我國(guó)是一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)、多發(fā)、頻發(fā)的國(guó)家。歷史上，洪災(zāi)、旱災(zāi)、蝗災(zāi)等災(zāi)害的發(fā)生往往會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的饑荒與大規(guī)模的流民，引發(fā)社會(huì)的動(dòng)蕩與王朝的更迭。新中國(guó)成立之后，黨和政府對(duì)于防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)高度重視，成功地應(yīng)對(duì)了多次大規(guī)模洪水災(zāi)害的侵襲?；厥讱v史，我國(guó)的防汛抗洪有得有失、有起有伏。汲取既往的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)是為了更好的前行。這也對(duì)我國(guó)深化應(yīng)急體制改革具有重要的啟示意義。

一、 百廢待興的制度初創(chuàng)期（1949—1958）

在一窮二白、內(nèi)憂外患交織的背景下，新中國(guó)在成立之初就本著對(duì)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)高度負(fù)責(zé)的精神，構(gòu)建了自然災(zāi)害救濟(jì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，確立了防汛抗洪的基本組織制度和模式。1949年，新生的人民政權(quán)是伴隨著嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害而宣布誕生的。是年，淮河、長(zhǎng)江流域發(fā)生嚴(yán)重的洪災(zāi)，荊江大堤面臨決口之虞。此外，珠江發(fā)生了水災(zāi)，臺(tái)風(fēng)襲擊了上海。1950年夏，豫皖交界地區(qū)又連降暴雨，淮河流域發(fā)生特大洪災(zāi)，使安徽、河南兩省1300萬人受災(zāi)。

1954年7月，長(zhǎng)江中下游地區(qū)發(fā)生百年一遇的特大洪水。為了保衛(wèi)武漢，荊江被迫進(jìn)行三次分洪。整個(gè)長(zhǎng)江流域產(chǎn)生災(zāi)民3000萬人，大量的良田被淹沒，并引發(fā)了嚴(yán)重的傳染病疫情。同時(shí)，淮河、海河的防汛形勢(shì)也異常嚴(yán)峻。特大洪水及其引發(fā)的疫情共導(dǎo)致3.3萬人死亡。1957年夏，松花江流域發(fā)生特大洪水。盡管哈爾濱軍民齊心抗洪，但洪水依然導(dǎo)致69人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失8500萬元。1958年夏，黃河又發(fā)生百年一遇的大洪水，導(dǎo)致京廣鐵路中止運(yùn)行14天。

面對(duì)肆虐的洪魔，中央政府展示出堅(jiān)定的治理決心。1958年，周恩來總理曾親自來到黃河岸邊指揮救災(zāi)，提出要“依靠群眾，固守大堤，不分洪，不滯洪，堅(jiān)決戰(zhàn)勝洪水”。建國(guó)之初，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平低下，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展滯后，相對(duì)于洪水風(fēng)險(xiǎn)的脆弱性極高。

在這一時(shí)期，新中國(guó)開始探索建設(shè)防汛抗洪、應(yīng)對(duì)災(zāi)害的制度。1949年，中央人民政府政務(wù)院設(shè)立內(nèi)務(wù)部，主管民政工作，其中自然災(zāi)害救濟(jì)為其重點(diǎn)之一。1950年2月28日，中央人民政府成立中央救災(zāi)委員會(huì)，政法委員會(huì)、內(nèi)務(wù)部、財(cái)經(jīng)委員會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、水利部、鐵道部、交通部、食品工業(yè)部、貿(mào)易部、合作事業(yè)管理局、衛(wèi)生部、全國(guó)婦聯(lián)等13個(gè)單位負(fù)責(zé)人參加了成立大會(huì)。這是一個(gè)綜合協(xié)調(diào)、統(tǒng)一指揮的救災(zāi)管理部門，其主要職責(zé)是：作為全國(guó)救災(zāi)工作的最高指揮機(jī)關(guān)，“使各有關(guān)部門相互配合，步調(diào)一致，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)救災(zāi)工作”。政務(wù)院副總理董必武提出，新中國(guó)災(zāi)害救濟(jì)方針是“生產(chǎn)自救、節(jié)約度荒、社會(huì)互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟(jì)”。后來，隨著社會(huì)主義改造的進(jìn)行，由于集體經(jīng)濟(jì)的力量壯大，這一方針又被及時(shí)調(diào)整為“依靠集體，群眾互助，生產(chǎn)自救，輔之以必要的救濟(jì)”。

1950年6月7日，為了有效應(yīng)對(duì)洪災(zāi)，中央防汛總指揮部成立。政務(wù)院副總理董必武任總指揮，水利部部長(zhǎng)傅作義任副總指揮。6月15日，水利部召開全國(guó)防汛會(huì)議，要求以地方行政機(jī)構(gòu)為主，成立統(tǒng)一的防汛機(jī)構(gòu)，并提出上下游統(tǒng)籌兼顧、左右岸相互支持、依靠群眾抗洪的思想。

在20世紀(jì)50年代，我國(guó)洪災(zāi)頻發(fā)，防汛抗洪形勢(shì)異常嚴(yán)峻，考驗(yàn)著新政權(quán)的執(zhí)政能力。政府成立了自然災(zāi)害救濟(jì)的專門行政機(jī)構(gòu)——內(nèi)務(wù)部、即民政部的前身。在國(guó)力弱小、工業(yè)化程度較低的情況下，自然災(zāi)害發(fā)生后的災(zāi)荒救助、生活救助非常重要。由于自然災(zāi)害涉及多個(gè)部門，中央政府又成立了救災(zāi)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)——中央救災(zāi)委員會(huì)。為了將興修水利與遏制水患并重，我國(guó)還專門設(shè)立了中央防汛指揮部并將其辦公室設(shè)在水利部。

預(yù)防為主一向是我國(guó)防汛工作的重要原則。建國(guó)之初，周恩來總理強(qiáng)調(diào)，要“以預(yù)防為主的方針去對(duì)付災(zāi)害”。在防汛抗洪方面，預(yù)防為主就體現(xiàn)為興修水利工程、確保農(nóng)業(yè)的基本命脈。當(dāng)時(shí)，中國(guó)是一個(gè)工業(yè)化水平不高的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國(guó)。治國(guó)必治水的理念為執(zhí)政黨所倡導(dǎo)，因?yàn)楹闉?zāi)是影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與公眾吃飯問題的重要因素。

1950年淮河大水后，中央政府開始落實(shí)毛澤東“一定要把淮河修好”的指示精神，開啟了改變淮河面貌的治淮工程。為了統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)治淮工作，政務(wù)院成立了直屬機(jī)構(gòu)——治淮委員會(huì)，由水利部代管，治水與防汛得以有機(jī)結(jié)合。長(zhǎng)江洪災(zāi)后，毛澤東堅(jiān)定地說：“我若不治水，水就要治我，我必須治水?！痹谡麄€(gè)20世紀(jì)50年年代，我國(guó)興修水利，提高了洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性、工程性減緩能力。此外，我國(guó)還開始對(duì)自然災(zāi)害的預(yù)警工作。

1954年3月，政務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)災(zāi)害性天氣的預(yù)報(bào)、警報(bào)和預(yù)防工作的指示》，開始了對(duì)氣象災(zāi)害預(yù)報(bào)的征程。

二、極“左”思想影響的停滯期（1959-1978）

在這一時(shí)期，我國(guó)發(fā)生的嚴(yán)重洪澇災(zāi)害有三次。1963年8月，海河流域因暴雨導(dǎo)致特大洪水。天津發(fā)起了為期50天的“洪水保衛(wèi)戰(zhàn)”。當(dāng)年12月17日，毛澤東題詞：“一定要根治海河”。我國(guó)根據(jù)“上蓄、中疏、下排、適當(dāng)?shù)販钡姆结?，?duì)海河進(jìn)行系統(tǒng)治理，有效緩解了天津的防洪壓力。

1969年7月28日，6903號(hào)超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)在廣東省惠來縣登陸。臺(tái)風(fēng)裹挾著海浪，夾雜著暴雨，導(dǎo)致汕頭被淹，死亡8944人、9200多人受傷。這就是著名的“牛田洋風(fēng)暴潮”。

1975年8月，河南駐馬店地區(qū)受暴雨影響，板橋、石漫灘兩座大型水庫以及其他數(shù)十座中小型水庫接連潰壩，給豫皖兩省帶來巨大洪災(zāi)。這是世界上最為嚴(yán)重的水庫潰壩事件，造成數(shù)萬人死亡。

在這20年，我國(guó)防汛抗旱指揮部制度的發(fā)展從總體上處于停滯狀態(tài)。但是，洪澇災(zāi)害的影響并不以人的意志為轉(zhuǎn)移。為此，1971年，我國(guó)成立中央防汛抗旱指揮部，把防汛與抗旱工作加以整合，辦公室設(shè)在水電部。它由總參謀部、國(guó)家計(jì)委、商業(yè)部、交通部、農(nóng)林部、水利電力部等部門組成。不難分析，國(guó)家計(jì)委、商業(yè)部等部門參與防汛抗旱工作在一定程度上可以彌補(bǔ)民政救災(zāi)工作缺位的影響。全國(guó)各地區(qū)、各部門也成立了相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。而且，為了解決某一特殊問題或強(qiáng)調(diào)某一救災(zāi)手段的重要性，我國(guó)還成立臨時(shí)性的專門機(jī)構(gòu)，目的是加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作的領(lǐng)導(dǎo)。例如，1972年，華北旱情十分嚴(yán)重，國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)成立了打井抗旱辦公室。

改革開放之前，中國(guó)社會(huì)具有高度整體性特征，中央政府與地方政府財(cái)政并未分開。在重大洪澇災(zāi)害發(fā)生后，“災(zāi)民找政府，下級(jí)找上級(jí)，全國(guó)找中央”，這成為一個(gè)普遍現(xiàn)象。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)力量幾乎可以全部都被整合進(jìn)單位。當(dāng)特大洪災(zāi)發(fā)生時(shí)，政府通過控制單位而自上而下地對(duì)全社會(huì)進(jìn)行動(dòng)員。人民解放軍和民兵在抗洪搶險(xiǎn)中依舊發(fā)揮生力軍和突擊隊(duì)的作用。

三、改革開放后的恢復(fù)與調(diào)整期（1979—1999）

1978年，中國(guó)揚(yáng)起改革開放的風(fēng)帆，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)入“快車道”，導(dǎo)致洪澇災(zāi)害的致災(zāi)因子、社會(huì)脆弱性都發(fā)生了巨大的變化。由于社會(huì)結(jié)構(gòu)與形態(tài)的變遷，我國(guó)防汛抗洪理念、制度與能力也必須隨之進(jìn)行變化與調(diào)整。

在20世紀(jì)80年代，我國(guó)遭遇的暴雨、洪災(zāi)相對(duì)較少，防汛抗洪壓力不大，只發(fā)生兩場(chǎng)影響局部區(qū)域的大洪災(zāi)。1981年7月的四川暴雨洪水是改革開放后我國(guó)遭遇的第一場(chǎng)特大洪災(zāi)。這場(chǎng)災(zāi)害使成都、重慶、內(nèi)江、綿陽、南充、雅安、永川、溫江等地區(qū)所轄縣全部受災(zāi)，萬縣、涪陵、宜賓、樂山、達(dá)縣等地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重，因?yàn)?zāi)死亡1358人。暴雨導(dǎo)致多起滑坡、泥石流等次生地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生，成渝、寶成、成昆鐵路運(yùn)行中斷，公路斷道，通信不暢，經(jīng)濟(jì)損失嚴(yán)重。1985年，遼河中下游發(fā)生持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、范圍廣的降雨，造成提防潰決，農(nóng)田被淹，下游城市盤錦損失嚴(yán)重。

但是，兩場(chǎng)災(zāi)害都顯露出這樣一個(gè)跡象：城市防洪的重要性在不斷提升。改革開放推動(dòng)著中國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的快速發(fā)展。城市匯集了大量的人才精華、產(chǎn)業(yè)精華與技術(shù)精華，相對(duì)于洪澇災(zāi)害更加脆弱。一旦遭遇洪水，城市的經(jīng)濟(jì)損失更大。同時(shí)，農(nóng)村不設(shè)防的局面沒有得以改觀。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，森林植被亂砍濫伐，生態(tài)環(huán)境遭受破壞，人與自然爭(zhēng)地，行洪河道被占用的現(xiàn)象嚴(yán)重。生態(tài)環(huán)境改變并孕育、導(dǎo)致災(zāi)害是一個(gè)漫長(zhǎng)的蠕變過程。所以，20世紀(jì)80年代嚴(yán)重洪災(zāi)的低頻度掩蓋了上述問題。

與此同時(shí)，改革開放釋放了市場(chǎng)活力，促使我國(guó)救災(zāi)工作呈現(xiàn)出市場(chǎng)化與國(guó)際化的新局面：第一，引入保險(xiǎn)機(jī)制。1980年，我國(guó)恢復(fù)了中斷20年的商業(yè)保險(xiǎn)業(yè)。1981年四川洪災(zāi)、1985年遼河大水后，中國(guó)人民保險(xiǎn)公司對(duì)水災(zāi)進(jìn)行積極理賠，體現(xiàn)了用市場(chǎng)機(jī)制分?jǐn)偤闉?zāi)風(fēng)險(xiǎn)的探索。第二，具備國(guó)際視野。1980年，遭受自然災(zāi)害的河北省與湖北省接受了20多個(gè)國(guó)際組織或國(guó)家2000多萬美元的救災(zāi)物資。這是新中國(guó)成立后第一次接受外國(guó)政府和國(guó)際組織的災(zāi)害援助。1981年，四川省遭遇洪災(zāi)后，聯(lián)合國(guó)救災(zāi)署、兒基會(huì)、紅十字會(huì)、歐共體、澳大利亞等國(guó)際組織和國(guó)家提出給予援助。當(dāng)時(shí)，中央提出的原則是：不主動(dòng)提出和要求援助；對(duì)方主動(dòng)提供援助且不附加先決條件的，可以接受。

恩格斯曾經(jīng)一針見血地告誡人類，不要過分陶醉于我們?nèi)祟悓?duì)大自然的勝利，對(duì)于這樣的勝利，大自然后來都更加瘋狂地報(bào)復(fù)了我們。改革開放之初，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)加大我國(guó)遭遇重大洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)，這在20世紀(jì)90年代得到驗(yàn)證。

1991年，長(zhǎng)江中下游與淮河流域因強(qiáng)降雨而發(fā)生特大水災(zāi)。由于改革開放和城市化進(jìn)程突飛猛進(jìn)，人口集中、財(cái)富集中的長(zhǎng)三角地區(qū)受災(zāi)嚴(yán)重，損失巨大。為了保住繁榮的長(zhǎng)三角地區(qū)，淮河、太湖開閘泄洪。大量引水、蓄洪區(qū)域被圍墾、占用，甚至修建工廠，造成淮河與太湖水位居高不下，其教訓(xùn)一場(chǎng)深刻。

1998年夏，受厄爾尼諾現(xiàn)象的影響，我國(guó)長(zhǎng)江流域與松花江—嫩江流域發(fā)生特大洪災(zāi)。截至當(dāng)年8月22日，全國(guó)受災(zāi)2.22億人次受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡3004人。從堅(jiān)守荊江大堤到搶堵九江決口，從會(huì)戰(zhàn)武漢三鎮(zhèn)到嚴(yán)防洞庭湖區(qū)，從保衛(wèi)大慶油田到?jīng)Q戰(zhàn)哈爾濱，防汛抗洪牽動(dòng)著億萬中國(guó)人的心，形成了“萬眾一心，眾志成城，不怕困難，頑強(qiáng)拼搏，堅(jiān)韌不拔，敢于勝利”的偉大抗洪精神。但是，長(zhǎng)江流域多年來的亂砍濫伐，造成水土流失、生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重失衡，也是導(dǎo)致98年大洪水的主要原因。此外，防洪大堤上的“豆腐渣工程”成為九江決口的主要原因，工程監(jiān)管問題被暴露無遺。

20世紀(jì)90年代，我國(guó)防汛抗洪社會(huì)化、國(guó)際化程度更高，法制化進(jìn)程得以開啟：第一，由于整體性社會(huì)解構(gòu)，自上而下政治動(dòng)員的手段出現(xiàn)失靈，社會(huì)力量對(duì)防汛抗洪的自發(fā)參與程度更高。例如，1991年淮河水災(zāi)發(fā)生后，“一方有難，八方支援”“風(fēng)雨同舟”成為全國(guó)人民共同的信念，義演、義賣、義診等公益慈善活動(dòng)遍及各地，成為社會(huì)活力得以釋放的重要表現(xiàn)。

第二，隨著改革開放的深入，我國(guó)救災(zāi)領(lǐng)域的國(guó)際化程度更高。1987年，第42屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)提出將1990-2000年設(shè)定為“國(guó)際減輕自然災(zāi)害十年”（IDNDR），其目標(biāo)是：通過國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，減輕自然災(zāi)害給發(fā)展中國(guó)家所帶來的生命與財(cái)產(chǎn)損失以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所受到的影響。它主張防抗救相統(tǒng)一，既強(qiáng)調(diào)公眾的防災(zāi)意識(shí)和預(yù)案、預(yù)警、預(yù)防、準(zhǔn)備，又強(qiáng)調(diào)災(zāi)后的救援、救濟(jì)、安置、重建，還突出國(guó)際合作的地位。1989年，中國(guó)成立“國(guó)際減災(zāi)十年”委員會(huì)，辦公室設(shè)在民政部。1991年，江淮水災(zāi)后，中國(guó)國(guó)際健在十年委員會(huì)舉行新聞發(fā)布會(huì)，緊急呼吁聯(lián)合國(guó)有關(guān)機(jī)構(gòu)、各國(guó)政府、國(guó)際組織向受災(zāi)嚴(yán)重的災(zāi)區(qū)提供人道主義救災(zāi)援助。

第三，防汛抗洪更加彰顯法制化。1991年，國(guó)務(wù)院根據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》，制訂了《防汛條例》。1998年1月1日，《中華人民共和國(guó)防洪法》開始實(shí)施，對(duì)防汛抗洪事務(wù)進(jìn)行系統(tǒng)法律規(guī)范。

在改革開放后，我國(guó)在制度設(shè)計(jì)上設(shè)立民政部作為常設(shè)性的減災(zāi)與救助機(jī)構(gòu)，防汛抗洪體制也不斷變化：1985年，我國(guó)重新恢復(fù)中央防汛總指揮部，突出防汛抗洪的作用；1988年，國(guó)務(wù)院和中央軍委決定成立“國(guó)家防汛總指揮部”；1992年，國(guó)家防汛總指揮部被更名為“國(guó)家防汛抗旱總指揮部”，辦公室設(shè)在水利部，由黨政軍多方力量組成，一直延續(xù)至今。

四、21世紀(jì)的挑戰(zhàn)與改革期（2000—現(xiàn)在）

人類進(jìn)入21世紀(jì)后，受全球氣候變化和極端天氣事件的影響日益加大，“黑天鵝”類型的特大洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率越來越高。同時(shí)，由于整個(gè)社會(huì)的高度復(fù)雜性日趨明顯，洪澇災(zāi)害的影響也來越嚴(yán)重。許多洪澇災(zāi)害都突破了歷史極值和人們的心理準(zhǔn)備，凸顯了工業(yè)化、現(xiàn)代化帶來高度脆弱性和不確定性。這主要包括：

2004年8月12日，臺(tái)風(fēng)“云娜”登陸東南沿海，造成嚴(yán)重的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失。當(dāng)時(shí)，這場(chǎng)臺(tái)風(fēng)是1956年以來在中國(guó)內(nèi)地登陸的最強(qiáng)臺(tái)風(fēng)，僅僅在浙江，“云娜”就導(dǎo)致164人死亡、24人失蹤，近130萬人口受災(zāi)。

2006年8月10日，我國(guó)又遭遇百年一遇的超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“桑美”，浙江、福建、江西三省受災(zāi)嚴(yán)重，因?yàn)?zāi)死亡483人。

2007年7月，淮河流域發(fā)生大洪水，安徽、江蘇、河南受災(zāi)嚴(yán)重。重慶、濟(jì)南等城市遭遇特大暴雨影響，暴雨淹城，導(dǎo)致嚴(yán)重的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失。

2009年8月8日，臺(tái)風(fēng)“莫拉克”（泰語“綠寶石”）襲擊臺(tái)灣，造成461人死亡、192人失蹤。這是臺(tái)灣50年最為嚴(yán)重的災(zāi)害。暴雨及其引發(fā)的泥石流導(dǎo)致高雄縣甲仙鄉(xiāng)小林村被淹沒，遇難人數(shù)高達(dá)380人。

2010年7月28日，吉林省永吉縣突降暴雨，經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的新亞強(qiáng)生物化工有限公司、吉林眾鑫集團(tuán)兩家企業(yè)的庫房被洪水沖毀，7000只左右的物料桶被沖入溫德河，流入松花江，引發(fā)江水面臨遭受污染的挑戰(zhàn)。

2012年7月21日，北京遭遇63年一遇的特大暴雨，城內(nèi)多處路段，交通癱瘓。截至當(dāng)年8月6日，此次災(zāi)害共造成79人不幸遇難。

2016年入汛后，我國(guó)經(jīng)歷21輪較強(qiáng)降水過程。華南、華東、華中、西南局地發(fā)生洪澇和地質(zhì)災(zāi)害，引發(fā)道路塌方、山體滑坡、河堤潰口、房屋倒塌。2016年7月19日，河北邢臺(tái)遭遇大暴雨。截至7月24日，邢臺(tái)水災(zāi)死亡34人、失蹤13人。

2017年8月23日，臺(tái)風(fēng)“天鴿”來襲后，澳門海陸空交通癱瘓，駐澳門部隊(duì)參與救援。

2018年，受臺(tái)風(fēng)和強(qiáng)降雨的影響，我國(guó)四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古等地遭遇強(qiáng)降雨所導(dǎo)致的洪澇災(zāi)害以及滑坡、泥石流等次生災(zāi)害，多條大江大河超出警戒水位，多地水庫開閘放水，北京、天津、齊齊哈爾、榆林等多個(gè)城市遭遇“逢雨看?！钡膶擂危姥纯购榈男蝿?shì)十分嚴(yán)峻。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，由于全球化、工業(yè)化、城市化、信息化過程的耦合演進(jìn)，洪澇災(zāi)害所造成的危機(jī)更加具有復(fù)雜性與系統(tǒng)性。第一，天氣“黑天鵝”事件頻發(fā)，特別是短時(shí)、局地強(qiáng)降雨往往超越人的認(rèn)識(shí)與預(yù)測(cè)能力，讓人猝不及防。第二，強(qiáng)降雨容易引發(fā)滑坡、泥石流等次生災(zāi)害，甚至可能造成煤礦淹井等安全生產(chǎn)事故，形成一個(gè)災(zāi)害鏈條。第三，城市的供水、供電、供氣、供熱、道路、交通、能源、通訊等關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施相互依賴。一旦遭遇暴雨、洪水襲擊，便容易產(chǎn)生城市運(yùn)行的整體癱瘓。第四，由于人口與財(cái)富在城市的集中以及城市向?yàn)?zāi)害易發(fā)區(qū)域的擴(kuò)張，洪澇災(zāi)害所造成的人員與財(cái)產(chǎn)損失愈發(fā)嚴(yán)重。第五，隨著信息技術(shù)的日益發(fā)達(dá)，洪澇災(zāi)害容易引發(fā)輿論危機(jī)，影響黨和政府的形象。

2003年“非典”后，我國(guó)著手建立綜合性突發(fā)事件應(yīng)急體制與機(jī)制。防汛抗洪被納入到應(yīng)急管理的大框架之下。但是，其中存在著體制交叉、打架的弊端。例如，北京市水務(wù)局是北京市應(yīng)急辦下屬專項(xiàng)指揮部所在地，同時(shí)又是北京防汛抗旱指揮部的辦公室。當(dāng)遭遇暴雨襲擊，應(yīng)急辦與防汛抗旱分別具有各自的災(zāi)情上報(bào)路徑和口徑，難免出現(xiàn)統(tǒng)計(jì)差異，讓決策者難以評(píng)判災(zāi)情。改革勢(shì)在必行。

2018年是中國(guó)應(yīng)急管理體制改革的起步之年，國(guó)家將包括防汛抗旱等13個(gè)部門整合在一起，組建應(yīng)急管理部。目前，國(guó)家層面的改革正在有條不紊地推進(jìn)，地方層面的改革還未開始進(jìn)行。這是一個(gè)應(yīng)急管理體制的轉(zhuǎn)型期與“脆弱期”，體制尚未理順，國(guó)家防總還沒有被整合進(jìn)應(yīng)急管理部，負(fù)責(zé)滑坡、泥石流等災(zāi)害處置的原國(guó)土資源部被納入自然資源部。然而，習(xí)近平總書記要求：“國(guó)家防總、自然資源部、應(yīng)急管理部等相關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量和資源，指導(dǎo)地方開展搶險(xiǎn)救災(zāi)工作，全力保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！?/p>

五、對(duì)深化應(yīng)急管理體制變革的啟示

第一，防汛抗洪是一個(gè)系統(tǒng)性工程。從新中國(guó)成立之初開始，我國(guó)就建立了防汛的綜合協(xié)調(diào)與領(lǐng)導(dǎo)指揮體制，此后基本延續(xù)下來，盡管防汛與抗旱時(shí)合時(shí)分。在應(yīng)急管理部成立的背景下，我國(guó)應(yīng)將防汛抗旱、抗震救災(zāi)、森林防火、減災(zāi)、安全生產(chǎn)五個(gè)高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)整合，建立中央應(yīng)急管理委員會(huì)，辦公室設(shè)在應(yīng)急管理部，強(qiáng)化黨政軍群協(xié)同救災(zāi)、包括防汛抗洪的局面。同時(shí)，應(yīng)急管理部應(yīng)與自然資源部、國(guó)家氣象局、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局等部門密切合作，形成應(yīng)對(duì)復(fù)雜性突發(fā)事件的機(jī)制。與國(guó)家氣象局合作，不斷增強(qiáng)氣象預(yù)警預(yù)報(bào)能力，完善由廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒體組成的覆蓋城鄉(xiāng)的預(yù)警信息發(fā)布體系。與國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局合作，做好洪澇災(zāi)害的應(yīng)急物資調(diào)撥與發(fā)放工作。

第二，歷史上，我國(guó)防汛抗洪一向重視興修水利、治理水患，從源頭化解與防范風(fēng)險(xiǎn)。今天，應(yīng)急管理部要積極推動(dòng)防汛抗旱、防風(fēng)防潮等一系列減災(zāi)工程建設(shè)，如與水利部合作，對(duì)病險(xiǎn)水庫進(jìn)行加固排險(xiǎn)、加強(qiáng)大江大河的治理。在指導(dǎo)地方應(yīng)急管理體制改革過程中，應(yīng)急管理部要推動(dòng)大中城市探索海綿城市建設(shè)，增強(qiáng)城市的韌性，特別是加強(qiáng)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的防災(zāi)能力。

第三，武裝力量參與重大洪災(zāi)搶險(xiǎn)是我國(guó)各個(gè)時(shí)期防汛抗洪的一大制度優(yōu)勢(shì)。在新一輪軍改背景下，應(yīng)急管理部應(yīng)進(jìn)一步深化救災(zāi)領(lǐng)域的軍民融合機(jī)制，探索完善軍隊(duì)參與重大洪澇災(zāi)害應(yīng)急救援的制度建設(shè)。同時(shí)，應(yīng)急管理部要穩(wěn)妥推進(jìn)消防體制改革，保持、增強(qiáng)既有應(yīng)急救援隊(duì)伍的戰(zhàn)斗力。

第四，從依靠行政命令到依靠法治應(yīng)對(duì)洪澇災(zāi)害，是我國(guó)防汛抗洪制度的歷史性進(jìn)步。應(yīng)急管理部應(yīng)梳理并推動(dòng)防汛抗洪相關(guān)法律法規(guī)的修訂。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》《防洪法》《自然災(zāi)害救助條例》《軍隊(duì)參加搶險(xiǎn)救災(zāi)條例》等法律法規(guī)的出臺(tái)為依法防汛抗洪提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是，在應(yīng)急管理部組建的背景下，其中產(chǎn)生了許多可完善、可修訂之處，應(yīng)該及時(shí)推動(dòng)法律法規(guī)的修訂。

第五，隨著我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，防汛抗洪的社會(huì)多元化參與已經(jīng)成為一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)、十分重要的趨勢(shì)。應(yīng)急管理部應(yīng)完善救災(zāi)捐贈(zèng)管理和應(yīng)急志愿者參與的制度建設(shè)，提升全社會(huì)力量參與的積極性、有序性和有效性。

此外，建國(guó)初期，我國(guó)就提出協(xié)調(diào)上下游、左右岸應(yīng)對(duì)洪水災(zāi)害的理念。今天，各種災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)越發(fā)具有流動(dòng)性與跨界性的特征。應(yīng)急管理部要推動(dòng)大江大河沿岸省份、地區(qū)形成流域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以京津冀為樣板，破解制約跨區(qū)域應(yīng)急合作的“瓶頸”，推動(dòng)相鄰區(qū)域的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制邁向高水平、高層次。

當(dāng)然，在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，應(yīng)急管理部要和國(guó)際組織與有關(guān)國(guó)家政府部門密切合作，建立防汛抗洪的國(guó)際互助機(jī)制。特別是，應(yīng)急管理部要推動(dòng)“一帶一路”沿線國(guó)家加強(qiáng)自然災(zāi)害應(yīng)對(duì)、包括防汛抗洪方面的合作，展現(xiàn)中國(guó)政府的擔(dān)當(dāng)與作為。