黃銀華，陳進(jìn)棟

（1.廣東國地資源與環(huán)境研究院，廣州 510075；2.廣東省生態(tài)環(huán)境技術(shù)研究所，廣州 510650）

土地利用是人類采用相關(guān)技術(shù)手段，有目的、有計劃地開發(fā)和利用土地資源，將土地自然生態(tài)系統(tǒng)改變成人工生態(tài)系統(tǒng)的一種活動。近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程加快，我國城鎮(zhèn)土地利用狀況也發(fā)生了翻天覆地的變化，城鎮(zhèn)用地的規(guī)模、用地的結(jié)構(gòu)都不斷發(fā)生變化。做好城鎮(zhèn)土地利用數(shù)據(jù)分析，有助于人們及時掌握區(qū)域城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀、潛力，從而為城鎮(zhèn)建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展提供參考。

一個地區(qū)的土地利用結(jié)構(gòu)狀況在很大程度上反映了該地區(qū)自然資源及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)構(gòu)狀況[1]。因此，研究土地利用結(jié)構(gòu)特征及其時間變化是研究一個地區(qū)自然條件、資源和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化配置的重要途徑之一，對于區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局、土地合理利用具有重要的指導(dǎo)意義[2-3]。改革開放40年來，廣東省的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展取得了顯著成就，一直位居全國前列，2017年，廣東省GDP已達(dá)8.99萬億，連續(xù)29年位居全國首位，人均GDP8.1萬元。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于加速發(fā)展時期。但是，廣東省人多地少，人地矛盾的問題依然突出。因此，研究廣東在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的土地利用問題，對于科學(xué)規(guī)劃其城市發(fā)展方向，提高全省城市土地集約利用度，打造宜居城鎮(zhèn)，促進(jìn)土地資源的可持續(xù)高效利用，促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

1 城鎮(zhèn)土地利用供需關(guān)系合理性評價標(biāo)準(zhǔn)

2010年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布出臺了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）。該標(biāo)準(zhǔn)從我國人多地少的實際出發(fā)，滿足城市經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展與環(huán)境建設(shè)的基本用地需求，規(guī)定了規(guī)劃編制時的建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、規(guī)劃現(xiàn)狀城市人均建設(shè)用地指標(biāo)、規(guī)劃人均單項建設(shè)用地指標(biāo)等標(biāo)準(zhǔn)。

1.1 現(xiàn)狀、規(guī)劃人均城市建設(shè)用地規(guī)模

要求新建城市的規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)在85.1～105.0 m2/人內(nèi)確定。根據(jù)建筑氣候區(qū)的不同，人均居住用地面積指標(biāo)分別為：I、II、VI、VII氣候區(qū)，為28.0～38.0 m2/人，III、IV、V氣候區(qū)為23.0～36.0 m2/人。并規(guī)定對已有的城市進(jìn)行規(guī)劃時，其人均建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)以現(xiàn)狀建設(shè)用地的人均水平為基礎(chǔ)，根據(jù)人均建設(shè)用地指標(biāo)級別和允許調(diào)整幅度確定。邊遠(yuǎn)地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)以及部分山地城市、人口較少的工礦業(yè)城市、風(fēng)景旅游城市等具有特殊情況的城市，應(yīng)當(dāng)專門論證確定規(guī)劃人均城市建設(shè)用地指標(biāo)，但上線不得大于150.0 m2/人。

1.2 規(guī)劃建設(shè)用地結(jié)構(gòu)

根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB50137-2011）要求，居住用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)在25.0%～40.0%；公共管理與公共服務(wù)設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)在5.0%～8.0%；工業(yè)用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)在15.0%～30%；道路與交通設(shè)施用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)在10.0%～25.0%；綠地與廣場用地占城市建設(shè)用地的比例應(yīng)在10.0%～15.0%。

2 廣東省城鎮(zhèn)土地利用分析

2.1 土地利用結(jié)構(gòu)分析

2017年，廣東省經(jīng)國務(wù)院和省政府批準(zhǔn)的城鎮(zhèn)建設(shè)用地，總面積為15 250.48 hm2（耕地4 465.62 hm2），占批準(zhǔn)用地總面積的36.97%；城鎮(zhèn)村建設(shè)用地9 612.49 hm2，（耕地2 359.45 hm2），占批準(zhǔn)用地總面積的63.03%。從所批準(zhǔn)的用地結(jié)構(gòu)類型來看，單獨選址建設(shè)項目5 637.99 hm2，其中，交通設(shè)施用地4 935.39 hm2、水利657.04 hm2，能源用地11.56 hm2。

國有建設(shè)用地供應(yīng)情況如下。2017年，全省建設(shè)用地供應(yīng)總量為38 096.96 hm2，其中，工礦倉儲用地7 027.08 hm2，住宅用地4 960.98 hm2，商服用地1 118.98 hm2，公共管理與公共服務(wù)用地11 812.17 hm2，交通運(yùn)輸用地11 741.24 hm2。公開數(shù)據(jù)顯示，2017年廣東省公共管理與公共服務(wù)用地所占比例最大，占2017年國有建設(shè)用地供應(yīng)量的31%，商服用地、水利用地、能源用地較少。

2.2 工業(yè)用地面積與對應(yīng)工業(yè)產(chǎn)值相關(guān)性分析

2017年，全省工礦倉儲用地7 027.08 hm2，同期，廣東省工業(yè)總產(chǎn)值為38 598.55億元，單位工礦倉儲用地總產(chǎn)值為5.49億元/hm2。2017年，全國建設(shè)用地中，工礦倉儲用地12萬hm2，同期第二產(chǎn)業(yè)增加值為334 623億元，單位工礦倉儲用地總產(chǎn)值為2.79億元/hm2，土地集約程度較高。

2.3 商服用地面積與對應(yīng)第三產(chǎn)業(yè)GDP相關(guān)性分析

2017年，廣東省商服用地1 118.98hm2，同期，廣東省第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值為47 488.28億元，單位商服用地總產(chǎn)值為42.44億元。2017年，全國商服用地為3.09萬hm2，同期，全國第三產(chǎn)業(yè)增加值為427 032億元，單位商服用地總產(chǎn)值為13.81億元。

2.4 廣東省建設(shè)用地指標(biāo)與國家標(biāo)準(zhǔn)比照分析

據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底廣東省常住人口為11169萬人。另外，《廣東省土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》主要指標(biāo)調(diào)整表所公布的數(shù)據(jù)顯示，全省城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模為160.23m2/人，超過了國家規(guī)定的指標(biāo)。

綜上，廣東省工業(yè)用地面積和商服用地面積的集約程度均較高，分別高出全國平均水平的96.77%和207.31%?？梢姡谌a(chǎn)業(yè)高度發(fā)展的廣東在商服用地單位總產(chǎn)值處于全國領(lǐng)先位置。

3 廣東省城鎮(zhèn)土地利用對策建議

國土資源部印發(fā)的《國土資源“十三五”規(guī)劃綱要》指出，要“提高土地資源節(jié)約集約利用水平，嚴(yán)格核定各類城鎮(zhèn)新增用地”，要嚴(yán)格按照“盤活存量建設(shè)用地”“健全節(jié)約集約用地控制標(biāo)準(zhǔn)”的要求，做好全省城鎮(zhèn)土地利用。

3.1 進(jìn)一步優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)

從前述分析來看，廣東省城鎮(zhèn)土地利用結(jié)構(gòu)的比例不夠協(xié)調(diào)，公共管理與公共服務(wù)用地、住宅用地、工礦倉儲用地的占比偏高，商服用地產(chǎn)值較高，但商服用地、水利用地、能源用地占比較少。新時代，全省城鎮(zhèn)土地利用應(yīng)堅持“分類指導(dǎo)”“有保有壓”的原則和要求，增加對商服用地、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)等高用地產(chǎn)值類型的土地利用供給，促進(jìn)全省區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。對不符合產(chǎn)業(yè)政策、能耗大、污染重、低水平的重復(fù)建設(shè)項目要嚴(yán)格控制土地供給，通過優(yōu)化調(diào)整土地利用結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級[4]。

3.2 進(jìn)一步強(qiáng)化生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)

按照“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，大力推進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型”社會建設(shè)，加大區(qū)域生態(tài)環(huán)境整治力度，強(qiáng)化生態(tài)城鎮(zhèn)建設(shè)，著力提升城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)和居民區(qū)的綠地面積，提高全省城鎮(zhèn)綠化率。加強(qiáng)土地利用整治力度，采取有效措施強(qiáng)化城鎮(zhèn)的生化垃圾、工業(yè)污染的治理力度，大力推進(jìn)環(huán)境影響評價制度，做好工業(yè)“三廢”處理，加大工業(yè)園區(qū)的環(huán)境治理能力建設(shè)，從源頭上減少污染，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，打造宜居型城鎮(zhèn)生活發(fā)展空間。

3.3 進(jìn)一步加大土地節(jié)約集約利用

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，城市人口不斷增加，城鎮(zhèn)土地利用供需矛盾長期存在。加大全省土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，優(yōu)先使用存量土地，適度加大市區(qū)土地立體利用空間。完善土地節(jié)約集約利用的綜合評價體系，根據(jù)全省城鎮(zhèn)土地利用現(xiàn)狀，因地制宜地做好土地利用，實現(xiàn)土地利用的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和生態(tài)環(huán)保效益的有機(jī)統(tǒng)一。