喬樹清

憲法的修訂，使我國由全國人民代表大會(huì)產(chǎn)生的“一府兩院”制度變更為“一府一委兩院”，監(jiān)察部門從政府組成部門中分離出來，成為由人民代表大會(huì)產(chǎn)生、并對其負(fù)責(zé)和接受其監(jiān)督的國家機(jī)構(gòu)。由此，基于政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制的《行政監(jiān)察法》，變更為基于人大對政府外部監(jiān)察的《國家監(jiān)察法》，依據(jù)《憲法》（2018年修訂）第一百零七條第一款和第一百二十三、一百二十七條原有的政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制變更為人大對政府的外部監(jiān)察，監(jiān)察委員會(huì)為國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)等干涉。

筆者認(rèn)為，基于政府內(nèi)部監(jiān)察機(jī)制的《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國務(wù)院令第493號(hào)，以下簡稱《條例》）所確立的生產(chǎn)安全事故調(diào)查制度，也將隨之調(diào)整以適應(yīng)監(jiān)察體制改革之變化，并從以下將幾個(gè)主要環(huán)節(jié)予以闡述。

對公職人員調(diào)查權(quán)的改變

依據(jù)《憲法》（2018年修訂）第一百二十七條和《國家監(jiān)察法》第三、四、十一條之規(guī)定，今后對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督檢查、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查以及處置由監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。根據(jù)《國家監(jiān)察法》第十五條規(guī)定，與生產(chǎn)安全事故相關(guān)的公職人員和有關(guān)人員可能涉及黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員和參公管理的人員，以及法律法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員、國有企業(yè)管理人員等。

這就意味著，政府調(diào)查組不再具有對上述公職人員職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的調(diào)查和處理建議權(quán)。對于企業(yè)管理人員，在具備公職人員身份的同時(shí)，他們又是企業(yè)安全責(zé)任主體的組織者和實(shí)施者，政府調(diào)查組可以對其違反安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等展開調(diào)查，并視情節(jié)輕重提出行政處罰建議，直至追究刑事責(zé)任（僅指涉嫌公安管轄罪名的犯罪，不包括職務(wù)犯罪）。

政府事故調(diào)查組組成的改變

根據(jù)《條例》的規(guī)定，事故調(diào)查組由有關(guān)人民政府、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的有關(guān)部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及工會(huì)派人組成，并應(yīng)當(dāng)邀請人民檢察院派人參加。但隨著《憲法》（2018年修訂）和《國家監(jiān)察法》的實(shí)施，《條例》作為行政法規(guī)與國家法律不一致之處，自然服從國家法律。因此，政府調(diào)查組組成應(yīng)當(dāng)相應(yīng)調(diào)整，主要涉及檢察院和監(jiān)察機(jī)關(guān)?！稐l例》規(guī)定邀請人民檢察院參與事故調(diào)查主要是基于監(jiān)察體制改革前，檢察院負(fù)責(zé)職務(wù)違法犯罪的調(diào)查，改革后檢察院該職責(zé)劃歸監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此，可不再邀請檢察院參與事故調(diào)查（考慮到提前介入有利于提高捕訴效率，也可邀請檢察院提前介入對公安管轄的刑事犯罪調(diào)查）；改革前的監(jiān)察部門作為政府組成部門為調(diào)查組成員單位，改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立于政府之外，依法獨(dú)立調(diào)查并處置公職人員的職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，因此，政府調(diào)查組應(yīng)當(dāng)邀請監(jiān)察機(jī)關(guān)參加，以便監(jiān)察機(jī)關(guān)同步對事故涉及到的公職人員和有關(guān)人員展開調(diào)查。

政府調(diào)查組實(shí)行組長負(fù)責(zé)制

根據(jù)《條例》第二十四條規(guī)定，“事故調(diào)查組組長由負(fù)責(zé)事故調(diào)查的人民政府指定。調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組的工作?！被诖耍刚{(diào)查并調(diào)查成立事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)由相應(yīng)的人民政府正式行文，而不應(yīng)該由（牽頭）單位（比如安監(jiān)局）或安委會(huì)及其辦公室發(fā)文，尤其安委會(huì)或安委會(huì)辦公室行文組織事故調(diào)查于法無據(jù)，一旦提起訴訟，單就調(diào)查權(quán)問題很可能導(dǎo)致敗訴。

依法由人民政府指定的事故調(diào)查組組長主持事故調(diào)查組工作，組織開展事故調(diào)查、簽署相應(yīng)文書（包括向司法機(jī)關(guān)移交涉嫌刑事犯罪線索和立案建議文書等）、組織實(shí)施或?qū)忛喤鷾?zhǔn)有關(guān)事故的新聞發(fā)布、主持重大問題討論決策等。

對事故涉及政府單位（部門）調(diào)查的改變

作為人民政府的事故調(diào)查組，在事故調(diào)查中勢必涉及到政府單位（部門）在項(xiàng)目審批、日常監(jiān)管以及行政執(zhí)法中存在問題的調(diào)查，這也是人民政府通過事故查找自身存在問題與不足，不斷改進(jìn)審批、監(jiān)管和行政執(zhí)法工作，提出并落實(shí)事故整改和防范措施的必要環(huán)節(jié)，同時(shí)也是事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)?；诖?，政府調(diào)查組應(yīng)當(dāng)就事故涉及到的政府單位（部門）在事故中暴露出的問題進(jìn)行調(diào)查了解，但這些調(diào)查應(yīng)當(dāng)僅針對單位（部門），而不應(yīng)涉及責(zé)任人，更不應(yīng)涉及對有關(guān)人員的處理建議。

在實(shí)際操作層面，政府調(diào)查組可以函請有關(guān)單位（部門）提供相應(yīng)的書面材料（比如“三定規(guī)定”、審批或監(jiān)管材料等），與其人員進(jìn)行取證性談話（談話中不涉及對事故的認(rèn)識(shí)、態(tài)度等問責(zé)性問題，證人只簽名和日期、不按指紋）等。

調(diào)查結(jié)束，政府調(diào)查組將調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的政府單位（部門）存在的有關(guān)問題和線索寫進(jìn)調(diào)查報(bào)告，待政府批復(fù)后移交監(jiān)察機(jī)關(guān)，或者監(jiān)察機(jī)關(guān)受邀同步展開調(diào)查，涉及相關(guān)責(zé)任人的調(diào)查與政務(wù)追究意見由監(jiān)察機(jī)關(guān)獨(dú)立進(jìn)行。

事故調(diào)查報(bào)告和對調(diào)查報(bào)告批復(fù)的改變

政府調(diào)查組向派出調(diào)查組的人民政府提交的調(diào)查報(bào)告，主要內(nèi)容包括：事故基本情況，事故直接原因、事故間接原因，事故應(yīng)急處置和救援情況，事故責(zé)任主體和運(yùn)營情況，有關(guān)責(zé)任單位（生產(chǎn)經(jīng)營單位和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)）存在的主要問題，違反法律法規(guī)、規(guī)章規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等情況，對有關(guān)生產(chǎn)經(jīng)營單位（技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)）責(zé)任人員（不包括公職人員）和責(zé)任單位的處理建議，事故涉及到的政府單位（部門）存在的主要問題和線索，事故主要教訓(xùn)，事故防范和整改措施建議。

人民政府對調(diào)查報(bào)告圍繞上述內(nèi)容作出批復(fù)，監(jiān)察機(jī)關(guān)依據(jù)政府批復(fù)調(diào)查報(bào)告中指出政府單位（部門）存在的問題和線索，對涉及到的有關(guān)公職人員進(jìn)行調(diào)查并提出政務(wù)處理意見，直至涉嫌職務(wù)犯罪向人民檢察院移送。

生產(chǎn)安全事故調(diào)查中行刑銜接

目前，事故調(diào)查中行刑銜接有兩種意見。

一種意見是執(zhí)行《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》（國務(wù)院〔2001〕310號(hào)令，以下簡稱310號(hào)令）和《公安部關(guān)于印發(fā)〈公安機(jī)關(guān)受理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件規(guī)定〉的通知》（公通字〔2016〕16號(hào)），由事故調(diào)查牽頭單位（一般是安監(jiān)局）在人民政府批復(fù)事故調(diào)查報(bào)告之后，將涉嫌刑事犯罪的人員及材料移送公安機(jī)關(guān)，按上述規(guī)定需要移送的材料包括：案件移送書、調(diào)查報(bào)告、涉案物品清單、檢驗(yàn)或鑒定材料、其他涉罪材料5項(xiàng)材料。這里姑且稱之為“事后的案件移送”。

另一種意見是執(zhí)行《條例》第十七條（由公安機(jī)關(guān)直接立案偵辦）和第二十六條第三款“事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)材料或者其復(fù)印件移交司法機(jī)關(guān)處理?！币布丛谑鹿收{(diào)查過程的“事中線索移交”。

筆者贊同第二種意見。理由是：

（一）310號(hào)令第三條規(guī)定：行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在依法查處違法行為過程中，發(fā)現(xiàn)違法事實(shí)涉及的金額、違法事實(shí)的情節(jié)、違法事實(shí)造成的后果等，根據(jù)刑法關(guān)于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的規(guī)定和最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪等罪的司法解釋以及最高人民檢察院、公安部關(guān)于經(jīng)濟(jì)犯罪案件的追訴標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)定，涉嫌構(gòu)成犯罪，依法需要追究刑事責(zé)任的，必須依照本規(guī)定向公安機(jī)關(guān)移送。

此條款明確指出，適用情形是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)（單獨(dú)，無司法機(jī)關(guān)參與）在依法查處違法行為過程中，適用罪名是破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、妨害社會(huì)管理秩序罪及經(jīng)濟(jì)犯罪案件（例如，安監(jiān)局到制藥廠進(jìn)行安全檢查，發(fā)現(xiàn)非法儲(chǔ)存危險(xiǎn)物質(zhì)，涉嫌構(gòu)成犯罪）?！稐l例》規(guī)定了在生產(chǎn)安全事故調(diào)查中的涉嫌刑事犯罪的移交，為特別性規(guī)定。在同等位階規(guī)范性法律文件的前提下，根據(jù)特別法優(yōu)于一般法的適用原則，故生產(chǎn)安全事故調(diào)查中的“行刑銜接”應(yīng)按照《條例》執(zhí)行。而且，在事故調(diào)查中，公安機(jī)關(guān)作為調(diào)查組“常委級(jí)”成員單位參與事故調(diào)查工作，行刑銜接也是調(diào)查組內(nèi)部之事。

（二）“事中線索移交”有利于提高辦案效率。調(diào)查報(bào)告提交和批復(fù)距離案件發(fā)生時(shí)間較長（法定75日，法定延期至最多150日），現(xiàn)場證據(jù)已經(jīng)發(fā)生了變化（甚至已經(jīng)清理滅失），由于刑事調(diào)查依照《刑事訴訟法》采用更為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖C據(jù)規(guī)則，實(shí)踐中，“事后的案件移送”導(dǎo)致行政移送的證據(jù)（包括關(guān)鍵性證據(jù)）不能通過刑事證據(jù)審查，致使刑事難以立案或在起訴和審判中難以定罪的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。因此，《條例》第十七條規(guī)定“事故發(fā)生地公安機(jī)關(guān)根據(jù)事故的情況，對涉嫌犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法立案偵查，采取強(qiáng)制措施和偵查措施。犯罪嫌疑人逃匿的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)迅速追捕歸案?！辫b于公安機(jī)關(guān)對《條例》和事故調(diào)查中違反安全管理規(guī)定等專業(yè)技術(shù)問題的把握難度，《條例》第二十六條第三款又做了補(bǔ)救性規(guī)定“事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，事故調(diào)查組應(yīng)當(dāng)及時(shí)將有關(guān)材料或者其復(fù)印件移交司法機(jī)關(guān)處理?！边@一規(guī)定，特別體現(xiàn)了：一是調(diào)查過程中“發(fā)現(xiàn)”即“移交”的及時(shí)性，有利于司法機(jī)關(guān)適時(shí)立案偵辦，不需要等調(diào)查報(bào)告批復(fù)；二是“線索移交”，調(diào)查過程中取得的“有關(guān)材料或其復(fù)印件”作為線索移交給司法機(jī)關(guān)及時(shí)立案偵辦，依據(jù)刑事證據(jù)規(guī)則調(diào)查取證，這里的司法機(jī)關(guān)主要指公安機(jī)關(guān)和檢察院（現(xiàn)轉(zhuǎn)隸為監(jiān)察機(jī)關(guān)）；三是事故調(diào)查組名義移交，依法由人民政府指定的調(diào)查組組長簽字即可，不需要牽頭單位（安監(jiān)局）行文。

綜上，生產(chǎn)安全事故調(diào)查中的“行刑銜接”，執(zhí)行《條例》規(guī)定，實(shí)行事故調(diào)查過程中的“事中線索移交”，而非310號(hào)令或16號(hào)文規(guī)定批復(fù)結(jié)案后的“事后案件移送”。