn)狀問題，進(jìn)而明確發(fā)展方向、探索發(fā)展新路，促進(jìn)資源與環(huán)境、城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)與社會、人與自然等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展。需要注意的是，統(tǒng)籌是規(guī)劃的核心體現(xiàn)，不僅表現(xiàn)為統(tǒng)籌兼顧城鄉(xiāng)與區(qū)域發(fā)展，結(jié)合各種優(yōu)勢條件，從整體戰(zhàn)略的層面落實資源分配、空間布局等規(guī)劃方案，而且在于對社會各主體力量的整合與協(xié)調(diào)。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃達(dá)成的是各主體對城鄉(xiāng)發(fā)展的共識，也是一種共同愿景，衍生出城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)與發(fā)展的共同價值。在21世紀(jì)，城鄉(xiāng)規(guī)劃常從戰(zhàn)略層面延伸到計劃層面，繼而進(jìn)一步明確規(guī)劃方案與實施主體，以市區(qū)空間發(fā)展規(guī)劃探索理想空間模式，通過區(qū)縣主體功能擴(kuò)展，明確實施主體，以美好環(huán)境與和諧社會共同締造行動綱要，擬定行動知音，推進(jìn)規(guī)劃實施，從而實現(xiàn)以城鄉(xiāng)人居環(huán)境為載體，以共同愿景為目標(biāo)，以保護(hù)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃統(tǒng)籌發(fā)展，某城市就秉承“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”方針，堅持可持續(xù)發(fā)展觀念，發(fā)揮城市的主體功能效益，保護(hù)古村落優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，優(yōu)化生態(tài)安全格局，打造了各種富有特色的文明小鎮(zhèn)。

3 結(jié)語

綜上所述，實現(xiàn)新常態(tài)下城市規(guī)劃的傳承與變革，促進(jìn)城市化的良好發(fā)展，政府應(yīng)正視城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作的各種問題，協(xié)同各部門構(gòu)建完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)體系，融合以人為本理念，以傳承歷史、弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃與可持續(xù)發(fā)展的有機結(jié)合。