白倩倩,張 權(quán),饒玉柱

(中國電子科學(xué)研究院，北京 100041)

1 全面依法治國與審判權(quán)力運(yùn)行體系概念的提出

以20世紀(jì)80年代末《行政訴訟法》的制定為標(biāo)志，我國司法改革已經(jīng)歷了近30年歷程。

司法改革剛剛起步時(shí)，主要任務(wù)是完善社會(huì)主義法律體系，解決“從無到有”、“新舊交替”的問題。而隨著改革進(jìn)程逐步深入，轉(zhuǎn)而在更深層次尋求突破。

黨的十八屆四中全會(huì)再次聚焦深化司法改革，對全面推進(jìn)依法治國進(jìn)行部署?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》作為新中國歷史上第一個(gè)關(guān)于加強(qiáng)法治建設(shè)的專門決定，是指導(dǎo)新形勢下全面推進(jìn)依法治國的綱領(lǐng)性文件。為了貫徹落實(shí)四中全會(huì)精神，最高人民法院制定了《最高人民法院關(guān)于全面深化人民法院改革的意見》(下稱《意見》)，其中提出以健全審判權(quán)力運(yùn)行體系作為全面深化法院改革的總目標(biāo)。該目標(biāo)的提出在理論和實(shí)踐層面都具有重大意義，值得深入解讀與系統(tǒng)研究。十九大報(bào)告中將依法治國作為新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和基本方略，并將深化司法體制改革作為重要內(nèi)容和目標(biāo)。

2 審判權(quán)力運(yùn)行體系的邏輯框架

審判權(quán)力運(yùn)行體系是以審判權(quán)為核心、以執(zhí)行權(quán)、司法行政事務(wù)管理權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等其它職權(quán)為保障，貫穿人民法院業(yè)務(wù)流程，包含運(yùn)行機(jī)制和制度建設(shè)，體現(xiàn)審判權(quán)的中央事權(quán)屬性，囊括當(dāng)下人民法院系統(tǒng)司法改革任務(wù)和內(nèi)容的一個(gè)多維有機(jī)整體。

2.1 法院的審判職能和運(yùn)行體系

中國現(xiàn)行法院體系的整體結(jié)構(gòu)包含內(nèi)外兩層，對內(nèi)而言，主要包含法院的憲法職能即審判工作和法院的行政管理工作。對外而言，主要包括法院和法院之間的關(guān)系以及法院和其他機(jī)構(gòu)的權(quán)力關(guān)系。

2.1.1 法院的審判職能與業(yè)務(wù)流程

法院內(nèi)部主要是以審判為核心職能的一整套運(yùn)作機(jī)制，從立案到審判再到執(zhí)行，是法院天然的神圣職能。法院工作的一切業(yè)務(wù)流程都是圍繞審判職能進(jìn)行，通過審判保護(hù)公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利。

圍繞審判職能為核心的法院業(yè)務(wù)流程到底包含哪些內(nèi)容，整個(gè)流程有多少個(gè)節(jié)點(diǎn)，不同的研究都有不同的分類方法。由于分類的方法和側(cè)重點(diǎn)的不盡相同，每一個(gè)法院在梳理本院的業(yè)務(wù)流程后都有可能得出不同的結(jié)論。然而，各級法院的業(yè)務(wù)功能和審判流程雖根據(jù)審級不同會(huì)有一些差異，但總體的案件過程卻基本相同。

以審判為核心的業(yè)務(wù)流程是由專業(yè)法官為主體進(jìn)行的。根據(jù)《法院組織法》的規(guī)定，我國的各級法院均由院長一人，副院長、庭長、副庭長和審判員若干人組成。從制度層面上看，所有的審判員無一例外都應(yīng)當(dāng)履行法官職責(zé)。除此之外，法院負(fù)責(zé)審判職能的制度設(shè)計(jì)還有合議庭制度、審判委員會(huì)制度等[1]，在現(xiàn)行的法院業(yè)務(wù)中也承擔(dān)著事實(shí)上的裁判功能。

除了法院本身以審判職能為核心的業(yè)務(wù)流程外，作為一個(gè)組織，其不免有行政管理的事務(wù)要處理。比如，案件的分配，人員的升遷、調(diào)動(dòng)和考核，后勤工作等。除此之外，黨政工作，普法工作等事行政事務(wù)也是法院的“分內(nèi)職責(zé)”。法院的各級領(lǐng)導(dǎo)在承擔(dān)審判任務(wù)的同時(shí)還需要管理本級行政事務(wù)[2]。

2.1.2 法院系統(tǒng)內(nèi)部與外部的權(quán)力關(guān)系

法院系統(tǒng)內(nèi)部不同層級法院之間主要是權(quán)力的縱向垂直運(yùn)行，法院系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)與非法院系統(tǒng)機(jī)構(gòu)之間主要是權(quán)力的橫向水平運(yùn)行。

(1)權(quán)力垂直運(yùn)行

人民法院是一個(gè)包括最高院、地方各級人民法院以及軍事法院、海事法院等專門人民法院的分層級的系統(tǒng)?，F(xiàn)行法律法規(guī)為人民法院設(shè)置了詳細(xì)的運(yùn)行規(guī)則，同時(shí)也相當(dāng)于為不同層級法院之間頻繁發(fā)生社會(huì)關(guān)系提供了長期穩(wěn)定的支持與保障。人民法院系統(tǒng)內(nèi)上下層級之間的監(jiān)督、指導(dǎo)、行政管理關(guān)系，首先是不對等的——上級人民法院可以在業(yè)務(wù)范疇內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督下級法院，下級人民法院反過來不能在業(yè)務(wù)范疇內(nèi)指導(dǎo)、監(jiān)督上級法院；而且是支配性的——最高人民法院對全國各級人民法院的執(zhí)行工作，以及司法行政工作具有管理、協(xié)調(diào)的職能——是為人民法院系統(tǒng)內(nèi)上下層級間自上而下的垂直權(quán)力關(guān)系[3]。

(2)權(quán)力水平運(yùn)行

人民法院系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)外機(jī)構(gòu)之間同樣關(guān)系密切。

① 與中國共產(chǎn)黨的關(guān)系：中國共產(chǎn)黨通過人民代表大會(huì)的法定程序引導(dǎo)國家司法機(jī)關(guān)的活動(dòng)，黨的政法委員會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，組織重大的司法事務(wù)[4]。另外，還通過司法機(jī)關(guān)中的黨組織做司法工作人員的思想政治工作，不搞“超黨派”的法官“中立”[5]。

② 與人民代表大會(huì)的關(guān)系：與西方國家“司法獨(dú)立”的概念不同，中國的立法權(quán)高于司法權(quán)，國家司法權(quán)為全國人民代表大會(huì)所賦，所以人民法院并不獨(dú)立于代議機(jī)關(guān)。

③ 與其它司法機(jī)關(guān)的關(guān)系：根據(jù)《憲法》第一百三十五條，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)，互相配合，互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律。

④ 與地方政府的關(guān)系：人民法院的收入包括財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。以目前的實(shí)際情況看，人民法院沒有“自留地”，其經(jīng)費(fèi)收入基本全部被地方財(cái)政所覆蓋，并接受相關(guān)的財(cái)務(wù)管理。

如果將人民法院系統(tǒng)視為一個(gè)整體，那么在其與系統(tǒng)外機(jī)構(gòu)所共同構(gòu)成的大系統(tǒng)中，發(fā)生著復(fù)雜且不對等的支配性社會(huì)關(guān)系。人民法院作為行為者，往往屬于被支配的一方——在法律法規(guī)的制約/保障下被引導(dǎo)、被監(jiān)督、被任免、被制約、被統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、被統(tǒng)一思想、被財(cái)務(wù)管理——是為人民法院系統(tǒng)內(nèi)機(jī)構(gòu)與系統(tǒng)外機(jī)構(gòu)間由外而內(nèi)的水平權(quán)力關(guān)系。[6]

2.2 審判權(quán)力運(yùn)行體系中的問題

從上節(jié)的分析可以看出，從法院本身的審判職能和體系結(jié)構(gòu)來看，法院作為一個(gè)機(jī)構(gòu)對內(nèi)、對外的關(guān)系都有縱橫兩條線。對內(nèi)，法院有橫向的業(yè)務(wù)流程和縱向的行政管理；對外，法院有縱向的法院之間的審級關(guān)系和橫向的法院對外交往關(guān)系。無論司法改革如何推進(jìn)，在照應(yīng)到法院本身的體系架構(gòu)時(shí)，都應(yīng)當(dāng)從這個(gè)縱橫關(guān)系來考慮。

2.2.1 內(nèi)部行政權(quán)力對審判權(quán)力運(yùn)行的干預(yù)

審判實(shí)踐中，法院要面臨一系列內(nèi)部行政事務(wù)，完全取消這種行政關(guān)聯(lián)并不可能。本應(yīng)為了履行審判職能所設(shè)計(jì)的法院體系結(jié)構(gòu)和組織架構(gòu)卻形成了典型的縱向行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，導(dǎo)致本應(yīng)是承擔(dān)輔助性和支撐性職能的行政管理關(guān)系影響了作為法院核心職能的審判關(guān)系，橫向的案件審理和縱向的法院行政管理產(chǎn)生了“職能的交叉和融合”，而且現(xiàn)實(shí)狀態(tài)下的權(quán)力關(guān)系遠(yuǎn)不像理論表述那樣脈絡(luò)清晰。更有甚者，水平方向上“額外”的權(quán)力關(guān)系(即地方行政機(jī)關(guān)與人民法院之間的權(quán)力關(guān)系)的存在，導(dǎo)致其比垂直方向上“額定”的權(quán)力關(guān)系更加強(qiáng)勢。無論是對于作為系統(tǒng)亦或是作為機(jī)構(gòu)的人民法院而言，來自系統(tǒng)外的干擾無疑更加強(qiáng)烈，對其整體性/獨(dú)立性的破壞更大，與十八屆四中全會(huì)提出的“依法獨(dú)立公正行使審判權(quán)”的目標(biāo)更加背道而馳。

2.2.2 地方行政權(quán)力對審判權(quán)利運(yùn)行的干預(yù)

另外，地方行政權(quán)力對審判權(quán)運(yùn)行的干預(yù)也不容忽視。因此，建立由省級法院統(tǒng)管人、財(cái)、物的統(tǒng)管制度是本次司法改革的重點(diǎn)。迄今為止，該制度的推進(jìn)在總體上說較為順利，但在某些關(guān)鍵領(lǐng)域，仍能看到地方行政權(quán)力對法院的干預(yù)。

2.2.3 其它問題

除了地方行政化和內(nèi)部行政化的問題外，法院審判權(quán)運(yùn)行中的其它問題也需給予足夠重視。如實(shí)踐中我國法院內(nèi)審判權(quán)與審判管理權(quán)的混同問題。由于審判管理權(quán)主體和審判權(quán)主體某種程度上身份的同一性，一些高層人員身兼數(shù)職，既是法官，又是行政領(lǐng)導(dǎo)，既擁有審判管理權(quán)，又擁有審判權(quán)，何時(shí)當(dāng)行使審判權(quán)，何時(shí)當(dāng)行使管理權(quán)，何種行為隸屬審判行為，何種行為隸屬管理行為，往往界定不清，兩權(quán)的矛盾和沖突較為突出。

另外，對審判權(quán)力運(yùn)行的全方位監(jiān)督問題仍需加強(qiáng)，主要表現(xiàn)在對審判權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督落實(shí)力度不到位，實(shí)踐中，對審判監(jiān)督流程的監(jiān)督重事后監(jiān)督，輕事前、事中監(jiān)督，對案件審判質(zhì)量監(jiān)督工作方面不夠規(guī)范，不夠嚴(yán)格，行使審判監(jiān)督權(quán)的保障措施不到位。

2.3 以信息化為基礎(chǔ)的構(gòu)建審判權(quán)力運(yùn)行體系

系統(tǒng)工程是實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)最優(yōu)化的科學(xué)，是運(yùn)用系統(tǒng)思想直接改造客觀世界的一大類工程技術(shù)的總稱。系統(tǒng)工程方法包括設(shè)計(jì)過程、方案實(shí)現(xiàn)過程以及體系管理過程，是頂層設(shè)計(jì)的重要工具。

審判權(quán)力運(yùn)行體系就是以權(quán)力運(yùn)行作為特定功能的，由相互關(guān)聯(lián)的不同系統(tǒng)構(gòu)成的系統(tǒng)集合。其中，眾多法律過程如同子系統(tǒng)一樣需要同時(shí)規(guī)劃、設(shè)計(jì)，需要從頂層整體考慮子系統(tǒng)之間的共享融合、互聯(lián)互通關(guān)系，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌整合才能最大程度的發(fā)揮體系效益。由此可以看出，系統(tǒng)工程方法是構(gòu)建審判權(quán)力運(yùn)行體系的重要選擇，信息化建設(shè)是構(gòu)建審判權(quán)力運(yùn)行體系的重要途徑。

以當(dāng)前司法體系運(yùn)營存在的問題為導(dǎo)向，如何用信息化手段構(gòu)建審判權(quán)利運(yùn)行體系？首先是搭建信息基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)，均衡法院信息化建設(shè)發(fā)展。搭建起一套貫穿最高法、高級人民法院、中級人民法院、基層人民法院，可共享可連通可協(xié)同的信息基礎(chǔ)平臺(tái)，建立以數(shù)據(jù)為核心的數(shù)據(jù)挖掘與云服務(wù)系統(tǒng)[7]。

信息基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)可以規(guī)劃全國范圍的司法數(shù)據(jù)中心布局，集中匯聚全國司法數(shù)據(jù)資源，采用有效的云端大數(shù)據(jù)挖掘手段，最大化數(shù)據(jù)的價(jià)值。提高司法文書自動(dòng)文本信息處理、審執(zhí)工作輔助決策、審判過程音視頻記錄信息處理等系統(tǒng)的智能。

其次是建立以法院為核心的全國法院網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，提升法院內(nèi)部法院之間自動(dòng)化程度。流程管理系統(tǒng)包括以法官為核心的法官管理系統(tǒng)、以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為核心的流程管理系統(tǒng)和以當(dāng)事人為核心的司法服務(wù)系統(tǒng)。法官管理系統(tǒng)圍繞法官這一業(yè)務(wù)核心，包含法官績效考核系統(tǒng)、法官職業(yè)評價(jià)系統(tǒng)、法官職業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的信息化管理。流程管理系統(tǒng)以關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為核心的，銜接各業(yè)務(wù)流程的連接響應(yīng)，實(shí)現(xiàn)法院內(nèi)部辦公自動(dòng)化。流程管理系統(tǒng)中最重要的就是審判流程，建立以審判流程為核心的庭審系統(tǒng)，包括遠(yuǎn)程審理系統(tǒng)、遠(yuǎn)程調(diào)解系統(tǒng)、科技法庭系統(tǒng)等。通過梳理法院之間的垂直監(jiān)督、指導(dǎo)關(guān)系，建立以法院為核心的全國法院網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)法院之間的辦公自動(dòng)化信息化。在司法為民和司法公開方面，建立以當(dāng)事人為核心的司法服務(wù)系統(tǒng)，包括一站式信息化訴訟服務(wù)中心、12368集成式APP平臺(tái)、司法公開統(tǒng)一平臺(tái)。

構(gòu)建信息基礎(chǔ)設(shè)施平臺(tái)和全國法院網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，首先需要統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、互聯(lián)互通。可以參考國家電子政務(wù)標(biāo)準(zhǔn)總體體系框架，構(gòu)建全面的人民法院信息化標(biāo)準(zhǔn)化體系。保證部門之間、上下級法院之間、不同信息系統(tǒng)之間互聯(lián)互通和數(shù)據(jù)共享的通暢。其次是注重安全、完善運(yùn)維，按照法院云計(jì)算體系的信息安全等級保護(hù)和分級保護(hù)技術(shù)措施和管理措施進(jìn)行安全防護(hù)體系建設(shè)，加強(qiáng)對信息系統(tǒng)全生命周期的安全管理，提高信息網(wǎng)絡(luò)和重要信息系統(tǒng)的安全保護(hù)水平。建設(shè)完善法院信息化的運(yùn)維管控系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)對體系狀態(tài)的實(shí)時(shí)監(jiān)控，做到體系故障的提早發(fā)現(xiàn)、及時(shí)處理、快速恢復(fù)。第三是院企合作、整合資源。在基礎(chǔ)設(shè)施、領(lǐng)域應(yīng)用以及業(yè)務(wù)平臺(tái)等方面強(qiáng)化共用、整合通用、開放應(yīng)用。

在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)平臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的構(gòu)建后，還需要樹立一批典型、規(guī)范的應(yīng)用系統(tǒng)與實(shí)際相結(jié)合。例如有以下特色示范：

①標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程，將法院業(yè)務(wù)流程的共性進(jìn)行梳理和抽象并形成標(biāo)準(zhǔn)，在云端以業(yè)務(wù)管理應(yīng)用的形式進(jìn)行實(shí)現(xiàn)。進(jìn)行小范圍的示范試點(diǎn)后向全國法院推廣。借助標(biāo)準(zhǔn)化的業(yè)務(wù)流程推動(dòng)全國法院司法數(shù)據(jù)的整理和集中管理。

②業(yè)務(wù)流程可視化定制。法院業(yè)務(wù)流程以云端應(yīng)用的形式實(shí)現(xiàn)。其中的共性業(yè)務(wù)節(jié)點(diǎn)實(shí)現(xiàn)為必須的流程節(jié)點(diǎn)。云端應(yīng)用同時(shí)提供一個(gè)“流程節(jié)點(diǎn)庫”，供各法院根據(jù)各自特色對其業(yè)務(wù)流程已可視化拖拽的方式進(jìn)行流程定制。

③司法大數(shù)據(jù)分析。從海量的與審判業(yè)務(wù)相關(guān)的案件元數(shù)據(jù)，與案件相關(guān)的文字、聲音、視頻、圖像信息中，使用大數(shù)據(jù)的方法進(jìn)行數(shù)據(jù)挖掘，提升我國司法的智能化。

④法官個(gè)人移動(dòng)助理。法官配備移動(dòng)設(shè)備隨時(shí)隨地接入“云端法院”，與云端安全高速通信，方便法官移動(dòng)審理案件。配備電子/指紋簽名設(shè)備，支持案件當(dāng)事人現(xiàn)場確認(rèn)審判結(jié)果。案件審理過程實(shí)時(shí)記錄，通過信息壓縮實(shí)時(shí)上傳到云端。

⑤“屏媒”傳音。在各地法院大廳部署落地大屏幕，用于信息發(fā)布和提供便民服務(wù)。大屏幕與云端連接，可以接受云端統(tǒng)一推送的信息，形成“全國同一個(gè)窗口”的效果。讓黨和國家的聲音，最高法的聲音在第一時(shí)間傳遍全國3551個(gè)法院。

⑥“靈境”傳神。便于案件各方遠(yuǎn)程參與案件審理，讓數(shù)據(jù)和信息多跑路，讓人少跑路。提供身臨其境、類似面對面的溝通體驗(yàn)，通過使用全景攝像機(jī)、廣角三眼攝像機(jī)、觸摸互動(dòng)設(shè)備，信息共享工具，提供更自然的視覺體驗(yàn)，極大增強(qiáng)案件各方的溝通效果，提高審判效率。

⑦遠(yuǎn)程協(xié)同系統(tǒng)?；?dòng)協(xié)同系統(tǒng)是新型的實(shí)時(shí)遠(yuǎn)程協(xié)作工具，融合了視頻、語音、消息、內(nèi)容等一站式的功能，支持從移動(dòng)設(shè)備到沉浸式終端，提供類似面對面溝通體驗(yàn)，通過應(yīng)用最新的觸摸、語音識別、計(jì)算機(jī)視覺、增強(qiáng)現(xiàn)實(shí)等技術(shù)，可極大增強(qiáng)與會(huì)者的參與度與溝通效果。

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