鐘石長(zhǎng)

（于都縣環(huán)境保護(hù)局，江西 贛州 342300）

工業(yè)革命以來(lái)，人類在改造自然和發(fā)展經(jīng)濟(jì)方面取得了巨大的成就。但與此同時(shí)，自然資源的過(guò)度開發(fā)利用也造成了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。相關(guān)研究表明，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)是導(dǎo)致資源能源消耗急劇增長(zhǎng)、環(huán)境污染加劇的主要原因。目前，在我國(guó)環(huán)境污染源治理工作中，環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度是兩個(gè)重要的管理制度，是降低不良污染物環(huán)境影響的重要途徑。國(guó)務(wù)院提出改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源（位置固定、具有一定規(guī)模、可核查且可監(jiān)測(cè)的污染源）的企業(yè)排污許可制度，關(guān)鍵在于整合銜接現(xiàn)有各項(xiàng)污染源環(huán)境管理制度，其中一項(xiàng)重要任務(wù)是做好環(huán)評(píng)與排污許可制度的銜接研究[1]。

1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的必要性與相關(guān)方法

1.1 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的必要性

目前，國(guó)家印發(fā)了諸多生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策文件，對(duì)現(xiàn)階段環(huán)境治理工作進(jìn)行規(guī)范，其中便將環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度列為建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境準(zhǔn)入門檻。相關(guān)建設(shè)項(xiàng)目需要在環(huán)評(píng)審核通過(guò)后方可施行，而在日常經(jīng)營(yíng)管理事務(wù)中，廢水、廢氣、廢料的排放與傾倒也需要符合排污許可制度的相關(guān)規(guī)定[2]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制度二者相輔相成，均是貫徹落實(shí)國(guó)家綜合環(huán)境治理工作相關(guān)政策的主要制度，二者的銜接可使得環(huán)境污染治理和污染源管理同步進(jìn)行，在治污的同時(shí)減排，弱化重大環(huán)境影響項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，對(duì)于規(guī)范排污、環(huán)保建設(shè)的積極推行具有重要意義。

1.2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)的方法

現(xiàn)階段，環(huán)境影響評(píng)價(jià)方法可分為定性與定量評(píng)價(jià)兩種方法，定性評(píng)價(jià)要求評(píng)價(jià)人員能夠深刻理解生態(tài)學(xué)的基本概念和原理，努力做到熟練、充分地應(yīng)用生態(tài)學(xué)原理分析評(píng)價(jià)工程建設(shè)對(duì)生態(tài)的影響。定量化方法則是通過(guò)具體的量化標(biāo)準(zhǔn)確定環(huán)境影響評(píng)價(jià)的具體目標(biāo)。目前一般采用定性評(píng)價(jià)與定量評(píng)價(jià)相結(jié)合的方法。常見的方法有列表清單法、綜合評(píng)分法、生態(tài)機(jī)理分析法、生態(tài)圖法和景觀生態(tài)學(xué)分析法等。

定量評(píng)價(jià)要求明確環(huán)境的基本特性，如對(duì)區(qū)域環(huán)境的整體性與區(qū)域性、變動(dòng)性與穩(wěn)定性、資源性與價(jià)值性進(jìn)行相應(yīng)的研究。其次對(duì)環(huán)境影響按照不同的影響層面進(jìn)行分析，包括按照影響的來(lái)源、影響的效果、影響的性質(zhì)等。通過(guò)分析環(huán)境影響評(píng)價(jià)，得出量化的環(huán)境質(zhì)量評(píng)價(jià)分、環(huán)境影響預(yù)測(cè)與評(píng)價(jià)分等，繼而實(shí)現(xiàn)對(duì)區(qū)域環(huán)境影響進(jìn)行全面評(píng)價(jià)的目標(biāo)。

2 環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接存在的問(wèn)題

2.1 兩項(xiàng)制度的銜接缺乏制度安排

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度在污染源管理方面存在差異，前者重在事前預(yù)防，對(duì)排放不達(dá)標(biāo)和存在潛在環(huán)境影響風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目不予頒發(fā)環(huán)評(píng)合格證書，同時(shí)督促整改，使其更好地適應(yīng)環(huán)保制度。而排污許可制度重在事后監(jiān)管，是載明排污單位污染物排放及控制有關(guān)信息的“身份證”，許可證是排污單位守法、執(zhí)法單位執(zhí)法、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的依據(jù)之一。

環(huán)評(píng)工作和排污許可制度的關(guān)系密切，但一直以來(lái)我國(guó)相關(guān)監(jiān)管部門對(duì)二者的結(jié)合重視程度不足，比如環(huán)評(píng)結(jié)果在排污許可證的頒發(fā)過(guò)程中沒有起到相應(yīng)的作用。而一些既有企業(yè)的排污特征和排污量數(shù)據(jù)也未能應(yīng)用到之后類似企業(yè)的環(huán)評(píng)工作中[3]。環(huán)保評(píng)價(jià)制度和排污許可制度長(zhǎng)期以來(lái)獨(dú)立運(yùn)行，二者結(jié)合的統(tǒng)籌安排尚不明確，制度不明。

2.2 兩項(xiàng)制度的銜接缺乏技術(shù)基礎(chǔ)

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度都需要計(jì)算待評(píng)價(jià)項(xiàng)目或企業(yè)的污染源強(qiáng)度，但是二者的計(jì)算方法不盡相同?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》中對(duì)于不同污染物類別、強(qiáng)度和污染物產(chǎn)生量以及排放強(qiáng)度等都有不同的規(guī)定[4]。環(huán)境評(píng)價(jià)制度更傾向于事前管理，因而更加明確考量排放強(qiáng)度的環(huán)境影響，而排污許可制度側(cè)重于從污染物排放對(duì)水體、土壤、大氣等的事實(shí)影響進(jìn)行定量分析。由此可以看出，這兩項(xiàng)制度的銜接缺乏一定的技術(shù)基礎(chǔ)。二者還多有不相匹配的地方，因而目前尚無(wú)法實(shí)現(xiàn)良好的銜接。

2.3 兩項(xiàng)制度的銜接管理缺乏聯(lián)動(dòng)機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度在目前環(huán)保管理體系運(yùn)行中的聯(lián)動(dòng)管理存在一定的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在多頭監(jiān)管和“重發(fā)證，輕監(jiān)管”的問(wèn)題仍然存在。眾所周知，實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度在制度規(guī)范和實(shí)施層面的銜接意味著要統(tǒng)一認(rèn)定和管理標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)污染源類型和污染物排放水平的確定要形成系統(tǒng)化的管理體系，但是長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)保部門行政監(jiān)管效能以及地方政府環(huán)保立法權(quán)的干擾，使得“政出多門”和“多頭監(jiān)管”現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了兩項(xiàng)制度標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，環(huán)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)的改變?nèi)狈εc排污許可制度的聯(lián)動(dòng)管理，常常造成環(huán)評(píng)審核通過(guò)的項(xiàng)目在事后監(jiān)管過(guò)程中出現(xiàn)排污超標(biāo)等現(xiàn)象，造成監(jiān)管漏洞和經(jīng)濟(jì)損失[5]。

3 完善環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接的對(duì)策

3.1 制定相應(yīng)的法律法規(guī)

2017年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)控制污染物排放許可制實(shí)施方案的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕81號(hào)），作為對(duì)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的進(jìn)一步完善和細(xì)化，同時(shí)也提供了環(huán)境影響評(píng)價(jià)體系和排污許可制度銜接的基礎(chǔ)。而早在2016年，原環(huán)境保護(hù)部《排污許可管理暫行規(guī)定》便從國(guó)家層面對(duì)排污許可管理進(jìn)行了規(guī)定[6]。目前，我國(guó)在環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可制度分項(xiàng)管理方面的法律法規(guī)已較為完善，加強(qiáng)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度銜接需要從上述制度出發(fā)，在排污許可管理中承認(rèn)環(huán)評(píng)報(bào)告書或相關(guān)審批文件的有效地位，將依據(jù)環(huán)評(píng)合格報(bào)告書給相應(yīng)企業(yè)和項(xiàng)目頒發(fā)排污許可證作為制度性規(guī)定。同時(shí)，將排污許可證執(zhí)行情況作為現(xiàn)有工程回顧評(píng)價(jià)的主要依據(jù)?，F(xiàn)有工程應(yīng)按照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章關(guān)于排污許可實(shí)施范圍和步驟的規(guī)定，按時(shí)申請(qǐng)并獲取排污許可證，并在申請(qǐng)改擴(kuò)建項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）時(shí)，依法提交相關(guān)排污許可證執(zhí)行報(bào)告。這一過(guò)程可實(shí)現(xiàn)制度保障層面的銜接，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)與排污許可制度的銜接更有效率。

3.2 結(jié)合綠色發(fā)展體系，統(tǒng)一兩項(xiàng)制度的技術(shù)基礎(chǔ)

綠色發(fā)展理念在當(dāng)代環(huán)境治理中經(jīng)過(guò)了長(zhǎng)期的積淀，生態(tài)環(huán)境保護(hù)的總體實(shí)現(xiàn)與綠色可持續(xù)發(fā)展的理念有較大的關(guān)聯(lián)，可以減少污染源對(duì)人類和環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)發(fā)展的綠色化從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是一種針對(duì)人類參與改造和利用自然環(huán)境過(guò)程長(zhǎng)效化、整體式的環(huán)境預(yù)防策略，旨在通過(guò)技術(shù)層面的綠色創(chuàng)新，應(yīng)用清潔技術(shù)、環(huán)保材料，以最大限度地減少生產(chǎn)活動(dòng)對(duì)環(huán)境造成的損害，同時(shí)實(shí)現(xiàn)環(huán)境效益和經(jīng)濟(jì)利益的最大化。而環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的銜接在很大程度上也需要以綠色發(fā)展理念作為先導(dǎo)，全面修訂現(xiàn)有環(huán)評(píng)導(dǎo)則總綱、各要素導(dǎo)則和行業(yè)導(dǎo)則，簡(jiǎn)化、瘦身環(huán)評(píng)技術(shù)要求，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)與排污許可在技術(shù)體系上的銜接。同時(shí)，完善《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄》和《固定污染源排污許可分類管理名錄》中污染物類型、污染物排放量以及環(huán)境影響力的計(jì)算方法，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，可適用于環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的全面銜接，減少制度發(fā)揮過(guò)程中的冗余因素，將國(guó)家和地方污染物類型、排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵要素的核算方法寫入較為規(guī)范的技術(shù)手冊(cè)并與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度一同運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度鮮明。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督管理，建立聯(lián)動(dòng)管理機(jī)制

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的全面銜接必然少不了監(jiān)管層面的積極作為，以往環(huán)評(píng)工作和排污許可證的發(fā)放由于受到多頭監(jiān)管的影響，無(wú)法突出各自的制度特征以便全面銜接工作過(guò)程，給環(huán)保工作質(zhì)量帶來(lái)一定負(fù)面影響。而了全面推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和排污許可制度的銜接，就要強(qiáng)化監(jiān)督管理。

首先，對(duì)建設(shè)過(guò)程進(jìn)行環(huán)?？刂?。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評(píng)工作要求其實(shí)現(xiàn)低廢、少?gòu)U、清潔且高效的生產(chǎn)，建立規(guī)范化的生產(chǎn)空間、可靠的操作與控制流程、良好的衛(wèi)生規(guī)范，符合環(huán)保生產(chǎn)對(duì)質(zhì)量、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的要求，必要時(shí)開展第三方監(jiān)督與管理，實(shí)現(xiàn)資源的有序利用和生產(chǎn)過(guò)程的環(huán)?；１热?，材料的選用和加工是建筑企業(yè)實(shí)施建設(shè)過(guò)程清潔化的重要環(huán)節(jié)，選擇材料是配合生產(chǎn)、提升建筑物生命周期的必然選擇，因而在選擇材料時(shí)要進(jìn)行全面控制，保證使用簡(jiǎn)便，同時(shí)具有良好的循環(huán)再利用特性，提高環(huán)境質(zhì)量和減少成本，獲得經(jīng)濟(jì)與環(huán)境收益；實(shí)行合理的材料閉環(huán)流動(dòng)，主要包括原材料和產(chǎn)品的回收處理過(guò)程的材料流動(dòng)、產(chǎn)品使用過(guò)程的材料流動(dòng)和產(chǎn)品制造過(guò)程的材料流動(dòng)，以便實(shí)現(xiàn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)制的高效運(yùn)作[7]。

其次，生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)統(tǒng)一建設(shè)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批信息申報(bào)系統(tǒng)，并與全國(guó)排污許可證管理信息平臺(tái)充分銜接。建設(shè)單位在報(bào)批建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書（表）時(shí)，應(yīng)當(dāng)?shù)顷懡ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批信息申報(bào)系統(tǒng)，在線填報(bào)相關(guān)信息并對(duì)信息的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)，此舉有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)工作和排污許可證頒發(fā)工作的政府直接監(jiān)管，利用信息平臺(tái)在線采集建設(shè)項(xiàng)目信息，避免審批手續(xù)的差異和信息采集方式的差異造成各級(jí)地方政府部門環(huán)評(píng)工作和排污許可證發(fā)放無(wú)法銜接。

最后，要求企業(yè)自覺進(jìn)行環(huán)保情況檢查，自主提交排污許可證的后續(xù)執(zhí)行情況報(bào)告，對(duì)環(huán)評(píng)措施和落實(shí)情況進(jìn)行主動(dòng)公示，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部與外部監(jiān)督體系的完善，促進(jìn)監(jiān)管體系的效率性提升，使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證制度銜接的最后一環(huán)得以閉合。

4 結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證制度銜接還存在較多的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在缺乏制度安排、缺乏技術(shù)基礎(chǔ)以及監(jiān)管不到位。這體現(xiàn)出目前我國(guó)環(huán)保工作的規(guī)范化程度不足、環(huán)保工作過(guò)程缺乏有效監(jiān)督，同時(shí)也要求人們更加重視環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證制度銜接的研究。本文從明確環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證制度銜接的法律規(guī)范等方面論述了環(huán)境影響評(píng)價(jià)和排污許可證制度銜接的對(duì)策，以期推動(dòng)環(huán)保工作規(guī)范開展。