文 王義

2007年太湖藍藻爆發(fā)，河長制初創(chuàng)于江蘇省無錫市；2016年 11 月，兩辦印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（下稱《意見》），河長制開始在全國范圍內(nèi)全面推行；2017年6月， 隨著《水污染防治法》的修訂完成，“河長制”也首見于立法；2017年7月，浙江省人大常委會通過《浙江省河長制規(guī)定》，第一部專門關(guān)于河長制的省級地方性法規(guī)產(chǎn)生……隨著近年來河長制在全國范圍內(nèi)的大力推行，實踐中也暴露出了形式化傾向、最基層缺位、與民間互動缺乏具體機制保障等運行機制中的不足。綜合來看，河長制目前仍屬于一個探索中的新制度，還需要用法治的思維多方完善，讓河長制能真正“問責”。

堅持職能部門執(zhí)法主體地位

實行河長制切不可忽視部門專業(yè)化優(yōu)勢，以河長（包括河長工作機構(gòu)）意志取代或弱化部門執(zhí)法。部門履職不力，客觀上與部門間權(quán)責不清有關(guān)，應厘清部門間治水的職能關(guān)系更加突出部門責任，而不是取代。涉及水域管理的眾多部門中，界限不清、權(quán)力交叉、責任不明、監(jiān)管空白的狀況時有存在，這種現(xiàn)象也是當前政府部門之間合作與制約中的通病。

例如，城鎮(zhèn)雨污管網(wǎng)串管，建設部門、城管部門、環(huán)保部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、城投公司等等各自如何履職如何擔責很難界定；再如，因污水處理廠處理能力超負荷導致污水入廠前直排河道無擔責主體；還如，河道治理中水利、礦管部門利益分立且均有權(quán)干預如何協(xié)調(diào)，發(fā)改部門決策與水利、環(huán)保、漁業(yè)等部門如何溝通，農(nóng)業(yè)面源污染的管理主體，水生態(tài)保護主體等，亟待明確。

在A縣的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)一件有趣的案例。就河道傾倒垃圾的監(jiān)管主體分工問題，A縣規(guī)定工業(yè)垃圾由環(huán)保部門管理，生活垃圾和建筑垃圾由城管部門管理，但實踐中這些垃圾往往混在一起傾倒或傾倒后混合在一起，而根據(jù)該縣屬地管理的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村都有責任。因此，發(fā)生傾倒事件后，責任往往就最終落在了村委會這個無執(zhí)法權(quán)的群眾自治組織上。職能部門權(quán)責邊界清晰且無縫拼接全面覆蓋是河長制有效發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，部門負責是河長制的落腳點。在眾多部門中，水利和環(huán)保部門應當分別處于牽頭地位并承擔兜底責任。在部門分工負責的基礎(chǔ)上，河長要解決的是統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性問題，比如通過聯(lián)席會議制度匯集各部門意見，由河長制工作機構(gòu)制定一河一策作為總綱領(lǐng)、總藍圖。在此基礎(chǔ)上各部門各司其職，由河長統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督，并由河長負總責。

明確河長職責和法律責任

按水域管理級別分設省、市、縣三級河長。由政府正職負責人擔任河長，副職根據(jù)河長的分工擔任副河長或分段、分區(qū)河長，一市一長、一縣一長。省級河長重在區(qū)域協(xié)調(diào)，市、縣河長重在督促部門履職。根據(jù)上級河長的具體要求，下級河長向上級河長（人民政府）及本級人大簽訂崗位目標責任書，崗位目標既包括履職行為又包括一定周期的履職結(jié)果，且重在履職結(jié)果?？己私Y(jié)果運用于公務員考評，關(guān)聯(lián)《公務員法》《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》等規(guī)定的獎懲、引咎辭職、責令辭職等制度，嚴重瀆職的直至追究刑事責任。

根據(jù)《浙江省河長制規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第16條的規(guī)定，對河長的處分條件之一是“造成嚴重后果”，然而《公務員法》及《行政機關(guān)公務員處分條例》均未設置類似條件，而且水域治理、保護的負面后果及嚴重程度很難評估，且并非都立竿見影。一個完整的法律規(guī)則必須包括每一行為規(guī)范所對應的法律后果，沒有法律后果的規(guī)范很難有執(zhí)行力。因此，對河長問責以“造成嚴重后果”為條件，或許會對河長制的落實大打折扣。法律責任是法律義務履行的保障機制和法律義務違反的矯正機制，將河長權(quán)、責坐實，對河長問責動真格，是避免河長制形式化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

確立以結(jié)果為核心的考核制度

《規(guī)定》對市、縣河長的考核“以督促相關(guān)主管部門處理、解決責任水域存在問題和查處相關(guān)違法行為情況”為主要內(nèi)容，對其問責主要包括未依規(guī)巡查、未及時處理、未如實記錄舉報信息和處理舉報及其他怠于履職行為?？梢姡兑?guī)定》評價和監(jiān)督河長履職的角度是履職過程，而非結(jié)果。

而正如前文所述，由于主客觀因素導致市、縣級河長的親自巡查常常未真正落實，真實情況很難得到全面掌握，且《規(guī)定》也未禁止河長指派下屬代為巡查；而“查處違法”是否履職到位、是否充分，客觀上很難由上級河長作出準確評估。對河長履職考評，應該是最終效果，能夠用客觀標準量化評價的效果，比如水生物數(shù)量、污染物數(shù)量等，因為社會需要的也就是效果。的確，這些數(shù)據(jù)取決于整個流域，往往不是一個河長所能控制，在確定“承包基數(shù)”的時候?qū)⒏鞣N因素如上游、對岸情況充分考慮進去，在理論上這應該能做到，可以評估得保守一些，甚至可以將其他因素的影響考慮得最大化。有了量的標準，河長們自然會根據(jù)量的指揮棒因地制宜地決定自己的行為，而且因支流與干流的關(guān)系，也能有效促進上級河長支持下級河長履職。

建立與河長互動的社會化監(jiān)管、服務制度

水域空間是開放的，每時每刻都會發(fā)生新的情況。以河道為例，一條河道目前面臨的威脅主要有：非法捕魚、非法排污、非法采砂石、非法傾倒垃圾等。這些違法行為不分晝夜地發(fā)生著，尤其在夜間和休息日。以政府目前的資源，顯然難以應對。民間舉報的作用也有局限，一則取決于民間覺悟程度如何，二則取決于相關(guān)部門出于工作負擔等因素的考慮是否會真誠受理和處理舉報信息。鑒于此，筆者認為引入社會化服務和監(jiān)督不失為務實之舉。

可以賦予社會化服務企業(yè)（以下簡稱“第三方”）三項功能：一、日常保潔；二、舉報水域違法行為，并監(jiān)督政府履職；如何激發(fā)第三方舉報、監(jiān)督的積極性呢？需要給予其壓力和動力，那就是第三項功能的賦予，即現(xiàn)狀維持或提升的保證。可通過河長與第三方簽訂行政合同明確約定，如不能完成現(xiàn)狀保持或提升，則不予支付部分報酬。同時約定，如經(jīng)第三方舉報而河長未采取切實行動的，視為河長違約，相應減除第三方的任務指標。至于現(xiàn)狀如何鎖定，提升如何衡量，則是另一個技術(shù)問題，可另作討論。為防止河長基于某種考慮，寧愿自己違約但仍然支付第三方獎勵金而怠于制止違法，則敞開渠道接受社會監(jiān)督。比如建設對公眾開放的網(wǎng)絡平臺，第三方通過該平臺向河長舉報，河長通過這個平臺反饋處理情況。雙方如發(fā)生爭議的，由雙方共同選定的民間機構(gòu)在平臺上作出評判。整個邏輯脈絡是：河長通過行政合同購買第三方服務，第三方做好日常保潔的同時對違法行為進行監(jiān)督；河長監(jiān)督第三方有未履行合同，第三方監(jiān)督河長有未履職；全社會包括上級河長監(jiān)督河長和第三方有未“唱雙簧”。維系上述關(guān)系的紐帶是行政合同。當然，這種設計是粗線條的“示意圖”，有待深入研究后對行政合同予以具體化。

加快進行地方立法

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》要求，到2018年底前全面建立河長制。根據(jù)全面依法治國的總要求，要實現(xiàn)這個目標，必須立法先行。在國家立法無具體規(guī)定的情況下，根據(jù)《立法法》第72條、82條的規(guī)定設區(qū)市可以制定地方性法規(guī)和地方規(guī)章。作為一項全新的制度，為穩(wěn)妥起見可充分發(fā)揮地方的主觀能動性，再通過總結(jié)提煉各地的法律實踐后上升到制定省級、國家級法律法規(guī)。

分析來看，河長制的邏輯是“承包”，包括下級河長對上級河長的“承包”、職能部門對河長的“承包”。既然是“承包”，則“發(fā)包方”和“承包方”應互相約束互相制約。眾所周知，國內(nèi)水問題，尤其是水污染問題，除了政府首長的責任心因素外，還往往與處在GDP與環(huán)保博弈中的領(lǐng)導意志因素有關(guān)，因此還需引入第三方對政府的“承包”。通過上述三個“承包”，形成處于公眾監(jiān)督之下的行政問責與申辯、民事追責與抗辯，圓滿了法律施行的正當程序。依據(jù)法治思維，在遵循政府職能配置的前提下，牽住河長這個牛鼻子，促動部門依法嚴格履職，通過引入社會專業(yè)組織和公眾的幫助和監(jiān)督，建立內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督并行的制約和激勵機制，這或許正是河長制步入法治軌道的良性運行機制。