沈百鑫*，李志林

（1. 亥姆霍茲環(huán)境研究中心，德國菜比錫D 04103；2. 德國菜比錫大學(xué)地理研究所，德國萊比錫D 04103）

理論上我國早在20世紀(jì)80年代初就已明確許可制度對于環(huán)境治理的重要意義［1］。在實(shí)踐中，1985年上海市環(huán)保局基于黃浦江上游水源保護(hù)區(qū)采用總量控制與濃度控制相結(jié)合的管理辦法控制污染，在全國率先實(shí)施排污許可證［2］。因此，環(huán)境法上的許可制度（以下簡稱環(huán)境許可）并不是新生事物。

雖然對排污許可制度有明確的法律基礎(chǔ)，在多部環(huán)境核心法律中明確規(guī)定由“國務(wù)院制訂具體辦法和實(shí)施步驟”，只是基于“國務(wù)院制訂”具體條例上的更具可操作性的排污許可制度一直未能有效建立起來。行政條例未能得以頒布，相關(guān)的行政規(guī)章則法律效力不足，規(guī)定十分籠統(tǒng)，迫切需要制訂與環(huán)境許可管理相關(guān)的條例［3,4］。2016年12月，為了加快落實(shí)為針對火電、造紙兩個(gè)行業(yè)率先發(fā)證提供依據(jù)和指導(dǎo)，環(huán)保部頒布《排污許可證管理暫行規(guī)定》（環(huán)水體〔2016〕186號文），主要明確了排污許可證的內(nèi)容以及核發(fā)程序。環(huán)保部又于2018年1月10日發(fā)布《排污許可管理辦法（試行）》，同時(shí)也在加快進(jìn)行《排污許可管理?xiàng)l例》的制訂工作，推動(dòng)我國排污許可制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。

從以上可知，在我國環(huán)境政策中采用“污染物排放許可制度”這個(gè)概念，又稱為排污許可或排污許可證制度。排污許可是環(huán)境許可中對點(diǎn)源排放管理的一項(xiàng)核心工具，是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)實(shí)施的約40項(xiàng)中的重要部分，而涉及環(huán)境資源類的行政許可則達(dá)500多項(xiàng)［4,5］?；谡吲c法律現(xiàn)實(shí)分析與理論探討的需要，下文中會(huì)同時(shí)使用排污許可與環(huán)境許可的概念，但應(yīng)當(dāng)指明環(huán)境許可擁有更豐富的內(nèi)涵和外延。

相較于環(huán)境許可制度在近期我國政策與實(shí)踐領(lǐng)域的快速發(fā)展，在環(huán)境法理論上的探討與研究卻仍有限。本文從分析現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策的興起出發(fā)，對環(huán)境許可制度進(jìn)行基本的理論分析和簡單框架梳理，分析歐盟與德國在環(huán)境許可一體化上的不同歷史傳統(tǒng)與發(fā)展趨勢，探討與環(huán)境許可制度緊密相關(guān)的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制度，并分析德國環(huán)境治理理念的轉(zhuǎn)型變革，同時(shí)指出其對我國環(huán)境許可制度的借鑒意義，強(qiáng)調(diào)從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的要求出發(fā)在環(huán)境許可制度的設(shè)置上需要跳出排污許可的局限，避免直接進(jìn)入綜合排放許可的迷宮，選擇以深化環(huán)境專業(yè)許可為基礎(chǔ)。

1 工業(yè)化和城市化進(jìn)程中價(jià)值觀重構(gòu)下內(nèi)生型現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)與環(huán)境許可制度

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)是在人類社會(huì)經(jīng)歷了工業(yè)化與城市化進(jìn)程后，在作為人類生存基礎(chǔ)的自然環(huán)境被嚴(yán)重破壞后的政策與法律應(yīng)對，在其背后又體現(xiàn)為人類價(jià)值觀的再平衡。這種政策法律應(yīng)對與價(jià)值觀重構(gòu)都需要社會(huì)內(nèi)生的源動(dòng)力，才能更好地促進(jìn)制度建設(shè)。而對制度的認(rèn)識，不能只局限于制度本身，更要認(rèn)識到制度必須在特定的歷史演革和行動(dòng)情境以及特定的變量組合之下才能發(fā)揮作用。作為重構(gòu)我國環(huán)境治理體系之重點(diǎn)的排污許可制度建設(shè)［4］尤其需要在這個(gè)宏大背景下來理解。

現(xiàn)代環(huán)保政策的產(chǎn)生和發(fā)展與工業(yè)化和城市化發(fā)展階段密切相關(guān)，體現(xiàn)為環(huán)境法是以問題為導(dǎo)向的特點(diǎn)。作為發(fā)達(dá)工業(yè)國家的德國，從19世紀(jì)末起就經(jīng)受著因工業(yè)化和城市化帶來的環(huán)境污染，于20世紀(jì)60年代末70年代初，基本上內(nèi)源性自發(fā)地產(chǎn)生了現(xiàn)代環(huán)保政策與法律，經(jīng)過40年的發(fā)展，其自然環(huán)境在很大程度上實(shí)現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。而在同一時(shí)期，基于國際形勢的發(fā)展和對于現(xiàn)代化的預(yù)期，我國的現(xiàn)代環(huán)境政策與法律雖然在形式上較早得以產(chǎn)生和發(fā)展，但直到近幾年，以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)的現(xiàn)代環(huán)境政策才開始真正發(fā)揮其作用。這意味著，只有在經(jīng)歷并達(dá)到較高程度的工業(yè)化和城市化后，才會(huì)出現(xiàn)法治社會(huì)和現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策的內(nèi)生動(dòng)力。這里又可以分為問題意識的內(nèi)生性和應(yīng)對機(jī)制的內(nèi)生性，尤其是考慮到現(xiàn)代環(huán)境政策與法律中對傳統(tǒng)手段和機(jī)制的創(chuàng)新。認(rèn)識到內(nèi)生型和外生型環(huán)境政策差異這個(gè)背景與邏輯，能更好地理解環(huán)境保護(hù)制度的合理性、可實(shí)施性與可操作性。

現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策不只是對自然環(huán)境的生產(chǎn)功能在可持續(xù)性使用上的調(diào)整，更是對其作為生態(tài)系統(tǒng)的自身調(diào)節(jié)功能、環(huán)境效益功能和娛樂美學(xué)功能［6］的重新發(fā)現(xiàn)及與其生產(chǎn)功能之間的價(jià)值重構(gòu)。相應(yīng)地，現(xiàn)代環(huán)境法不只是對環(huán)境保護(hù)的規(guī)范，更是在傳統(tǒng)的社會(huì)發(fā)展和法律框架上，用禁止、限制、規(guī)范、引導(dǎo)促進(jìn)及程序性手段，對資源和環(huán)境在利用和保護(hù)之間進(jìn)行再平衡，對于基本權(quán)利中財(cái)產(chǎn)權(quán)和健康生命權(quán)的再平衡。我國將環(huán)境法歸屬于環(huán)境資源法學(xué)，一方面正是反映了環(huán)境法與經(jīng)濟(jì)法有著很大的交叉重疊，另一方面也承認(rèn)個(gè)別的部門環(huán)境保護(hù)法正是以傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)法為基礎(chǔ)發(fā)展而來的。不論是西方語系中的可持續(xù)發(fā)展還是中國的生態(tài)文明，其本質(zhì)都是基于各民族發(fā)展階段、基本國情以及國際關(guān)系變化，對人與自然關(guān)系的新認(rèn)識和重新定位，把尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然的理念融入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的過程。

推進(jìn)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最關(guān)鍵是制度建設(shè)，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境［7］。2015年的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出了包括環(huán)境治理體系在內(nèi)的八大項(xiàng)制度建設(shè)，而其中關(guān)鍵的就是“完善污染物排放許可制”，要求“盡快在全國范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，依法核發(fā)排污許可證，排污者必須持證排污，禁止無證排污或不按許可證規(guī)定排污”。

環(huán)境許可這一核心制度不建立，其他相應(yīng)的制度環(huán)境影響評價(jià)、總量控制、功能區(qū)域保護(hù)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)性手段、環(huán)境監(jiān)測等都很難捏成一團(tuán)，也不能互成體系［4］。而反觀我國整個(gè)環(huán)境法制的構(gòu)建，盡管部門環(huán)境法都有對監(jiān)督管理的規(guī)定，但核心的環(huán)境監(jiān)管制度——環(huán)境許可制度，只是較簡單概念性地提及。所謂的“提供了法律依據(jù)”［11］，離真正的實(shí)現(xiàn)仍有著一定距離［5］?！斑@項(xiàng)制度定位不明晰、制度不銜接、監(jiān)管不到位，存在制度缺陷與技術(shù)難點(diǎn)，難以有效管控排污單位的環(huán)境行為［13］”。構(gòu)建和完善環(huán)境許可制度成為我國生態(tài)文明建設(shè)中急迫需要解決的議題［14］。

2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則不斷推進(jìn)環(huán)境許可制度的深度、廣度與精度

在工業(yè)化進(jìn)程中，嚴(yán)格的危險(xiǎn)責(zé)任和出于公共利益保護(hù)而采取積極的警察治安干預(yù)都對環(huán)境保護(hù)起到了一定影響，但從人類社會(huì)已發(fā)生的重大污染事件可知，那些零散點(diǎn)狀針對危險(xiǎn)已經(jīng)迫近的制度應(yīng)對，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的［12］。這與在其他領(lǐng)域的“小政府”或“精簡行政”的趨勢相反，要求國家作為共同福祉和基本權(quán)利的捍衛(wèi)者應(yīng)當(dāng)采取更積極的措施，建立更為系統(tǒng)的行政監(jiān)控體系，恰當(dāng)?shù)叵拗迫祟悓Νh(huán)境的使用權(quán)益，更有效地保障人類生存的自然基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策更強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，這種風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防不僅是指為將來使用而不用盡現(xiàn)有效能，更是指對于未知采取更為謹(jǐn)慎的行動(dòng)［10］。即需要對傳統(tǒng)法律權(quán)益保護(hù)界限以及法律干涉強(qiáng)度予以適當(dāng)調(diào)整，充分利用規(guī)劃手段，創(chuàng)新有利于環(huán)境保護(hù)的程序性權(quán)利，以環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)制度補(bǔ)充傳統(tǒng)的環(huán)境許可制度，以確保整個(gè)社會(huì)發(fā)展的可持續(xù)性［15］。

基于國家在現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)上負(fù)主要責(zé)任，要求其積極介入，現(xiàn)代環(huán)境法的主要內(nèi)容更多地表現(xiàn)為環(huán)境行政法，即國家通過禁止性規(guī)定、準(zhǔn)入許可、稅費(fèi)和補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)工具、信息公開等手段，對個(gè)人和企業(yè)的自由和權(quán)利進(jìn)行法律約束，甚至直接規(guī)定義務(wù)，并明示政府在這方面的權(quán)力與職責(zé)（制定規(guī)劃、審批、監(jiān)管與監(jiān)控信息、公開、公眾參與等）。在這個(gè)行政許可關(guān)系中，不是行政機(jī)關(guān)與許可相對人的兩者簡單關(guān)系，而是以所申請的權(quán)益為對象的包括公眾和第三人在內(nèi)的權(quán)益互動(dòng)關(guān)系，行政機(jī)關(guān)并不具有絕對的分配利用權(quán)，而是對于私權(quán)益間（公法上的權(quán)益最終也歸于私人權(quán)益體系中）的平衡。

在現(xiàn)代環(huán)境治理制度中，除了通過行動(dòng)目標(biāo)導(dǎo)向的規(guī)劃機(jī)制、激勵(lì)型經(jīng)濟(jì)手段、借助環(huán)境信息的社會(huì)引導(dǎo)、全社會(huì)合作及公共招投標(biāo)中的環(huán)保規(guī)制，從公共安全保障和治安防衛(wèi)出發(fā)的直接干涉型監(jiān)管手段仍然是環(huán)保的基礎(chǔ)機(jī)制［8］。在傳統(tǒng)的公共治安管理的基礎(chǔ)上，這種直接干涉型監(jiān)管經(jīng)發(fā)展通常細(xì)分為嚴(yán)格的禁止和限制、準(zhǔn)入控制、一般性義務(wù)規(guī)定和個(gè)案干涉監(jiān)管機(jī)制四種不同的制度性質(zhì)或?qū)哟危?］。對此，一般通過環(huán)境法上的許可制度為核心機(jī)制來進(jìn)行系統(tǒng)構(gòu)建［3,10］，實(shí)現(xiàn)從法律正義向個(gè)案正義。由此，通過建立責(zé)任和規(guī)則意識，明確細(xì)化強(qiáng)制約束和責(zé)任劃分，保障被許可對象穩(wěn)定的法律地位和治理的可持續(xù)性和效率，是環(huán)境治理靈活性、參與性和適應(yīng)性的基礎(chǔ)。環(huán)境許可制度一方面以賦予行政機(jī)關(guān)審批權(quán)為保障，是對自然資源和環(huán)境使用的傳統(tǒng)自由權(quán)利邊界的實(shí)質(zhì)性重構(gòu)，但另一方面仍然是作為法律權(quán)利與利益，私人的法律地位也同時(shí)得到了可預(yù)期的安全保障，表現(xiàn)上是從較抽象的國家—個(gè)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系到較具體的國家—個(gè)人權(quán)利義務(wù)關(guān)系的轉(zhuǎn)變，最終本質(zhì)仍然是人與人之間傳統(tǒng)權(quán)利義務(wù)的再調(diào)整。具體環(huán)境許可是依據(jù)法律通過事先審核以行政法律文書對企業(yè)的特定影響環(huán)境行為、設(shè)施、物質(zhì)，進(jìn)行長期依法監(jiān)督的決定過程。而對排污行為或設(shè)施為監(jiān)管對象重點(diǎn)的排污許可，范圍則要狹小得多。

環(huán)境法落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還體現(xiàn)在依不同嚴(yán)格程度的環(huán)境行政準(zhǔn)入監(jiān)管，即環(huán)境許可制度上。從許可對象上來看，環(huán)境許可制度又可分為對物質(zhì)、（產(chǎn)品）設(shè)施、項(xiàng)目以及場所的從業(yè)、開設(shè)和經(jīng)營行為等方面的許可［16］。以排污許可為例，仍需細(xì)化區(qū)分和明確排污許可制度的對象，即對排污行為和對排污設(shè)施的立法出發(fā)點(diǎn)是不同的，對排污行為出發(fā)，涉及面更廣，可以分為一次性與經(jīng)營性，尤其需對經(jīng)常性的排污經(jīng)營行為加以管理為重點(diǎn)。而經(jīng)營性排污行為的監(jiān)管從歐盟和德國法律規(guī)定來看，主要是錨定相應(yīng)的工業(yè)設(shè)施，需要從排污的工業(yè)和服務(wù)設(shè)施這個(gè)角度出發(fā)進(jìn)行規(guī)制。為了更精準(zhǔn)又全面地對環(huán)境污染行為進(jìn)行監(jiān)管，由此可從項(xiàng)目、設(shè)施、物質(zhì)、產(chǎn)品、區(qū)域等細(xì)分角度進(jìn)行，對排污許可管理有必要從多角度來予以具體。而從不同角度出發(fā)的許可制度設(shè)計(jì)又與一定的權(quán)利義務(wù)類型相關(guān)。

許可前提條件的一般性規(guī)定應(yīng)是逐步深入的。首先是要求遵守基本義務(wù)，包括一般性的憲法上的基本義務(wù)和環(huán)境法上的基本義務(wù)；其次保護(hù)原則，即不對他人權(quán)利產(chǎn)生威脅，在產(chǎn)生侵害時(shí)，如何來解決這種權(quán)利沖突（包括第三人沒有提出異議、提出異議進(jìn)行補(bǔ)償、公共利益的補(bǔ)償、此排放本身就具有重大公共利益情形下的平衡）；然后考慮風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，在環(huán)境許可中，最后落到對技術(shù)的評價(jià)上，即通常要求最佳可行技術(shù)，它介于一般性通行技術(shù)與科學(xué)和前沿技術(shù)之間，是指在包括中試在內(nèi)的實(shí)踐中已經(jīng)在運(yùn)用的技術(shù)水準(zhǔn)；再是權(quán)衡排放許可與整個(gè)環(huán)境管理達(dá)標(biāo)之間的一致性；最后是對于多個(gè)排污的平衡，考慮時(shí)間和效益優(yōu)先性。

從許可階段來看，環(huán)境許可制度不僅是事前的，更是事中和事后的，包括許可后檢查和補(bǔ)充規(guī)定以及在違反許可條件下的撤回，即所謂的全過程管理。此外，環(huán)境許可制度又可細(xì)分為作為事先準(zhǔn)入管理公告、登記、一般預(yù)防性審批與嚴(yán)格豁免型特許等許可制度和強(qiáng)制性干涉措施以及不同強(qiáng)度的監(jiān)控體系。細(xì)化許可制度本身，并具體就批準(zhǔn)條件和要求的規(guī)定既是許可制度靈活性和有效性的要求，也是許可對象穩(wěn)定性的要求。對于許可的權(quán)利或權(quán)益性質(zhì)需要予以明確，它是一種符合排放標(biāo)準(zhǔn)即許可的一般許可，還是不僅需要考慮排放標(biāo)準(zhǔn)還需要考慮環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格許可，或者是行政機(jī)關(guān)擁有更大權(quán)力范圍的特別豁免許可。相對應(yīng)地也就決定了許可行政相對人的權(quán)益性質(zhì)和范圍，是擁有權(quán)利還只是一種權(quán)益，是一種相對穩(wěn)定的法律保障地位還是可撤回的許可（權(quán)益）。環(huán)境法中的許可是對環(huán)境或人類、公眾福祉或第三人權(quán)利與申請人的環(huán)境相關(guān)權(quán)益之間的全面平衡。正是傳統(tǒng)行政許可制度在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的進(jìn)一步發(fā)展，環(huán)境許可制度才成為實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)刑法和行政治安法的危險(xiǎn)防衛(wèi)，向現(xiàn)代環(huán)境法風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則轉(zhuǎn)變的制度基礎(chǔ)［15］。尤其體現(xiàn)在許可的有期限性、可事后追加補(bǔ)充要求、允許突擊檢查、長期監(jiān)測、報(bào)告與整改義務(wù)以及事后監(jiān)管等程序和制度上，這些都是對傳統(tǒng)治安秩序法上監(jiān)管的補(bǔ)充與創(chuàng)新。

在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代環(huán)境政策還從兩個(gè)方面，即環(huán)境規(guī)劃機(jī)制和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度，對環(huán)境許可制度予以完善。一方面是在抽象的環(huán)境法律法規(guī)與具體的環(huán)境行政之間，以環(huán)境規(guī)劃機(jī)制加以銜接。這里的環(huán)境規(guī)劃不僅指專項(xiàng)的環(huán)境規(guī)劃，同樣也包括其他規(guī)劃中對環(huán)境治理方面的考量規(guī)定。尤其是以具體的流域治理規(guī)劃，基于科學(xué)基礎(chǔ)上按期治理目標(biāo)的確定，為一定時(shí)間和區(qū)域內(nèi)環(huán)境影響設(shè)施和行為的個(gè)案行政許可設(shè)定了具體的框架。但盡管規(guī)劃和項(xiàng)目機(jī)制在環(huán)境政策和法律中的應(yīng)用和發(fā)展，仍然不能替代傳統(tǒng)的環(huán)境許可制度［10］。另一方面，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度與環(huán)境規(guī)劃制度結(jié)合，它在可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)系統(tǒng)性保護(hù)理念下，既為職責(zé)機(jī)關(guān)創(chuàng)造了一定的主動(dòng)行政和自由裁量的空間，又將行政機(jī)關(guān)的職責(zé)落實(shí)與具體行政許可相對人的義務(wù)協(xié)同起來，在環(huán)境合作原則下加強(qiáng)環(huán)境許可的實(shí)施效率。但應(yīng)當(dāng)明確環(huán)境質(zhì)量改善不是環(huán)境許可的基本出發(fā)點(diǎn)［4］，環(huán)境許可的出發(fā)點(diǎn)，是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度是更進(jìn)一步的補(bǔ)充。因此將“質(zhì)量約束、分區(qū)管控”作為排污許可制度建設(shè)的基本原則［4］可能作為較成熟后的下一步更為適宜，當(dāng)前相對更重要的可能是偏向全國統(tǒng)一的“技術(shù)支撐、底限推進(jìn)、區(qū)域質(zhì)量達(dá)標(biāo)為補(bǔ)充”。

3 歐盟綜合排放許可和德國專業(yè)環(huán)境許可的不同路徑選擇及中德水事許可比較

各國部門環(huán)境法不同的歷史淵源使得許可制度呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，各國政治體制和環(huán)境管理體制的特點(diǎn)也決定了許可制度構(gòu)建模式［1］。歐盟的趨勢是對工業(yè)污染排放的綜合管理，即以歐盟《工業(yè)排放指令》（2010）（是對1996年頒布的《綜合污染防治指令》的修訂）為代表的綜合排污許可，將排放廢氣、廢水和固廢以及節(jié)能等與工業(yè)設(shè)施建造和運(yùn)營中的環(huán)境問題綜合加以考慮。而在德國，環(huán)境法中的許可制度融入和貫穿于不同的法律中：《建筑法典》的建造許可、《污染防治法》的設(shè)施建立與運(yùn)營許可、《水法》的水體使用許可和水體建設(shè)許可及污水處理設(shè)施許可、《固廢防治和循環(huán)經(jīng)濟(jì)法》的垃圾填埋場許可、《原子能法》的核設(shè)施許可以及《自然保護(hù)法》采砂建壩許可等，主要表現(xiàn)為基于傳統(tǒng)許可制度下融入環(huán)保理念的單一環(huán)境要素綜合專業(yè)許可。與單一環(huán)境要素許可制度相比，綜合排污許可能避免污染在環(huán)境媒介轉(zhuǎn)移的風(fēng)險(xiǎn)和提高行政效率的優(yōu)勢。但在實(shí)踐中，德國并沒有貫徹綜合工業(yè)排放許可制度，尤其是表現(xiàn)在轉(zhuǎn)化歐盟以排放綜合監(jiān)管為理念的《工業(yè)排放指令》時(shí)，仍然通過對德國各部門環(huán)境法的修訂：水、空氣、自然保護(hù)、土壤防治、固廢，來實(shí)現(xiàn)歐盟指令的轉(zhuǎn)化。另外也可注意到，美國環(huán)境保護(hù)許可也與德國類似，雖然綜合排污許可一直在專業(yè)人員范圍內(nèi)認(rèn)為是理想的管理模式，但由于歷史原因、部門職權(quán)分工與技術(shù)障礙，后來制定的《清潔空氣法》和大氣排污許可證與《清潔水法》中的許可制度也是各自分開進(jìn)行管理的，并不是一證式的管理［13］。

如單從環(huán)境保護(hù)的角度來看，綜合排污許可是一種大趨勢，但德國兩次以環(huán)境綜合許可理念為核心［17］的環(huán)境法實(shí)質(zhì)性法典編纂，都因?yàn)椴荒芎芎玫亟鉀Q這個(gè)問題而受挫， 也說明了此理念受到很大的阻力。以大氣污染排放管理為核心模式的針對工業(yè)設(shè)施污染影響的綜合排污許可，和基于傳統(tǒng)制度上將環(huán)保利益嵌入進(jìn)去的綜合專業(yè)許可（如綜合水事許可），各有利弊。德國法中的大氣污染排放管理和水事管理中的污水排放監(jiān)管都是對環(huán)境污染物的排放管理，但因?yàn)椴煌沫h(huán)境介質(zhì)，其作用方式、擴(kuò)散途徑、管理制度都不一樣，同時(shí)也受其法治的權(quán)利發(fā)展理性和內(nèi)在的科技理性的約束，從而使得大氣污染排放許可和水事許可的相互獨(dú)立地位一直得以保持。工業(yè)設(shè)施污染影響綜合許可，更多是從空氣污染防治原理出發(fā)的，在現(xiàn)代環(huán)境法產(chǎn)生之前，傳統(tǒng)法中幾乎鮮有對空氣使用方面的法律規(guī)制，其法律結(jié)構(gòu)相對較新，從污染影響角度整體考慮有利于環(huán)境保護(hù)利益；而基于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)管理模式上的專業(yè)環(huán)境許可，從縱向的角度，更能基于傳統(tǒng)的行政職權(quán)與專業(yè)基礎(chǔ)，有利于專業(yè)環(huán)境管理，如在水事上，對水量、水質(zhì)和水生態(tài)更為系統(tǒng)和專業(yè)的保護(hù)。相對于以工業(yè)排放為核心的綜合許可機(jī)制，它更局限于傳統(tǒng)的環(huán)保政策范圍，而在各領(lǐng)域融入現(xiàn)代環(huán)保理念的一體化環(huán)境許可中，這種垂直的許可機(jī)制更能實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代環(huán)保在傳統(tǒng)監(jiān)管領(lǐng)域的融入與實(shí)效。環(huán)境政策不再是單個(gè)“傳統(tǒng)”環(huán)境政策領(lǐng)域：對水、土壤、空氣、自然和氣候保護(hù)的集合體，在可持續(xù)發(fā)展理念下，環(huán)境政策更是作為整個(gè)社會(huì)構(gòu)建的推動(dòng)力量，社會(huì)和經(jīng)濟(jì)必然與環(huán)境和自然生態(tài)緊密關(guān)聯(lián)在一起。環(huán)境保護(hù)不再單獨(dú)被視為一個(gè)問題，而是對包括社會(huì)福祉、競爭能力以及創(chuàng)造就業(yè)在內(nèi)的未來任務(wù)的整體解決方案。

以水事管理領(lǐng)域?yàn)槔?，德國采用的是綜合水事許可，只要對水體有影響的，不管是水量、水質(zhì)還是水生態(tài)，都是一個(gè)許可體系內(nèi)。這也符合《歐盟水框架指令》的發(fā)展趨勢，日益強(qiáng)調(diào)水生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)保護(hù)與系統(tǒng)健康，已經(jīng)從水質(zhì)單一理化指標(biāo)拓展到涵蓋水質(zhì)和水量的水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，在管理理念、規(guī)劃手段、生態(tài)分區(qū)、目標(biāo)導(dǎo)向、措施要求、經(jīng)濟(jì)性手段和公眾參與等方面都提供了制度安排。在水法領(lǐng)域，除了水體建設(shè)一般以規(guī)劃審批的形式外，又可以分為兩個(gè)層次的許可，分別是對水體使用和污水處理設(shè)施的許可規(guī)定，這可以看成水法的一般審查和特別審查，特別審查是一般審查的進(jìn)一步細(xì)化和補(bǔ)充。對于水事一般審查是針對所有只要可能對水體有明顯不利影響（包括水量、水質(zhì)和水生態(tài)）的行為，在德國《水法》第12條中規(guī)定；水體使用的行為不能對水體造成明顯不利影響，即使通過附帶條件，也仍然不能避免或無法補(bǔ)償不利危害后果的或者不符合其他公法上的規(guī)定條件，就不得授予許可或特許（第12條第1款）。首先以否定排除式的規(guī)定嚴(yán)格規(guī)定了水事許可的基本要求。而對于污水處理設(shè)施建立和運(yùn)營的許可是進(jìn)一步的特別審查，規(guī)定在第57條：只有當(dāng)所有需經(jīng)審批的設(shè)施和程序都符合當(dāng)前先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)［19］（第57條第1款第1項(xiàng)），依此建立并運(yùn)營生產(chǎn)設(shè)施和相關(guān)的污水處理設(shè)施，以保證遵守排放的污水?dāng)?shù)量和危害性最低限度，才批準(zhǔn)向水體的直接排放要求。先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)是傳統(tǒng)德國法上的概念，相對應(yīng)的德語是Stand der Technik、Beste verfügbare Techniken（也翻譯成最佳可應(yīng)用技術(shù)），Best Available Techniques是歐盟法上的概念，這兩個(gè)概念在意義十分相似，但因?yàn)樵诓煌膶用嫔希瑢ο鄳?yīng)技術(shù)的選擇程序上會(huì)有不同。通過《污水排放條例》及其依不同行業(yè)分別規(guī)定的57個(gè)附件是對環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)加以具體化的，它以先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)為主，但在對環(huán)境影響不大的領(lǐng)域也承認(rèn)一般認(rèn)可技術(shù)（allgemein anerkannten Regeln der Technik）。在操作上，對污水排放設(shè)施的許可基于兩個(gè)步驟：首先是根據(jù)先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)而制訂的污水排放標(biāo)準(zhǔn)，但達(dá)標(biāo)并不一定就批準(zhǔn)排放；第二步是根據(jù)各流域中長期的水管理規(guī)劃中所確定的目標(biāo)，許可機(jī)關(guān)有行政自由裁量權(quán)，如考慮要到現(xiàn)有底值、規(guī)劃中達(dá)標(biāo)的嚴(yán)格要求以及可能的同時(shí)多個(gè)申請，因此需要有一定的自由裁量權(quán)。

在新《中華人民共和國水污染防治法》第21條規(guī)定：直接或者間接向水體排放工業(yè)廢水和醫(yī)療污水以及其他按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)取得排污許可證方可排放廢水、污水的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當(dāng)取得排污許可證，城鎮(zhèn)污水集中處理設(shè)施的運(yùn)營單位也應(yīng)當(dāng)取得排污許可證。排污許可證應(yīng)當(dāng)明確排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等要求。排污許可具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。禁止無證和違規(guī)排污。第22、23和24條對排污口設(shè)置、自行監(jiān)測和企業(yè)主體責(zé)任做了規(guī)定。在水環(huán)境保護(hù)方面，歐洲與中國面臨的主要挑戰(zhàn)是相同的：一方面是水體質(zhì)量改善工作在水資源開發(fā)、水污染治理和水生態(tài)保護(hù)三方面的有效統(tǒng)籌，另一方面是流域環(huán)境綜合管理。而歐盟有較多的管理經(jīng)驗(yàn)積累和以水事科技進(jìn)步為支持，以《歐盟水框架指令》來統(tǒng)一應(yīng)對；而我國在水治理上，與治污減排方面作為核心機(jī)制的排污許可制度雖然在政策和法律層面予以了明確規(guī)定，但具體實(shí)施仍有待完善。而在保障生態(tài)流量、增加環(huán)境容量、加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)方面，根據(jù)我國水事實(shí)踐，則需要取水、采砂、排污、建設(shè)項(xiàng)目多個(gè)許可，而就水事方面的這多個(gè)許可之間如何進(jìn)行整合和協(xié)調(diào)，因?yàn)椤吨腥A人民共和國水法》和《中華人民共和國水污染防治法》以及水利和環(huán)保部門間缺乏有效的綜合許可機(jī)制（包括實(shí)體上和程序上兩個(gè)層面）而得不到整體考慮，要求偏軟，重視不夠，落實(shí)不到位。許可制度的協(xié)同與一體化也就決定了環(huán)境治理的綜合性、系統(tǒng)性及合理性，甚至效率程度。

4 作為環(huán)境許可制度基礎(chǔ)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的相對性和確定性

環(huán)境問題最終還是技術(shù)性問題，判斷事實(shí)的明顯性或嚴(yán)重性必須依賴更為明確的規(guī)定，尤其是具有可操作性的條例、行政法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。在法治國家和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理念下，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是銜接科學(xué)判斷和合理性判斷并最終走向合法性判斷的關(guān)鍵，即在一定程度上環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系是環(huán)境行政裁量的核心［13,21］。從環(huán)境法學(xué)的意義上，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系包括兩個(gè)方面：系統(tǒng)化和具體化。在一定程度上環(huán)境法核心概念的系統(tǒng)化也可算作技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的一部分[20]，但更多的是指技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的體系化和不斷細(xì)化與更新。但當(dāng)環(huán)境法中的合理性與合法性判斷最終下沉到行政條例、行政規(guī)章時(shí)，立法機(jī)關(guān)的立法審查也有面臨被架空的“剩余風(fēng)險(xiǎn)”。

環(huán)境許可制度在我國雖然早就有抽象的概念規(guī)定，但更多的是以個(gè)案審查的環(huán)境影響評價(jià)審批來代替，一個(gè)重要的原因是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系的不健全，不能通過權(quán)威有效的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度來對環(huán)境許可案件做一般抽象化的標(biāo)準(zhǔn)。因此為了促進(jìn)我國的環(huán)境許可制度，制定合理、科學(xué)的環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)顯得尤為重要。在環(huán)境影響評價(jià)制度與環(huán)境許可制度的相互銜接上，環(huán)境許可管理制度可分為三種不同的情形：需經(jīng)環(huán)境影響評價(jià)的或不需環(huán)境影響評價(jià)的一般環(huán)境許可、簡化的環(huán)境許可，由此改變現(xiàn)有的以環(huán)境影響評價(jià)及其審批作為建設(shè)項(xiàng)目許可的先決條件[4]，既發(fā)揮環(huán)境影響評價(jià)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步的個(gè)案及綜合評估，又避免環(huán)境影響評價(jià)的高投入與費(fèi)時(shí)，由此實(shí)現(xiàn)弱化環(huán)評審批的地位，強(qiáng)化重點(diǎn)環(huán)評的綜合和科學(xué)證明力。分別針對三種情形又可以規(guī)定不同的程序。特別是行政法規(guī)，尤其需要重視程序的細(xì)化與明確，強(qiáng)調(diào)不同行政之間的協(xié)調(diào)合作，與行政行為相對人和利益相關(guān)人的程序性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的有效性和社會(huì)的整體效率性。不管是環(huán)境許可還是排污許可制度，重點(diǎn)不在“證”上，而是在程序和過程管理上，“證”在很大程度上只是一個(gè)中間產(chǎn)物。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的制訂，需要科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)，但這個(gè)科學(xué)技術(shù)的科學(xué)性也必然是相對的。這是由許多因素決定的。首先是在監(jiān)測中主要物質(zhì)的選定上，往往不是因?yàn)槠涮貏e危險(xiǎn)或者具有代表性，而是因?yàn)槠淙菀诇y量，比如，在空氣中的SO2和污水中的需氧量；其次對于毒性的認(rèn)識往往是以單一的金魚和小老鼠為實(shí)驗(yàn)對象；然后對于基礎(chǔ)值的認(rèn)定，都是基于有限的數(shù)據(jù)進(jìn)行有限科學(xué)性上的多次修正；尤其是環(huán)境決策上，這些基礎(chǔ)值往往還置于一些無法排序的價(jià)值次序上進(jìn)行平衡：健康與自由，社會(huì)義務(wù)和未來保障，保護(hù)人類和保護(hù)自然界，固廢處理與歷史文物保護(hù)。因此在做出平衡的過程中，必須要接受部分的非理性。[10]同時(shí)還要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的系統(tǒng)定位，因此需要以與中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展更相符合的科技發(fā)展和環(huán)保政策定位為基礎(chǔ)，為促進(jìn)個(gè)人的法律安全性和行政機(jī)關(guān)的行政效率，超越個(gè)案裁定，以統(tǒng)一判斷權(quán)利與權(quán)力的合法性界限。科技標(biāo)準(zhǔn)的法律化后尤其是可以為投資者提供投資安全性，相對于個(gè)案的環(huán)境影響評價(jià)制度在事后的評估，事先投資人相對較容易參照的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更能避免投資風(fēng)險(xiǎn)。由此環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度作為科學(xué)權(quán)威和法治權(quán)威的結(jié)合，可以為環(huán)保機(jī)關(guān)的審查提供相對統(tǒng)一而科學(xué)的可操作依據(jù)，主要包括污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和以及監(jiān)測方法標(biāo)準(zhǔn)三大系統(tǒng)。其中，污染物排放標(biāo)準(zhǔn)一方面是為了實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，另一方面也還基于預(yù)防原則，即使環(huán)境質(zhì)量中污染物濃度大于排放標(biāo)準(zhǔn)，但這不影響排污標(biāo)準(zhǔn)的合理與合法性。在此需要強(qiáng)調(diào)監(jiān)測技術(shù)與程序，一方面人們對環(huán)境危險(xiǎn)的科學(xué)感知依靠監(jiān)測技術(shù)與程序，另一方面在環(huán)境監(jiān)管中，對于邊界值可以較大程度達(dá)成共識，但要在實(shí)踐中獲得成功，就必須依賴測量科技、測量程序和數(shù)據(jù)；而且邊界值的確定也直接取決于監(jiān)測方法和程序[10]。

此外，要對“基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)”進(jìn)行區(qū)分，即對環(huán)境政策保護(hù)水平的定位。基于“最佳可行技術(shù)”的污染控制技術(shù)，盡管主要針對工業(yè)排放設(shè)施，但它也蘊(yùn)含著一定的綜合環(huán)境治理理念，對于危害物質(zhì)清單、原材料和能源消耗及安全生產(chǎn)都有一定的協(xié)同規(guī)定。而對于生產(chǎn)技術(shù)以及如對于污水處理廠的建造和運(yùn)營方面的規(guī)定，仍可依照一般認(rèn)可技術(shù)。而且即使是排放標(biāo)準(zhǔn)方面，也不是都采用最佳可行技術(shù)，也要考慮到其對整體環(huán)境的影響力、技術(shù)對于生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)性。在德國的污水排放標(biāo)準(zhǔn)中，有的附件也有采用“一般認(rèn)可技術(shù)”的。在此，對于“最佳可行技術(shù)”和“一般認(rèn)可技術(shù)”不僅要有實(shí)質(zhì)性的規(guī)定，它也是一種對此技術(shù)水平的判斷與認(rèn)定方法，因?yàn)樗鼈兌际腔诳萍寂c實(shí)踐發(fā)展而動(dòng)態(tài)的水準(zhǔn)。排放標(biāo)準(zhǔn)的制訂，首先是要確定采用何種水平的環(huán)境政策，排放標(biāo)準(zhǔn)不只是科學(xué)性判斷，還有價(jià)值性判斷：如果采用最佳可行技術(shù)，標(biāo)準(zhǔn)相對來說就更為嚴(yán)格，會(huì)對行業(yè)有一定的沖擊；而采用一般認(rèn)可技術(shù)，則環(huán)境保護(hù)力度就會(huì)相對較弱，其中風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則還不能得到有力的制度支撐。這些基于科學(xué)與學(xué)術(shù)判斷的限值的法律化，既要通過制訂的程序來保證其科學(xué)性，也要防止其固化而欠缺對日新月異的科技進(jìn)步的考慮[10]。

環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)更是一種程序，更需要社會(huì)共治原則，是技術(shù)與法律的結(jié)合。環(huán)境許可制度與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，不僅是實(shí)體性的規(guī)定，更是程序性的規(guī)定，它們是與經(jīng)濟(jì)和技術(shù)一起不斷發(fā)展的。尤其是將環(huán)境許可制度以最佳可行技術(shù)為審查的核心，而“最佳可行技術(shù)”雖然在概念上是技術(shù)，但實(shí)質(zhì)上國家權(quán)力介入社會(huì)與科技界的純學(xué)術(shù)與科技發(fā)展，是進(jìn)一步深入到對研發(fā)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)管理，但在此領(lǐng)域，國家權(quán)力不可能介入太深，而更多的是一種方向與趨勢性的指導(dǎo)，它不可能是單一方向、單一技術(shù)，而是一系列降低環(huán)境危害風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)因素。以德國為例，對于污水處理設(shè)施的許可制度的發(fā)展與完善經(jīng)歷了40多年的跨度，而且仍在發(fā)展與變化中，尤其受到歐盟工業(yè)排放綜合管理理念的影響。德國環(huán)境許可制度的發(fā)展與其傳統(tǒng)法治是有效銜接的，水事方面銜接傳統(tǒng)水事許可，而空氣污染治理在一定程度上整合了除水與土壤及特殊的輻射污染外的其他污染。此外，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不再單純是環(huán)境管理下的話語，還是各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和技術(shù)創(chuàng)新的概念。另外，在區(qū)域一體和雙邊多邊的貿(mào)易協(xié)定中，環(huán)境技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的談判具有重要的意義，如在美國與歐盟的自由貿(mào)易協(xié)議（TTIP）談判中，歐盟內(nèi)反協(xié)議人士就對TTIP協(xié)議中歐盟環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)向較低的美國環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)一體化有著重大顧慮。

5 德國環(huán)境治理理念的轉(zhuǎn)型變革和環(huán)境許可與環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度的互動(dòng)發(fā)展

從德國環(huán)境治理的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，環(huán)境許可制度并沒有隨著環(huán)境治理理念的發(fā)展與轉(zhuǎn)型及其他治理手段的利用而弱化，而是不斷發(fā)展，更為精致和全面。從法治的權(quán)利邏輯理論和監(jiān)管發(fā)展實(shí)踐來看，環(huán)境治理在德國走過了環(huán)境影響監(jiān)管、污染物排放監(jiān)管和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)三個(gè)發(fā)展階段，“環(huán)境治理思想的歷史演變過程，從 20世紀(jì)上半期的單純治理公害，到下半期的預(yù)防為主、防治結(jié)合，再到 1992 年提出的可持續(xù)發(fā)展，到了本世紀(jì)初則提出綠色發(fā)展與公眾參與，更加強(qiáng)調(diào)企業(yè)自愿合作、第三方監(jiān)督和公眾廣泛參與”［8］。讀懂其治理思路和與環(huán)境許可的互動(dòng)之歷史，可為我國在環(huán)境許可制度設(shè)計(jì)提供更為目標(biāo)清晰的工具選擇與創(chuàng)新。

在德國，環(huán)境保護(hù)法最初源自環(huán)境影響監(jiān)管。這與西方法制的傳統(tǒng)有關(guān)，因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)私法和私權(quán)語系下，私人往往有著較大的科研、擇業(yè)和經(jīng)營自由權(quán)，同時(shí)健康和財(cái)產(chǎn)權(quán)受到嚴(yán)格的保護(hù)，相應(yīng)不受到侵犯。隨著人類對環(huán)境的擾動(dòng)性越來越大，對于私人健康和財(cái)產(chǎn)權(quán)的直接侵害有部分來自于周邊環(huán)境的影響，即現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)最初仍然是以對私權(quán)和私產(chǎn)的保護(hù)為出發(fā)點(diǎn)的，是基于受影響對象，即人、動(dòng)植物、土壤、水、大氣以及財(cái)物的影響為制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)。

到了20世紀(jì)七八十年代，在傳統(tǒng)的環(huán)境影響監(jiān)管基礎(chǔ)上，基于污染物排放的監(jiān)管開始越來越受到重視。尤其是從先進(jìn)技術(shù)水準(zhǔn)（最佳可行技術(shù)）出發(fā)的污染源頭治理，在水事和空氣監(jiān)管上制訂了一系列的規(guī)范。對污染物點(diǎn)源排放監(jiān)管是環(huán)境治理在實(shí)踐環(huán)境預(yù)防原則向源頭防治推進(jìn)中發(fā)展來的。盡管仍然是同一種環(huán)境許可制度，但在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)上，環(huán)境影響的限值和排放限值是基于兩種不同的保護(hù)理念，環(huán)境影響限值是從危險(xiǎn)防衛(wèi)角度出發(fā)的，是側(cè)重于環(huán)境狀況對保護(hù)權(quán)益間關(guān)系考慮，即著眼于污染侵害現(xiàn)象發(fā)生地；排放限值主要是與對環(huán)境可能有影響的經(jīng)營性設(shè)施直接相關(guān)聯(lián)的，而與所保護(hù)的權(quán)利和財(cái)產(chǎn)有一定的時(shí)空距離，它是從環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范的角度出發(fā)的。環(huán)境影響限值還包括除此外的其他來源，以及各種排放在環(huán)境中因其他因素影響下的進(jìn)一步交互作用，排放限值往往局限于點(diǎn)源控制。因此對于相關(guān)設(shè)施的環(huán)境影響限值的判斷與確定，往往還要考慮相應(yīng)環(huán)境的本底值和現(xiàn)有的其他設(shè)施的排放情況，而污染物排放限值相對比較簡單，需要考慮工業(yè)設(shè)施對環(huán)境的直接影響和根據(jù)環(huán)境政策確定對技術(shù)水準(zhǔn)的要求。

同時(shí)，環(huán)境許可制度的完善和發(fā)展是一個(gè)以科技發(fā)展為基礎(chǔ)的漫長過程。德國對污水排放的規(guī)定，在1957年立法之初就明確規(guī)定了嚴(yán)格的豁免型許可制度和行政裁量權(quán)，但一直到1976年貫徹現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)理念，才通過第4次修訂明確了污水排放的具體許可條件。從提出嚴(yán)格許可理念到具體機(jī)制的落實(shí)經(jīng)歷了20年的時(shí)間。而盡管于1976年首次在《水法》上錨定了水污染物排放監(jiān)管制度，但直到1997年才通過聯(lián)邦《污水排放條例》的頒布，對于水污染排放標(biāo)準(zhǔn)的全國性統(tǒng)一與體系化，又是經(jīng)過了達(dá)20年的時(shí)間。對比我國的環(huán)境許可制度，也同樣說明了環(huán)境法治沒有環(huán)境技術(shù)的進(jìn)步與支撐，是無法想象的。

環(huán)境影響監(jiān)管和污染物排放監(jiān)管這兩種理念各有其應(yīng)用范圍和領(lǐng)域，在實(shí)踐中常常需要結(jié)合起來使用。對于空氣污染，因?yàn)槠湟讛U(kuò)散性和在空氣中可能的化學(xué)反應(yīng)，有時(shí)不會(huì)影響到周邊的相鄰人，反而與其他因素結(jié)合產(chǎn)生遠(yuǎn)程影響，如酸雨，由此從危害影響角度來治理環(huán)境有著一定的優(yōu)勢。但污染物排放監(jiān)管制度相對簡單易操作，只要直接考慮排放口的情況而較少需要考慮末端的影響，相應(yīng)的調(diào)查來得簡單。此外，由于環(huán)境影響監(jiān)管是從保護(hù)和防衛(wèi)義務(wù)出發(fā)，因此適用于較小的監(jiān)管區(qū)域，也更容易為第三方提供訴訟。相反，污染物排放監(jiān)管是從環(huán)境預(yù)防原則出發(fā)，可應(yīng)用于大范圍的監(jiān)控，但不易甚至無法為第三人提供訟權(quán)。

經(jīng)歷了兩個(gè)階段后，以2000年歐盟的《水框架指令》為標(biāo)志，走向環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度。在此階段，環(huán)境許可制度變得更加嚴(yán)格，原先的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)限值相對較為簡單，主要是考慮以人身健康和財(cái)產(chǎn)損失為評估對象，而現(xiàn)在越來越復(fù)雜，尤其是要考慮到生態(tài)系統(tǒng)整體的相互因素。并且在發(fā)展趨勢不斷向上游推進(jìn)，從污染末端向排放源頭，再向綠色生產(chǎn)技術(shù)引導(dǎo)，甚至向規(guī)劃和政策制訂的社會(huì)全方位的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)進(jìn)步。

6 對我國構(gòu)建和完善排污許可制度的建議

6.1 內(nèi)生環(huán)保動(dòng)力和先進(jìn)科技不足及由此造成的缺乏系統(tǒng)實(shí)施是前期我國環(huán)境許可不足的原因

我國不是沒有環(huán)境許可制度，而是因?yàn)樵诔跗诖肢E型環(huán)境許可制度和以地方實(shí)踐為主中，以排污許可證為重點(diǎn)的環(huán)境許可制度發(fā)展中存在一些不足。主要為：①初期缺乏內(nèi)生動(dòng)力，在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境許可制度上研究和構(gòu)建，力量不足。與生態(tài)文明理念在我國的誕生與發(fā)展吻合，當(dāng)下我國正經(jīng)歷工業(yè)與城市化后對現(xiàn)代性的反思，由此才是真正內(nèi)生的我國現(xiàn)代環(huán)保制度。②缺乏進(jìn)步的環(huán)境科學(xué)為支撐的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系，也就不能為行政機(jī)關(guān)的環(huán)境審批提供信息支持和知識權(quán)威。環(huán)境許可制度合法性判斷實(shí)質(zhì)最終落實(shí)在環(huán)境技術(shù)立法的合理性判斷，這內(nèi)含著技術(shù)理性，因此環(huán)境許可制度是以內(nèi)生的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度、污染治理技術(shù)及綠色生產(chǎn)技術(shù)為知識支撐的。在這些技術(shù)進(jìn)步不能系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)下，精細(xì)的環(huán)境許可制度自然很難實(shí)現(xiàn)。但反過來，環(huán)境許可制度的建立與發(fā)展又將極大地的促進(jìn)環(huán)境技術(shù)的進(jìn)步。③總量控制制度的存續(xù)時(shí)間過長。相比上文中提到的環(huán)境影響監(jiān)管、污染物排放監(jiān)管以及環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)，總量控制制度基本上還處于止損的階段，甚至還沒有實(shí)現(xiàn)以危險(xiǎn)防衛(wèi)原則下末端控制的環(huán)境影響監(jiān)管，更未能稱得上風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則。這并不是說這個(gè)制度不合理的，在一定的歷史時(shí)期和世界科技和市場力量對比中，這是合理的。整體上，結(jié)合我國環(huán)境問題的歷史發(fā)展，可以理解我國以總量控制制度來創(chuàng)造一定的緩沖時(shí)間，最終過渡到環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)和環(huán)境許可制度，當(dāng)下已經(jīng)是終結(jié)這個(gè)過渡期的節(jié)點(diǎn)，在環(huán)境許可制度下整合總量控制制度。④缺乏系統(tǒng)實(shí)施。首先是沒得到統(tǒng)一實(shí)施，使得有證無證一個(gè)樣，超標(biāo)排放普遍存在 ，嚴(yán)重地?fù)p害了環(huán)境許可制度的嚴(yán)格性與權(quán)威性；其次是重發(fā)證輕管理，未能實(shí)現(xiàn)包括變更在內(nèi)的事后事中的全過程監(jiān)管；未能與其他制度間系統(tǒng)銜接，在與項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)制度的關(guān)系處理中，過于倚重環(huán)評制度的個(gè)案審查，以至不能建立高效的依托環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境許可制度。有人認(rèn)為我國的排污許可制度的頂層設(shè)計(jì)不盡合理［25］，筆者認(rèn)為在外生型環(huán)保政策驅(qū)動(dòng)下，自然缺乏內(nèi)生的合理性，尤其現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)是問題導(dǎo)向型的。

6.2 以法治完善和科技進(jìn)步來引導(dǎo)我國綜合環(huán)境治理下的環(huán)境許可制度構(gòu)建

從我國的環(huán)保實(shí)踐來看，前期過于倚重用環(huán)評報(bào)告審批制度這種個(gè)案許可制度，迫切需要用相對抽象化的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為判斷依據(jù)，來更高效地實(shí)施環(huán)境許可制度。然而，在個(gè)案許可到規(guī)范許可的過程中，也應(yīng)該看到環(huán)保理念與標(biāo)準(zhǔn)理念是不斷地相互促進(jìn)發(fā)展的，從最初的危害防衛(wèi)到后來的排污口控制再到包括生態(tài)系統(tǒng)因素的環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)制度，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系也一直在變革中。這也涉及許可制度所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)定位上，環(huán)境許可制度從最初的防衛(wèi)私權(quán)受侵害，逐漸發(fā)展到有效協(xié)調(diào)各種傳統(tǒng)的資源使用利益，再發(fā)展到認(rèn)識生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能后，基于規(guī)劃和環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)理念下的環(huán)境許可制度。其中的權(quán)益保護(hù)通過公法制度不斷在向環(huán)境污染和不利生態(tài)影響的上游源頭挺進(jìn)，在時(shí)間上也通過規(guī)劃來促進(jìn)預(yù)防原則的進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)，在環(huán)境保護(hù)的權(quán)益范圍上也不斷擴(kuò)展。

相對于德國在法治完善和科技進(jìn)步的協(xié)同效應(yīng)，基于法治傳統(tǒng)上現(xiàn)代環(huán)境法的創(chuàng)新發(fā)展，我國的環(huán)境許可制度正像環(huán)境法治一樣，面臨著兩個(gè)協(xié)同：一是對國際先進(jìn)環(huán)境治理的借鑒和源自內(nèi)在環(huán)境保護(hù)的內(nèi)生創(chuàng)新之間的協(xié)同；二是社會(huì)與國家的法治內(nèi)生與現(xiàn)代環(huán)境保護(hù)政策法律的內(nèi)生動(dòng)力之間的協(xié)同。相對于德國環(huán)境法是基于和限于傳統(tǒng)法治的修正與創(chuàng)新，我國在同時(shí)面臨基本法治構(gòu)建和現(xiàn)代環(huán)境法治構(gòu)建的雙重構(gòu)建任務(wù)，有著挑戰(zhàn)，但又有著機(jī)遇。

綜合環(huán)境管理理念是發(fā)達(dá)國家環(huán)境治理提倡的發(fā)展趨勢，但對于我國環(huán)境治理，盡管需要考慮到這個(gè)發(fā)展趨勢，但首先是建立專業(yè)細(xì)分、可操作的、有直接效率的部門環(huán)境監(jiān)管機(jī)制。需要以針對不同環(huán)境媒質(zhì)的更細(xì)分的專業(yè)許可制度為基礎(chǔ)，然后再進(jìn)行協(xié)調(diào)和系統(tǒng)化，防止污染在不同媒質(zhì)之間的影響轉(zhuǎn)移，考慮環(huán)境的整體利益。環(huán)境許可制度就其本質(zhì)而言，其實(shí)是介于法律與私人之間的權(quán)益具體化，排污許可制度是從依法監(jiān)管向依許可監(jiān)管的權(quán)責(zé)明確。但在這個(gè)具體細(xì)化過程中，同樣也面臨制度系統(tǒng)化的要求，即體現(xiàn)為綜合管理理念的考慮。

對當(dāng)下制訂統(tǒng)一的排放許可，可能需要以針對不同環(huán)境媒質(zhì)的更細(xì)分的專業(yè)許可制度為基礎(chǔ)，然后再進(jìn)行協(xié)調(diào)和系統(tǒng)化，以防止污染在不同媒質(zhì)之間的影響轉(zhuǎn)移，考慮環(huán)境的整體利益。一開始就致力于所謂的“一證式”綜合排污許可制度，這種高標(biāo)準(zhǔn)高難度的定位可能對我國排污許可制度的發(fā)展并無裨益。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第45條有關(guān)排污許可管理制度的規(guī)定，是否因此就認(rèn)為是污染物排放的綜合性許可制度［14］，是值得質(zhì)疑的。如果要更好地實(shí)現(xiàn)“在內(nèi)容上延伸到與排污密切關(guān)聯(lián)的生產(chǎn)工藝和原材料控制，在要求上強(qiáng)調(diào)與所在區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)銜接，在管理上注重制度銜接、企業(yè)守法、事后監(jiān)管，特別是企業(yè)自我申報(bào)、自行監(jiān)測、自證守法、向前追溯計(jì)罰等規(guī)定”［18］，過早地采取“同時(shí)包含水、氣、固廢等不同污染形態(tài)”，很有可能制度設(shè)計(jì)得不到技術(shù)進(jìn)步的及時(shí)有力的支持。

6.3 超越環(huán)保領(lǐng)域的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度體系同時(shí)承載著國家創(chuàng)新能力的引導(dǎo)

當(dāng)前我國面臨兩個(gè)重要任務(wù)：一是標(biāo)準(zhǔn)的進(jìn)一步更新和內(nèi)化。由于現(xiàn)代科技發(fā)展較西方發(fā)達(dá)國家落后，由此在科學(xué)知識體系上也有一定的差距，因此往往一開始是通過翻譯和借鑒西方成熟的科技標(biāo)準(zhǔn)來建立本國的標(biāo)準(zhǔn)體系，但這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)在移植后更需要通過吸收內(nèi)化和創(chuàng)新發(fā)展，尤其是當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)已經(jīng)處在內(nèi)生力量驅(qū)動(dòng)下，對符合國情和地方情勢的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)需求越來越高，需要進(jìn)一步本地化和持續(xù)更新。二是標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化。標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)化又包括三個(gè)問題：①效力問題，應(yīng)當(dāng)將相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)作為各專業(yè)環(huán)境部門法中具體條例的附則，提高標(biāo)準(zhǔn)的知識權(quán)威；②多個(gè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的體系化，環(huán)境法的整個(gè)體系應(yīng)該像葡萄串或者像金字塔群一樣，由一個(gè)部門專業(yè)法、幾個(gè)專門條例和大量的行政規(guī)章和技術(shù)導(dǎo)則組成。③國家與地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)體系相互支撐與銜接，國家提供框架與基礎(chǔ)以及基于全國考慮的限值，而地方卻需要因地制宜。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度需要保證其體系性，不然環(huán)境專家都會(huì)迷失方向。

我國的整個(gè)法律體系（包括私權(quán)利體系和現(xiàn)代社會(huì)治理）都正在構(gòu)建中，在此過程中如果能把生態(tài)環(huán)境利益和污染治理問題從更深層次切合進(jìn)去，可能會(huì)有利于制度的創(chuàng)新與環(huán)境治理的效力。不同嚴(yán)格程序的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)也在一定程度上反映了法律在環(huán)境治理上的原則性不同，在歐盟是基于預(yù)防原則上的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，而美國則相對采用“基于風(fēng)險(xiǎn)上的”可證明的不利影響出發(fā)。［22］最佳可行技術(shù)應(yīng)該是發(fā)展的主方向，在此，不管是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、最佳可行技術(shù)還是最嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，都是相對的，對危險(xiǎn)物質(zhì)和技術(shù)進(jìn)步都僅是在可實(shí)踐可操作的非常有限范圍內(nèi)，帶著深刻的時(shí)代與地區(qū)的影響，這些理念和概念的定義都需要基于本國或本地區(qū)的科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的特殊性就本時(shí)期的重點(diǎn)來確定，由此決定了在理念上的長期性和在具體細(xì)節(jié)上的時(shí)代性和不斷更新。

6.4 央地關(guān)系、實(shí)體與程序性規(guī)定及合理的速度是對我國環(huán)境許可制度構(gòu)建的挑戰(zhàn)

我國在環(huán)境許可制度的構(gòu)建中，還需要考慮到中央與地方的關(guān)系，這種關(guān)系不同于歐盟與成員國、聯(lián)邦與各州的關(guān)系，因?yàn)槲覈菃我恢茋?，其環(huán)境管理體制與環(huán)境管理制度之間的協(xié)同起著非常關(guān)鍵的重要，國家層面的統(tǒng)籌安排和頂層設(shè)計(jì)顯得尤為重要。這也體現(xiàn)在環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度國家與地方體系的共同構(gòu)建上。另外，在環(huán)境許可中包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：程序性規(guī)定和實(shí)體性規(guī)定，如何在我國這樣一個(gè)地域廣闊、發(fā)展不均衡的國家用相對嚴(yán)格的環(huán)境許可制度來合理規(guī)范，既涉及國家法律與經(jīng)濟(jì)的一體化問題，又涉及各區(qū)域發(fā)展的階段性和合理性。因此在程序性規(guī)定上應(yīng)該盡量統(tǒng)一，而就實(shí)體性規(guī)定上有必要與地方的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)做出合理銜接。

環(huán)境許可制度的構(gòu)建是一個(gè)長期的過程，關(guān)鍵是要有穩(wěn)健的速度，需要有短、中、長期規(guī)劃。從傳統(tǒng)的依法管理到更為具體的依許可管理，行政部門和企業(yè)都需要向更具有合作精神的合規(guī)審查的內(nèi)控外控結(jié)合；在許可制度的建立中，對新建和現(xiàn)有工業(yè)設(shè)施的許可需要區(qū)別，對新建采取嚴(yán)格條件，對現(xiàn)有設(shè)施要保障限期合理達(dá)標(biāo)；需要與相關(guān)的監(jiān)測監(jiān)察制度和環(huán)保垂直監(jiān)管改革相協(xié)調(diào)，能起到協(xié)同促進(jìn)的意義；應(yīng)當(dāng)合理考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治環(huán)境現(xiàn)狀與趨勢，既獲得許可制度順利實(shí)施的社會(huì)環(huán)境，又為社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展創(chuàng)造條件。

7 結(jié)語

在環(huán)境保護(hù)中，法律與政策發(fā)展的趨勢也是全面而辯證的?，F(xiàn)代環(huán)境問題不斷涌現(xiàn)，氣候變化、生態(tài)多樣性的退化、大量含氮物質(zhì)向環(huán)境的排放、垃圾向海洋的傾倒以及自然資源的過度利用，都迫切需要更大努力才能解決，需要從生產(chǎn)到消費(fèi)進(jìn)一步減少對環(huán)境的影響，尤其是在技術(shù)進(jìn)步路徑、價(jià)值創(chuàng)造鏈以及行為方式上都形成極大的挑戰(zhàn)，這就需要人們在向生態(tài)文明（或可持續(xù)性）理念的方向上實(shí)現(xiàn)更大的意識轉(zhuǎn)變。由此，環(huán)境政策需要致力于日益復(fù)雜的結(jié)構(gòu)性源頭，不再僅憑技術(shù)性措施。在理念和制度上既要考慮綜合，又要考慮區(qū)分精細(xì)化；在治理中，既要考慮市場和法治的一定區(qū)域的統(tǒng)一，又要考慮到經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不同發(fā)展層次；既要考慮到環(huán)境的系統(tǒng)性，又要考慮到各環(huán)境媒質(zhì)子系統(tǒng)的特殊性；既要考慮世界環(huán)境法的發(fā)展，引入先進(jìn)的環(huán)保機(jī)制，又要分析和總結(jié)區(qū)域和地方的環(huán)保經(jīng)驗(yàn)，形成內(nèi)生環(huán)保動(dòng)力；既要考慮環(huán)境法作為法學(xué)的理性，又要基于和尊重自然技術(shù)的科學(xué)理性；作為法學(xué)中的新興領(lǐng)域，既要有環(huán)境法自身的創(chuàng)新，又要有基于與傳統(tǒng)法學(xué)中的權(quán)利義務(wù)體系的整合和發(fā)展。環(huán)境許可制度的框架構(gòu)建也正取決于這多方面因素的綜合考慮。