【摘要】本文首先闡述了最低生活保障制度實(shí)施的目標(biāo)及方式，論述政府和社會(huì)的責(zé)任，總結(jié)學(xué)習(xí)國內(nèi)外最低生活保障制度實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國城市居民最低生活保障的財(cái)政支持方式現(xiàn)狀進(jìn)行深入研究分析，總結(jié)我國最低生活保障制度的特點(diǎn)和存在問題，為我國最低生活保障制度的實(shí)施和完善提出可行性建議。

【關(guān)鍵詞】最低生活保障 財(cái)政分擔(dān)機(jī)制 責(zé)任分擔(dān)

一、城鎮(zhèn)居民最生活保障制度實(shí)施的目標(biāo)及實(shí)施方式

最低生活保障制度是一種公共產(chǎn)品，政府通過轉(zhuǎn)移支付來支持窮人生活，保證社會(huì)穩(wěn)定，降低暴力革命的可能性。最低生活保障制度的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了社會(huì)安全網(wǎng)的橫向公平性，這意味著在不同的地區(qū)，相同貧困程度的人可以獲得同等程度的社會(huì)救助；同時(shí)，有利于維護(hù)社會(huì)安定。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來說，政府實(shí)施最低生活保障制度可以彌補(bǔ)市場機(jī)制的失靈。眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)體制具有高效性，可以使社會(huì)資源得到有效的配置，但是也存在種種缺陷，市場經(jīng)濟(jì)的分配制度承認(rèn)對(duì)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的占有和勞動(dòng)者個(gè)人天賦和能力的差別，因此拉大了社會(huì)成員之間收入差距，出現(xiàn)分配不公。最低生活保障制度由政府制定并實(shí)施，通過收入再分配來矯正市場分配制度的不公，縮小居民收入差距。

二、國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)

加拿大個(gè)性化救助方案和低收入家庭保障制度。首先，明確各級(jí)政府在最低生活保障中的財(cái)政支出和責(zé)任。聯(lián)邦政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為最低生活保障提供資金，在聯(lián)邦與省政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的比例、項(xiàng)目上責(zé)任明確，并有相應(yīng)立法。其次，充分利用稅收政策調(diào)節(jié)貧富差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。對(duì)于低收入家庭和無收入家庭，政府會(huì)免征其個(gè)人所得稅。最后，制定個(gè)性化的補(bǔ)助計(jì)劃。申請人所得到的補(bǔ)助金額是與申請人收入動(dòng)態(tài)掛鉤，充分考慮家庭構(gòu)成確定救助標(biāo)準(zhǔn)。

美國社會(huì)救助制度在救助內(nèi)容上，實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)控的貧困標(biāo)準(zhǔn)，制定十分具有“針對(duì)性”的社會(huì)救助制度。同時(shí)盡可能實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)金開支形式，避免社會(huì)資源的浪費(fèi)。向無勞動(dòng)能力的人員提供現(xiàn)金幫助，滿足其基本生活需求，費(fèi)用由聯(lián)邦政府承擔(dān)，但由州政府和地方政府共同執(zhí)行。非現(xiàn)金救助由食品券、住房補(bǔ)助、醫(yī)療補(bǔ)助、兒童營養(yǎng)、貧困家庭子女教育、就業(yè)與培訓(xùn)等項(xiàng)目組成。其費(fèi)用由聯(lián)邦政府和州政府共同承擔(dān)。在救助實(shí)施中實(shí)現(xiàn)：有限的救助時(shí)效和補(bǔ)貼。美國的社會(huì)救助低標(biāo)準(zhǔn)、廣覆蓋，考慮了貧困群體的種種需要，救助項(xiàng)目達(dá)100多項(xiàng)，且救助項(xiàng)目多為有限救助性和臨時(shí)救助。救助項(xiàng)目法制化程度高。美國的社會(huì)救助制度自建立以來經(jīng)歷了四次立法，社會(huì)保障法案經(jīng)過幾十次的修改和擴(kuò)充。同時(shí)，美國社會(huì)救助制度是一項(xiàng)可以幫助貧困家庭最高程度的自足自立、脫離貧困的救助制度。

福建省農(nóng)村最低生活保障制度有以下兩大特點(diǎn)：首先，各級(jí)政府權(quán)責(zé)分明，農(nóng)村最低生活保障籌資責(zé)任制度化。福建省省一級(jí)財(cái)政根據(jù)地方人均財(cái)政收入確定不同補(bǔ)助比例，對(duì)各地農(nóng)村最低生活保障資金進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)財(cái)政的均等化。其次，福建省的社會(huì)救助公共財(cái)政體系也為福建社會(huì)發(fā)展確定了中長期發(fā)展戰(zhàn)略方向。一方面，推動(dòng)社會(huì)救助走“發(fā)展型”道路，加快促進(jìn)貧困居民通過就業(yè)工作等能力建設(shè)勞脫貧致富；另一方面，強(qiáng)化社會(huì)安全網(wǎng)的保護(hù)功能，以“消滅赤貧”作為實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重要目標(biāo)之一。

三、我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障實(shí)施特點(diǎn)及存在問題

（一）我國城鄉(xiāng)最低生活保障財(cái)政資金投入特點(diǎn)

我國的最低生活保障資金大部分由政府轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)，中央財(cái)政承擔(dān)大部分資金。自2009年至2013年，城市居民最低生活保障中央財(cái)政補(bǔ)助資金由359.1億元增長到545.6億元，中央財(cái)政補(bǔ)助占城鎮(zhèn)最低生活保障全年財(cái)政支出比例均在65%以上；農(nóng)村最低生活保障中央財(cái)政補(bǔ)助資金由255.1億元增長到612.3億元，中央財(cái)政補(bǔ)助比例在60%左右，普遍低于城市最低生活保障中央財(cái)政補(bǔ)助比例。

最低生活保障資金占財(cái)政總支出比例普遍較低。自2007年至2012年城市居民最低生活保障財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重均不足1%，農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出占財(cái)政總支出比重比城市更低。城市和農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出比例自2007年以來整體呈增加趨勢，且城市最低生活保障財(cái)政支出普遍高于農(nóng)村居民最低生活保障財(cái)政支出（表1）。

農(nóng)村最低生活保障財(cái)政支出增長彈性系數(shù)高于城市最低生活保障財(cái)政支出增長彈性系數(shù)，說明自農(nóng)村最低生活保障工作開展以來，農(nóng)村最低生活保障人數(shù)不斷增多，農(nóng)村最低生活保障財(cái)政投入資金支出力度不斷加大。但是，我國的最低生活保障離飽和狀態(tài)和很遠(yuǎn)，很多貧困人口無法享受最低生活保障，所以必須穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民最低生活保障財(cái)政投入的增長。

（二）我國城鄉(xiāng)最低生活保障資金分擔(dān)機(jī)制融資特點(diǎn)

我國城鄉(xiāng)最低生活保障資金財(cái)政分擔(dān)基本形成了“中央-市-區(qū)縣”三級(jí)分擔(dān)機(jī)制，中央按照各省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和財(cái)政收入狀況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)財(cái)政再根據(jù)各區(qū)縣的具體情況確定不同比例的轉(zhuǎn)移支付。但是這一分擔(dān)機(jī)制也存在諸多問題，首先，上級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付比例如何確定沒有具體的規(guī)定和評(píng)價(jià)體系，由此而導(dǎo)致地區(qū)最低生活保障資金分配不公平現(xiàn)象；其次，某些區(qū)縣整體情況落后，但其中有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)繁盛，由此導(dǎo)致區(qū)縣財(cái)政壓力較大，從目前的責(zé)任分擔(dān)發(fā)展趨勢來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也應(yīng)承擔(dān)部分最低生活保障支出，避免上級(jí)政府不了解基層情況盲目擴(kuò)面。

最低生活保障資金短缺，財(cái)政壓力較大。一方面，隨著將農(nóng)村最低生活保障納入低保范圍，財(cái)政壓力明顯增加。財(cái)政撥款的資金有一定的滯后性，中央財(cái)政撥款往往不能及時(shí)到位，需要地方政府墊付一部分資金，使地方財(cái)政更加緊張。另一方面，低保資金來源渠道單一，分擔(dān)主體單一，企業(yè)、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)積極性不強(qiáng)，民間救助力量相對(duì)薄弱，使得政府財(cái)政負(fù)擔(dān)過大，低保水平提高速度較慢。

（三）我國城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施保障特點(diǎn)

制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的法律依據(jù)過于抽象、不夠具體，對(duì)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容沒有進(jìn)行明確的分類細(xì)化。對(duì)在制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，是否考慮保障對(duì)象的性別、年齡及家庭的實(shí)際情況等因素沒有做出規(guī)定，僅區(qū)分了“三無”人員與尚有一定收入的城市居民。endprint

我國城鄉(xiāng)最低生活保障實(shí)施形式單一，僅對(duì)最低生活保障對(duì)象給予一定數(shù)額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，但是大部分最低生活保障對(duì)象需求呈現(xiàn)多元化，最低生活保障對(duì)象子女的上學(xué)、就業(yè)問題也應(yīng)得到重視。如果長期缺乏與最低生活保障相配套的醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等救助，最低生活保障對(duì)象因教育反貧、因病返貧、因失業(yè)返貧，最低生活保障制度僅解決貧困人口的一時(shí)之需，會(huì)拖累城鄉(xiāng)最低生活保障制度以及整個(gè)社會(huì)救助保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

四、結(jié)論及建議

明確各級(jí)財(cái)政分擔(dān)責(zé)任劃分。根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政負(fù)擔(dān)能力制定低保資金分擔(dān)比例，嚴(yán)格按照比例進(jìn)行資金投入。建立“中央—省—市—區(qū)”四級(jí)低保資金投入機(jī)制，尤其明確中央和省級(jí)財(cái)政的籌資義務(wù)；國家在分配低保支持資金時(shí)，應(yīng)按充分考慮城鄉(xiāng)差異和地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，加大對(duì)西部地區(qū)及貧困地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助力度，最大程度的保證資金分配的公平性、合理性。

實(shí)現(xiàn)“以人為本”的最低生活保障救助政策。首先，救助方式多元化，出臺(tái)各種專項(xiàng)扶植政策，如針對(duì)低保人群的就醫(yī)優(yōu)惠，減少其醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)比例，提高醫(yī)保報(bào)銷比例，對(duì)低保人群子女教育的優(yōu)惠政策。其次，要求受助對(duì)象承擔(dān)一定的義務(wù)，建立就業(yè)、救助相協(xié)調(diào)的機(jī)制。對(duì)最低生活保障對(duì)象分情況開展就業(yè)培訓(xùn)、給予有力的創(chuàng)業(yè)支持，幫助最低生活保障對(duì)象脫離貧困。

擴(kuò)寬最低生活保障融資渠道。社會(huì)融資效率高、成本低，具有政府作用難以取代的有點(diǎn)。例如可以通過發(fā)行福利彩票、國家信貸資金扶植或設(shè)立互助儲(chǔ)金等方式，或通過社會(huì)個(gè)人捐助、慈善組織的捐助等，多渠道、多方式籌集最低生活保障資金，減輕財(cái)政壓力，這樣也有利于喚醒社會(huì)對(duì)于貧困人群的關(guān)注個(gè)支持，增強(qiáng)社會(huì)凝聚力。

注釋

{1}用最低生活保障財(cái)政支出增長率除以財(cái)政總支出增長率計(jì)算最低生活保障財(cái)政支出增長彈性系數(shù)。

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作者簡介：任儀（1993-），女，漢族，陜西扶風(fēng)人，西北大學(xué)，碩士，城市與環(huán)境學(xué)院，區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，城鎮(zhèn)發(fā)展。endprint