徐佳佳+張芳芳

【摘要】隨著改革開放的不斷深入，我國社會也與時俱進(jìn)，為了趕上城市化進(jìn)程的步伐，地方政府也在不斷完善基礎(chǔ)設(shè)施，但正因如此嚴(yán)重的資金缺口問題仿佛一雙無形的手阻擋了改革前進(jìn)的路。為解決這一系列問題，地方政府必須尋找新的融資渠道，因此通過組建地方政府融資平臺來獲取資金成了解決資金問題的不二選擇。然而使用地方政府融資平臺貸款就要面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)檫@個方式具有融資渠道相對單一和還款來源不穩(wěn)定的特點(diǎn)。本文將針對地方政府融資平臺貸款存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行探討，并從中提出相應(yīng)的防控對策。

【關(guān)鍵詞】地方政府 融資平臺 風(fēng)險(xiǎn) 成因 對策

一、引言

一直以來專家對地方政府融資平臺的概述都存在爭議。本文認(rèn)為地方政府融資平臺是指由地方政府發(fā)起的，充分利用國家土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)以及國債等資產(chǎn)，必要時在輔之以財(cái)政補(bǔ)貼作為還款承諾所設(shè)立的各項(xiàng)資產(chǎn)符合融資標(biāo)準(zhǔn)的公司。根據(jù)地方政府投資平臺投資項(xiàng)目的性質(zhì)一般可將其分為單一融資平臺公司、公益性融資平臺公司、經(jīng)營性融資平臺公司、綜合性投融資平臺公司、轉(zhuǎn)貸中介型平臺公司這五類。

在現(xiàn)有的法律法規(guī)的約束下，地方政府融資渠道并不多。地方政府融資平臺大部分是公益項(xiàng)目提供的公共產(chǎn)品或半公共產(chǎn)品，地方政府融資平臺所融得的資金大部分用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管從財(cái)政中支出相當(dāng)部分用于公共事業(yè)和市政建設(shè)，但是如此大量的設(shè)施工程，如此龐大的資金輸出，對于地方政府的財(cái)政壓力巨大。此時地方政府運(yùn)用融資平臺向商業(yè)銀行進(jìn)行融資能夠解決，彌補(bǔ)了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的缺失，改善金融環(huán)境的同時也擴(kuò)大了內(nèi)需。因此地方政府融資平臺的建立有助于政府實(shí)現(xiàn)資金融通。當(dāng)大量的經(jīng)濟(jì)投資投入到地方政府所負(fù)責(zé)的建設(shè)項(xiàng)目時，就會產(chǎn)生許多閑暇的資金。地方政府可以運(yùn)用這些資金進(jìn)行短期投資或者存入銀行賺取利息。而對于商業(yè)銀行而言也可以通過地方政府擔(dān)保的方式打開一些商業(yè)銀行所不熟知的投資領(lǐng)域，從而帶來安全又客觀的收入，并且在積極支持地方政府的公益性項(xiàng)目時也可為商業(yè)銀行顯示自己的社會責(zé)任。

地方政府融資平臺的飛速發(fā)展在帶來了眾多積極影響的同時，相關(guān)問題也逐漸暴露出來，其隱性風(fēng)險(xiǎn)也引起了國家和地方政府的關(guān)注。地方政府融資平臺的快速增長加劇了通貨膨脹，將中央財(cái)政和銀行方綁定，使得中央政府通過金融手段化解通貨風(fēng)險(xiǎn)又加大了難度。同時，雖然地方政府融資平臺促進(jìn)政府多投入公共設(shè)施建設(shè)和投資，但也一定程度上遏制了民營企業(yè)進(jìn)入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，對于私有經(jīng)濟(jì)是一個阻礙。本文將對地方政府融資平臺所存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行原因分析，提出能夠化解地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)對策。

二、地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）地方政府融資平臺貸款的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的角度來看，一般的融資平臺都有較高的負(fù)債率。而政府的項(xiàng)目投資比較單一，缺少突出的主營業(yè)務(wù)和良好的收益。政府通常以劃撥的土地和股權(quán)作為資產(chǎn)擔(dān)保，而僅以財(cái)政收入作為還款來源（潘長風(fēng)，2016），這樣很容易導(dǎo)致“舊債未清，新債又起”的情況出現(xiàn)，從而引起貸款余額的積累。

地方政府融資平臺所獲得貸款多半用于投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這類項(xiàng)目通常是投資回報(bào)率低、初始投資數(shù)量大但建設(shè)時間長，因此在項(xiàng)目建設(shè)的頭兩年融資平臺很難從中獲取利益，并且土地財(cái)政與地方政府融資平臺貸款息息相關(guān)，一旦房地產(chǎn)政策出現(xiàn)變動將會嚴(yán)重影響地方政府融資平臺的償債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）地方政府融資平臺貸款的信貸風(fēng)險(xiǎn)

地方政府通過在融資平臺提供擔(dān)保從而更加容易取得商業(yè)銀行的貸款。因其具有一定的權(quán)威與信用保障，商業(yè)銀行也樂于將錢通過融資平臺借給地方政府。但是這種行為是不受法律的保護(hù)的。地方政府融資平臺貸款實(shí)質(zhì)上屬于政府的隱性負(fù)債，因此無法確定融資平臺的直接債務(wù)人（郝綺麗，2011）。失去了法律的保護(hù)使得商業(yè)銀行在與地方政府的交易中處于一種被動狀態(tài)，這使得商業(yè)銀行一旦在融資平臺運(yùn)轉(zhuǎn)時出現(xiàn)問題時就會陷入巨大的信貸危機(jī)。

地方政府貸款業(yè)務(wù)都是由強(qiáng)大的政府背景所扶持的。在較長的貸款期限間，國家出臺的有關(guān)于產(chǎn)業(yè)、環(huán)保之類的調(diào)整都會對地方政府融資平臺的經(jīng)營有所影響，甚至很可能會造成貸款無法如期償還。有時地方政府一般會委任自己的人成為融資平臺的負(fù)責(zé)人。從金融學(xué)理論中我們曾學(xué)到“不能把雞蛋放在一個籃子里”，即通過資產(chǎn)分散化可以降低風(fēng)險(xiǎn)。但是大量將錢力投入到不具有收益高、見效快的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)，僅僅想通過政府的財(cái)政預(yù)算收入和土地拍賣收益償還貸款更是難上加難。

（三）地方政府融資平臺貸款的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)

多數(shù)地方政府融資平臺是通過整合國有企業(yè)或事業(yè)單位而成的，普遍存在治理結(jié)構(gòu)不規(guī)范、市場化運(yùn)作水平低以及風(fēng)險(xiǎn)防范措施匱乏的問題（胡林，2016）。平臺公司采用非常規(guī)手段來獲取足夠的資本金，這就可能會觸犯相關(guān)金融法律，從而帶來相應(yīng)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。許多地方政府融資平臺并沒有建立有效的公司管理機(jī)制，法人的責(zé)任主體并沒有得到落實(shí)，無法真正做到風(fēng)險(xiǎn)收益一體化。而地方政府全盤掌握投資決策權(quán)和人事任免權(quán)，甚至于由部分政府官員擔(dān)任公司決策的高層人員，這對于公司的市場經(jīng)營存在經(jīng)驗(yàn)上的不足，產(chǎn)生錯誤的市場判斷。同時對于一個盈利性融資平臺沒有其市場自由度，沒有獨(dú)立的競爭機(jī)制，這都會讓融資平臺陷入難以持續(xù)經(jīng)營的困境。

三、地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

地方政府融資平臺的運(yùn)作模式與其他的融資平臺不一樣，一般是由市場化和政策性相互結(jié)合而成的，有些地方政府也會存在和平臺公司一樣的情況，如出資不實(shí)、權(quán)責(zé)不清、信息不透明、監(jiān)管及治理缺位等不規(guī)范問題（單克強(qiáng)，2011）。政府融資平臺公司會通過將不能變現(xiàn)的公共基礎(chǔ)建設(shè)作為資本用于貸款或金融投資，導(dǎo)致了資本金不到位或“抽逃”資本金的現(xiàn)象。很多針對政府公益性的融資項(xiàng)目更注重社會效益，但會導(dǎo)致現(xiàn)金流不足，無法滿足償債要求。地方政府融資平臺的主體是資金管理部門，法定負(fù)責(zé)人以及相關(guān)重要業(yè)務(wù)崗位通常由政府部門人員擔(dān)任或指派。由于法律的不完善，平臺建立的條件和門檻缺乏統(tǒng)一的規(guī)定，大量融資平臺的設(shè)立運(yùn)作不規(guī)范（劉成萍，2013），一些領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制意識，沒有對平臺運(yùn)作進(jìn)行高效的約束，這些原因都使得監(jiān)管及治理缺位，貸款資金使用效率不高，資產(chǎn)使用方式不合規(guī)矩等情況的出現(xiàn)從而增加了銀行收回貸款的風(fēng)險(xiǎn)。endprint

部分地方政府融資平臺常常會有借款人與用款人分離的權(quán)責(zé)不清問題。部分借款人是地方政府，而用款人卻是融資平臺。融資平臺能順利從銀行借得貸款源于政府對銀行擔(dān)保。這種擔(dān)保只能強(qiáng)調(diào)政府與銀行的債權(quán)債務(wù)關(guān)系，但是不具備法律效力。此外，以土地使用權(quán)作為抵押擔(dān)保也會因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場出現(xiàn)波動引起土地交易市場的價(jià)格下調(diào)，這對銀行貸款質(zhì)量造成極大的影響。

實(shí)際上政府的財(cái)政能力信息是透明度不高的、難以估摸的，甚至是缺乏的，這對于銀行來說從政府處準(zhǔn)確獲得融資平臺的相關(guān)信息比較困難，更加難以確定政府融資平臺的信用評價(jià)。在難以獲取地方政府負(fù)債狀況和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)下，信息不對稱對銀行來說，就無法準(zhǔn)確地去評估地方政府的整體債務(wù)水平。

四、化解地方政府融資平臺貸款風(fēng)險(xiǎn)的對策

（一）地方政府融資平臺體制的創(chuàng)新與改革

事權(quán)的實(shí)施需配以合理的財(cái)力，從調(diào)整中央與政府之間的稅收比例入手，地方政府得到合理的熟手比例用于解決財(cái)力不足的困境。中央可將部分稅收方面的立法權(quán)力下放到地方政府，讓其以遇到的財(cái)政問題制定有效的政策，完善地方稅收體系。為了使地方政府融資平臺貸款的償債風(fēng)險(xiǎn)越小，地方政府應(yīng)大力發(fā)展新科技產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步開源，提高財(cái)政收入，進(jìn)而提高地方政府平臺貸款的償付能力。在官員創(chuàng)新制度上進(jìn)行創(chuàng)新與改革，重新構(gòu)建利于政府和整個經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績考核體系，培養(yǎng)官員全方面考慮就業(yè)行情、社會保障、社會和諧等綜合因素。

要明確地方政府債務(wù)管理部門的職責(zé)權(quán)限，明晰地方政府的債務(wù)審批職能和權(quán)限，規(guī)定確需舉債的部門應(yīng)由省級部門進(jìn)行審核，對照是否符合國家政策和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃（潘長風(fēng)，2016）。中央和省級地方政府一方面適當(dāng)加大中央對地方政府的轉(zhuǎn)移支付比重，另一方面要對轉(zhuǎn)移支付過程進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督。這些措施可以在成本效益范圍內(nèi)限定地方政府的支出，使得支出與收入相協(xié)調(diào)，不去無限透支。

（二）加強(qiáng)地方政府自身建設(shè)

建立由財(cái)務(wù)部、建設(shè)部門和規(guī)劃部門組成的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)，讓三個部門之間相互監(jiān)督，相互協(xié)調(diào)，同時引進(jìn)專業(yè)化的債務(wù)管理模式，及時跟進(jìn)項(xiàng)目的建設(shè)情況，確保資金的使用符合各項(xiàng)規(guī)定。財(cái)政部門要實(shí)事求是根據(jù)政府的真實(shí)財(cái)力來確定貸款的規(guī)模大小，嚴(yán)格把控因地方政府償債能力不足而造成的難以償付債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。地方政府想要通過融資平臺從銀行取得資金，就要提供真實(shí)的投入方向和使用情況。同時也應(yīng)構(gòu)建相關(guān)的財(cái)務(wù)債務(wù)披露機(jī)制提高其債務(wù)管理透明度，保障社會大眾的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

建立地方政府償債機(jī)制，防止地方政府過度貸款。首先本年度的財(cái)政預(yù)算中要包含全部債務(wù)，為債務(wù)做好最低保障。然后可以構(gòu)建償債基金，將土地出讓所得收益和地方財(cái)政的部分收入集中起來建立償債基金，可以預(yù)防地方政府因債務(wù)集中到期而陷入財(cái)政困境。融資平臺可以不僅僅只向銀行貸款，積極創(chuàng)新融資方式，發(fā)展多樣化的融資模式，例如股權(quán)融資、產(chǎn)權(quán)交易融資、信托融資等模式。

（三）銀行內(nèi)部管理建設(shè)加強(qiáng)

商業(yè)銀行之間的惡性競爭和無序發(fā)展也是造成地方政府融資平臺貸款的主要風(fēng)險(xiǎn)之一（凡曉俊，2012）。因此需要銀監(jiān)會加強(qiáng)對其的監(jiān)督、嚴(yán)禁財(cái)政擔(dān)保、國有資產(chǎn)抵押等現(xiàn)象，建立國家存款保障制度。做好貸前、貸后管理工作最好制定有關(guān)融資平臺貸款授信制度，并嚴(yán)格按照此制度執(zhí)行。在貸款期限上只考慮該地方政府本屆任期內(nèi)發(fā)生的貸款。按照各地政府的真實(shí)財(cái)政實(shí)力，嚴(yán)格把控貸款數(shù)量。地方政府融資平臺在申請銀行貸款時，也應(yīng)遵守市場化準(zhǔn)則，不可搞特殊化，銀行也應(yīng)以正常的貸款流程對其，切忌開設(shè)后門。貸款完成后，銀行也應(yīng)利用電子監(jiān)控系統(tǒng)與實(shí)地考察的方式對資金賬戶進(jìn)行監(jiān)控，確保資金流向、用途的真實(shí)性和有效性。

（四）加強(qiáng)地方政府融資平臺管理

地方政府不等同于地方政府融資平臺，兩者的責(zé)任互不相同，地方政府融資平臺運(yùn)營的機(jī)制和經(jīng)營的領(lǐng)域不能超過地方政府。公益類項(xiàng)目由地方政府招投標(biāo)、安排預(yù)算內(nèi)資金。對于部分有穩(wěn)定現(xiàn)金流收入的競爭性項(xiàng)目或基礎(chǔ)性項(xiàng)目，堅(jiān)決拒絕地方政府在投資上的插手，更不能讓項(xiàng)目收益轉(zhuǎn)入政府的財(cái)政，完全市場競爭，健康運(yùn)營。

區(qū)別清理和規(guī)范不同類型的融資平臺，再根據(jù)還款來源和項(xiàng)目類型，制定不同的整理方案。目前我國地方政府融資平臺的信息披露途徑較少也不到位，可以建立地方政府融資平臺信息共享制度，讓商業(yè)銀行能夠輕松地從官方獲取有效的參照信息。

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作者簡介：徐佳佳（1996-），女，浙江溫州人，溫州商學(xué)院學(xué)生，研究方向：財(cái)務(wù)管理學(xué)；張芳芳（1984-），安徽蕪湖人，溫州商學(xué)院，講師，研究方向：公司金融學(xué)。endprint