張泓明, 王 超(山西大學(xué) 歷史文化學(xué)院, 山西 太原 030006)

19世紀(jì)90年代以后,隨著大批日本人移民美國(guó)加利福尼亞州(后文簡(jiǎn)稱(chēng)加州),反日運(yùn)動(dòng)在加州興起。1913年,在反日力量的推動(dòng)下,加州議會(huì)籌劃制定一項(xiàng)反日的外僑土地法案。此舉招致日本政府的抗議,迫使威爾遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的美國(guó)聯(lián)邦政府介入。在圍繞1913年外僑土地法案展開(kāi)的爭(zhēng)論和交涉中,加州和日本是爭(zhēng)執(zhí)不下的兩方,而威爾遜政府則充當(dāng)著爭(zhēng)端調(diào)解者的角色。威爾遜政府為協(xié)調(diào)雙方利益、調(diào)解爭(zhēng)端而采取了一系列行動(dòng),對(duì)事件發(fā)展產(chǎn)生了重要影響。本文在簡(jiǎn)要敘述1913年加州外僑土地法案事件始末的基礎(chǔ)上,嘗試對(duì)威爾遜政府在事件中的立場(chǎng)和政策進(jìn)行分析和評(píng)價(jià)。

19世紀(jì)90年代后,日本前往美國(guó)加州的移民活動(dòng)逐漸活躍, 加州的日本移民數(shù)量和日裔人口迅速增加。 根據(jù)美國(guó)的人口普查數(shù)據(jù), 1880年時(shí)加州日裔人數(shù)僅為86人, 1890年增加到1 147人, 1900年為10 151人, 1910年驟增到41 356人[1](本文參考文獻(xiàn)均為筆者自譯)。 大批日本人移民加州, 加劇了日本移民與加州美國(guó)居民之間的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)、文化沖突、社會(huì)疏離和種族敵視, 加上反日力量的煽動(dòng)鼓噪, 導(dǎo)致了反日情緒的滋長(zhǎng)和反日運(yùn)動(dòng)的興起。

1913年,反日力量積極推動(dòng)在當(dāng)年的加州議會(huì)中通過(guò)一項(xiàng)限制日本僑民土地權(quán)利的外僑土地法案,希望借此打壓和排斥日本移民。

加州籌備通過(guò)反日法案的舉動(dòng)引發(fā)了日本政府的抗議,而加州則表示會(huì)堅(jiān)決通過(guò)法案。威爾遜政府一方面希望維護(hù)加州的利益,不愿一直壓制加州的反日訴求,另一方面又希望維護(hù)與日本的友誼,不愿支持一個(gè)歧視日僑的法案,于是采取了協(xié)調(diào)加州和日本利益的政策,即不阻止加州通過(guò)法案,但反對(duì)通過(guò)的法案歧視日僑。威爾遜政府的這一協(xié)調(diào)政策,在加州事件發(fā)展的不同階段又有不同的表現(xiàn)。

一、 平等型法案的擬定與威爾遜政府對(duì)平等型法案的支持

1913年1月6日—4月15日是加州外僑土地法案準(zhǔn)備、討論和初步擬定時(shí)期。1913年1月,平等型和歧視型兩類(lèi)法案草案被提交加州議會(huì),到4月15日,參眾兩院初步擬定了平等型法案。這期間,威爾遜政府意識(shí)到加州通過(guò)法案的決心,于是表示不會(huì)干涉加州的行動(dòng),但考慮到日本政府對(duì)歧視型法案的反對(duì),聯(lián)邦政府又表露出希望通過(guò)平等型法案的意愿。

1. 平等型法案的擬定

1913年1月6日加州議會(huì)開(kāi)幕,多個(gè)版本的外僑土地法案提交加州議會(huì)。這些法案按照適用范圍可分為兩類(lèi):一類(lèi)規(guī)定一切外僑均不能在加州擁有土地,另一類(lèi)規(guī)定包括日僑在內(nèi)的“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民(ineligible to citizenship)的外僑”*“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民的外僑”這一用語(yǔ)中的所謂“沒(méi)有資格”指的是在族裔或種族上“沒(méi)有資格”。按照當(dāng)時(shí)美國(guó)歸化法的相關(guān)規(guī)定,只有白人及非洲人或非洲血統(tǒng)的人才享有歸化權(quán)。日本人、中國(guó)人及其他一些亞洲族裔一般被認(rèn)為不能享有歸化權(quán),所以也就不能成為美國(guó)公民,所以日本人屬于“(在種族上)沒(méi)有資格成為美國(guó)公民的外僑”。不能在加州擁有土地。兩類(lèi)法案的主要目的都在于限制日僑的土地權(quán)利,之所以將限制范圍擴(kuò)大到其他外僑,是為避免歧視之嫌。前一類(lèi)法案對(duì)一切外僑平等適用,可稱(chēng)之為“平等型”。而后一類(lèi)主要針對(duì)日僑等“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民的外僑”,具有明顯的歧視痕跡,可稱(chēng)之為“歧視型”。

1913年4月2日開(kāi)始,加州議會(huì)著手對(duì)外僑土地法案進(jìn)行討論和表決。

1913年4月12日,加州參議院將第5號(hào)法案初步確定為提交參議院討論的法案版本。該法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時(shí)間不可超過(guò)1年,任何外僑控制的企業(yè)擁有土地的時(shí)間不可超過(guò)1年。任何外僑租用土地的時(shí)間不可超過(guò)3年[2]1309-1312。

1913年4月4日,加州眾議院將第2064號(hào)法案確定為提交眾議院討論的法案版本[3]1183。該法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時(shí)間不可超過(guò)1年,由無(wú)資格成為美國(guó)公民的外僑控制的企業(yè)擁有土地的時(shí)間不可超過(guò)1年,其他外僑控制的企業(yè)則不受此限制。任何外僑租用土地的時(shí)間不可超過(guò)5年[4]236。1913年4月15日,該法案在加州眾議院獲得通過(guò)[3]1573-1574。至此,參眾兩院討論的法案基本上均屬于平等型。

2. 威爾遜政府對(duì)平等型法案的支持

加州籌備通過(guò)外僑土地法案的1913年1—2月,正值美國(guó)聯(lián)邦政府換屆。1913年3月4日,威爾遜總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)下的新一屆美國(guó)聯(lián)邦政府成立,新政府面臨的一個(gè)十分緊要的問(wèn)題便是加州外僑土地法案。1913年3月5日,日本駐美大使珍田捨巳拜會(huì)威爾遜,表示希望聯(lián)邦政府盡力阻止加州議會(huì)的反日立法。對(duì)于日本方面的愿望和要求,總統(tǒng)既沒(méi)有回絕,也沒(méi)有明確答應(yīng)?？偨y(tǒng)說(shuō),盡管聯(lián)邦政府無(wú)權(quán)干涉州權(quán)限范圍內(nèi)的事務(wù),但他會(huì)采取一切力所能及的行動(dòng),來(lái)滿(mǎn)足日本政府的要求[5]。1913年4月6日,威爾遜總統(tǒng)和威廉·布萊恩(William Bryan)國(guó)務(wù)卿就加州法案問(wèn)題與國(guó)會(huì)中的加州議員舉行了會(huì)談。加州國(guó)會(huì)議員表示不同意擱置法案,也不歡迎聯(lián)邦政府在此問(wèn)題上的其他干預(yù)[6]。4月8日,日本大使就加州法案問(wèn)題拜訪(fǎng)國(guó)務(wù)卿。同一天,有報(bào)道說(shuō),總統(tǒng)認(rèn)為如果加州決定通過(guò)法案,那么法案應(yīng)該適用于一切外僑,因?yàn)檫@樣才能不招致日本政府的抗議[7]。4月9日,總統(tǒng)在與加州國(guó)會(huì)議員瑞克(Raker)的會(huì)談中表示希望加州最終通過(guò)的法案不違背美日條約[8]。同日,總統(tǒng)向外界表明,盡管他不會(huì)干涉加州通過(guò)法案,但會(huì)以個(gè)人身份采取行動(dòng),避免法案激怒日本[9]。1913年4月15日,平等型法案初步擬定。《舊金山呼聲報(bào)》(The San Francisco Call)當(dāng)日的報(bào)道顯示,威爾遜總統(tǒng)對(duì)于加州初步擬定的平等型法案表示滿(mǎn)意。報(bào)道說(shuō):“總統(tǒng)對(duì)于目前在加州議會(huì)中討論的外僑土地法的內(nèi)容并不擔(dān)心,法案……對(duì)所有外僑一視同仁?！偨y(tǒng)說(shuō)他只會(huì)以個(gè)人的身份參加……爭(zhēng)論?？偨y(tǒng)正在試圖……促成法案條款的修改,以安撫日本?！偨y(tǒng)說(shuō)他認(rèn)為日本對(duì)于聯(lián)邦政府擁有的干涉州的權(quán)限一清二楚?！又葜淮砗媳妵?guó)當(dāng)中的一個(gè)州,……開(kāi)明的日本人……不會(huì)因?yàn)橐粋€(gè)州的法律而去怪罪整個(gè)美國(guó)?！盵10]

分析1913年3月—4月上半月威爾遜政府的行動(dòng)和對(duì)外發(fā)布的信息,可以推知這一時(shí)期聯(lián)邦政府的立場(chǎng)和政策。

1913年3月—4月初,在新政府剛剛組建,日本與加州的態(tài)度尚不明確的情況下,威爾遜暫時(shí)采取了觀(guān)望政策。在1913年3月5日與日本大使的會(huì)見(jiàn)中,總統(tǒng)避免對(duì)日本的干涉請(qǐng)求作出正面答復(fù),并且聯(lián)邦政府在這一時(shí)期也未就加州事態(tài)表明觀(guān)點(diǎn)和采取重大步驟,這些反映了威爾遜政府在局勢(shì)尚不明朗的情況下所持的謹(jǐn)慎態(tài)度。與此同時(shí),總統(tǒng)通過(guò)與加州國(guó)會(huì)議員商談和與日本大使會(huì)見(jiàn)等途徑,試探了加州和日本政府的態(tài)度,了解了加州通過(guò)法案的決心和日本政府反對(duì)歧視的強(qiáng)硬態(tài)度。威爾遜政府在分析局勢(shì)后決定采取“不阻止加州通過(guò)法案,但反對(duì)法案歧視日僑”的政策?？偨y(tǒng)的這一決定可能出于以下原因:

考慮到加州通過(guò)法案的決心,如果聯(lián)邦政府強(qiáng)行干預(yù),一定會(huì)引發(fā)憎恨和反抗。加州態(tài)度堅(jiān)定,而威爾遜領(lǐng)導(dǎo)下的民主黨的聯(lián)邦政府對(duì)進(jìn)步黨控制下的加州議會(huì)缺乏影響力,使得他對(duì)于阻止加州法案信心不足。聯(lián)邦政府不可能一直壓制加州的反日訴求,威爾遜秉持州權(quán)主義,不愿干涉州的事務(wù),此前曾公開(kāi)表示過(guò)支持排日*威爾遜在1912年?duì)幦∶裰鼽h總統(tǒng)候選人提名期間,為回應(yīng)對(duì)手關(guān)于他支持亞洲移民的抨擊,于1912年5月3日發(fā)表聲明稱(chēng):“在中國(guó)和日本勞工移民的問(wèn)題上,我贊成全國(guó)性的排斥政策。……這些勞工的低生活水平將排擠白人農(nóng)民,在其他方面也會(huì)構(gòu)成嚴(yán)重的威脅?！钡纫蛩囟甲罱K促使他決定不阻止加州法案。

考慮到日本政府反對(duì)歧視的強(qiáng)硬態(tài)度,總統(tǒng)為避免美日糾紛,傾向于支持通過(guò)平等型法案,因?yàn)槠降刃头ò父欣诎矒崛毡?。另?為履行美國(guó)在美日條約中的義務(wù)*這里所說(shuō)的“條約義務(wù)”主要是指美國(guó)遵照美日1911年“通商與航海條約”所應(yīng)承擔(dān)的條約義務(wù)----保護(hù)在美日僑的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利。,維護(hù)聯(lián)邦政府的權(quán)威和國(guó)際聲譽(yù),威爾遜也不能放任加州制定歧視型法案。這些因素又最終促使威爾遜決心反對(duì)歧視型法案。

1913年4月9日,總統(tǒng)表示雖然聯(lián)邦政府不會(huì)干涉,但他會(huì)采取行動(dòng)避免法案激怒日本。這時(shí),威爾遜政府的協(xié)調(diào)政策已基本確立。此后一直到法案初步擬定,威爾遜政府既沒(méi)有設(shè)法阻止加州對(duì)法案的討論表決,又沒(méi)有就法案的具體內(nèi)容同加州直接交涉,這顯然是在履行此前的“不干涉”許諾。盡管表面上宣布不干涉,總統(tǒng)在4月初加州議會(huì)討論期間,卻通過(guò)各種渠道,向加州傳達(dá)了希望法案不歧視日本人和不違背美日條約的信息,試圖影響加州的決定。

1913年4月15日,在加州眾議院對(duì)平等型法案進(jìn)行表決之際,威爾遜再次表明了“不干涉加州,但支持通過(guò)平等型法案”的立場(chǎng)。當(dāng)天在向外界發(fā)布的消息中,總統(tǒng)甚至暗示:通過(guò)平等型法案是協(xié)調(diào)各方利益、解決當(dāng)前爭(zhēng)端的理想方式。如此,加州剝奪日僑土地權(quán)利的目的達(dá)到了;日本雖不會(huì)對(duì)法案完全滿(mǎn)意,但法案至少不歧視,日本會(huì)理解聯(lián)邦政府不能干涉加州,美日友好關(guān)系將得到維持。

二、 歧視型法案的擬定與威爾遜政府對(duì)歧視型法案的反對(duì)

1913年4月15—23日是加州外僑土地法案深入討論時(shí)期,初步擬定的平等型法案遭到加州內(nèi)外力量的反對(duì)。4月21日,加州參議院將此前擬定的平等型法案修改為歧視型。在事態(tài)發(fā)展顯示加州有可能最終通過(guò)一個(gè)歧視型法案的情況下,威爾遜政府與加州進(jìn)行了正式的直接交涉,以“違反條約”和“引發(fā)國(guó)際糾紛”為由,明確表示了聯(lián)邦政府反對(duì)歧視型法案的立場(chǎng)。

1. 歧視型法案的擬定

1913年4月上旬加州參眾兩院擬定的法案均屬于平等型,可以避免歧視,更有利于安撫日本,所以威爾遜政府表示了默許和支持。但平等型法案很快招致了加州內(nèi)外力量的反對(duì)。加州議會(huì)中有人擔(dān)心,平等型法案牽涉太廣,既可能引發(fā)眾多國(guó)家的抗議甚至報(bào)復(fù),又會(huì)阻礙加州獲得外國(guó)移民和投資,于是提議將參議院法案修改為歧視型。

加州考慮通過(guò)歧視型法案的消息促使威爾遜政府采取更加積極有力的干預(yù)措施。此前總統(tǒng)主要是通過(guò)非正式和間接的渠道提出建議和發(fā)出呼吁。1913年4月18日,威爾遜指示國(guó)務(wù)卿發(fā)電報(bào)給加州州長(zhǎng)海勒姆·約翰遜(Hiram Johnson),正式表明聯(lián)邦政府“支持通過(guò)平等型法案”的立場(chǎng)。電報(bào)稱(chēng)總統(tǒng)認(rèn)可加州制定外僑土地法案的權(quán)利,但總統(tǒng)請(qǐng)加州注意法案可能帶來(lái)的國(guó)際影響?？偨y(tǒng)認(rèn)為出于維護(hù)美日友好的考慮,將來(lái)通過(guò)的法案中應(yīng)避免出現(xiàn)“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民的外僑”的字眼,并稱(chēng)支持參議院現(xiàn)有的平等型法案[4]242-243。

遺憾的是,盡管有來(lái)自聯(lián)邦政府的壓力,支持通過(guò)歧視型法案的力量仍然占據(jù)了上風(fēng)。1913年4月21日下午,加州參議院對(duì)第5號(hào)法案進(jìn)行修改,修改后的法案規(guī)定,所有外僑在加州擁有土地的時(shí)長(zhǎng)不可超過(guò)1年,由無(wú)資格成為美國(guó)公民的外僑控制的企業(yè),不可在加州擁有土地超過(guò)1年,其他外僑控制的企業(yè)則不受此限制。任何外僑租用土地的時(shí)間不可超過(guò)4年[2]1663-1670。參議院新法案在企業(yè)的土地權(quán)利方面,明顯歧視日本人等“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民”的族裔。

2. 威爾遜政府對(duì)歧視型法案的反對(duì)

參議院新法案中增加歧視性條款的消息引發(fā)了威爾遜政府的警覺(jué)和關(guān)切。1913年4月22日威爾遜致電加州議會(huì)和州長(zhǎng),表明了對(duì)參議院新法案的反對(duì)。總統(tǒng)稱(chēng)如果法案包含歧視個(gè)別國(guó)家的內(nèi)容,一定會(huì)引起美國(guó)聯(lián)邦政府與締約國(guó)在履行條約義務(wù)方面的糾紛。所以出于總統(tǒng)的職責(zé)和個(gè)人對(duì)加州的信任,他對(duì)法案中的歧視性規(guī)定提出抗議。此封電報(bào)表達(dá)的依然是反對(duì)歧視型法案的立場(chǎng),但措辭明顯比之前強(qiáng)硬。電報(bào)中說(shuō)歧視型法案可能會(huì)“違反條約”“引發(fā)國(guó)際糾紛”,這是聯(lián)邦政府干涉的理論依據(jù)。電報(bào)中威爾遜還強(qiáng)調(diào)是總統(tǒng)的職責(zé)要求他抗議,暗示聯(lián)邦干預(yù)的可能性,明顯是在為阻止歧視型法案而向加州施壓。

對(duì)于總統(tǒng)提出的抗議理由,約翰遜州長(zhǎng)答復(fù)說(shuō):加州會(huì)在擬通過(guò)的法案中特意加入保障外僑條約權(quán)利的條款,所以總統(tǒng)不必?fù)?dān)心法案會(huì)與條約相悖。州長(zhǎng)還說(shuō):法案在論及“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民的外僑的土地權(quán)利”時(shí),不會(huì)提到任何特定國(guó)家,會(huì)使用此前一些類(lèi)似法律使用過(guò)的措辭,所以總統(tǒng)也不必?fù)?dān)心法案會(huì)對(duì)其他國(guó)家造成冒犯[4]247?？偨y(tǒng)本打算以“違反條約”和“引發(fā)國(guó)際糾紛”為由,阻止歧視型法案通過(guò),但州長(zhǎng)的答復(fù)讓他的希望落空了。

三、 國(guó)務(wù)卿赴加州交涉與歧視型法案的修改通過(guò)

1913年4月23日—5月3日是加州外僑土地法案修改通過(guò)時(shí)期。其間,威爾遜派遣國(guó)務(wù)卿布萊恩前往加州交涉,但加州不愿放棄通過(guò)歧視型法案,并在法案中增加“保護(hù)外僑條約權(quán)利”的條款,使聯(lián)邦政府不能再以“違背條約”為由反對(duì)法案。1913年5月3日,歧視型法案在加州議會(huì)兩院均獲得通過(guò)。

1. 國(guó)務(wù)卿赴加州交涉

加州反駁了聯(lián)邦政府提出的“歧視型法案會(huì)違反美日條約,引發(fā)國(guó)際糾紛”的說(shuō)法,顯示出堅(jiān)持通過(guò)歧視型法案的意愿,這加劇了總統(tǒng)的擔(dān)憂(yōu)。在阻止歧視型法案通過(guò)的關(guān)鍵時(shí)期,總統(tǒng)為防止事態(tài)惡化作了更大努力。

1913年4月23日,總統(tǒng)提議派遣國(guó)務(wù)卿布萊恩前往加州,與加州議會(huì)就“起草和制定一個(gè)既能滿(mǎn)足加州人民意愿又不會(huì)影響聯(lián)邦政府履行條約義務(wù)的法案”[4]248-249進(jìn)行協(xié)商。4月23日,加州議會(huì)決定同意總統(tǒng)的提議。24日晚布萊恩啟程離開(kāi)華盛頓,28日早晨抵達(dá)加州首府薩克拉門(mén)托。

1913年4月28—29日兩天里,國(guó)務(wù)卿就外僑土地法案問(wèn)題與加州州長(zhǎng)和兩院議員舉行了多次會(huì)談。會(huì)談中,國(guó)務(wù)卿提出聯(lián)邦政府希望加州考慮4個(gè)方案:①推遲制定法案,留出時(shí)間讓聯(lián)邦政府與日本締結(jié)一項(xiàng)限制日僑土地權(quán)利的條約;②推遲制定法案,任命一個(gè)調(diào)查委員會(huì)就外僑占有土地的情況展開(kāi)調(diào)查;③制定一個(gè)與伊利諾伊州的規(guī)定相類(lèi)似的法案,伊利諾伊州允許外僑在6年內(nèi)擁有土地,且該規(guī)定平等適用;④制定一個(gè)與聯(lián)邦政府在哥倫比亞特區(qū)的規(guī)定相類(lèi)似的法案,聯(lián)邦政府規(guī)定,外僑不能在哥倫比亞特區(qū)擁有土地,此規(guī)定適用于一切外僑[11]。

總統(tǒng)提議的前兩個(gè)方案,事實(shí)上當(dāng)時(shí)已經(jīng)不太可能實(shí)現(xiàn),很大程度上只是在向加州,可能也是在向日本政府,表明反對(duì)歧視和希望避免美日糾紛的立場(chǎng)?？偨y(tǒng)顯然認(rèn)為加州不太可能同意推遲行動(dòng),所以才接著提出了后兩個(gè)方案。

總統(tǒng)提議的后兩個(gè)方案要求加州通過(guò)一個(gè)盡可能少地招致日本政府不滿(mǎn)、內(nèi)容更溫和、平等適用的法案。 這是總統(tǒng)的初衷和底線(xiàn), 也是總統(tǒng)希望加州接受的方案。然而遺憾的是,威爾遜政府并沒(méi)有為勸服加州接受后兩種方案提出足夠的理由和施加足夠的壓力。 一方面,在勸說(shuō)加州放棄通過(guò)歧視型法案的時(shí)候,國(guó)務(wù)卿只是重申了此前總統(tǒng)提出過(guò)的、遭到加州反駁的觀(guān)點(diǎn), 即歧視型法案會(huì)“違反條約”“引發(fā)國(guó)際糾紛”, 而并沒(méi)能提出新的理由。 另一方面,總統(tǒng)仍然堅(jiān)持不干涉立場(chǎng), 沒(méi)有通過(guò)聯(lián)邦干預(yù)來(lái)向加州施壓。 可以料想,溫和的勸說(shuō)在國(guó)務(wù)卿到訪(fǎng)前沒(méi)能促使加州退讓,也很難在國(guó)務(wù)卿到訪(fǎng)后起到作用。

2. 歧視型法案的修改通過(guò)

國(guó)務(wù)卿提出的建議沒(méi)有獲得加州議會(huì)的認(rèn)同,加州通過(guò)歧視型法案的決心沒(méi)有變。1913年4月29日晚,加州參議院再次對(duì)第5號(hào)法案進(jìn)行修改。修改后的法案規(guī)定:①有資格成為美國(guó)公民的外僑在加州可享有與美國(guó)公民同等的土地權(quán)利;②其他外僑及其控制的企業(yè)在加州只能享有他們所屬?lài)?guó)家與美國(guó)訂立的條約中規(guī)定的土地權(quán)利[2]2168-2169。按照此規(guī)定,日本僑民不屬于“有資格成為美國(guó)公民的外僑”,他們?cè)诩又莸耐恋貦?quán)利僅限于美日條約中規(guī)定的日僑可在美國(guó)享有的土地權(quán)利,而當(dāng)時(shí)一般認(rèn)為1911年美日條約沒(méi)有授予日僑在美國(guó)擁有土地和出于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目的租用土地的權(quán)利,所以法案事實(shí)上禁止日僑在加州擁有土地和租地用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)*美國(guó)和日本于1911年簽訂的“通商與航海條約”規(guī)定:締約此方之國(guó)民及公民可自由進(jìn)入締約彼方之領(lǐng)土,并享有自由旅行和居住之權(quán)利,以便于從事商貿(mào);可自由保有、租賃、占用房屋、廠(chǎng)房、倉(cāng)庫(kù)、商鋪;可自由雇傭代理人;可自由租賃土地用于居住和商業(yè)目的;可從事任何商業(yè)經(jīng)營(yíng)所附屬和必須的事項(xiàng)。締約此方之國(guó)民及公民在行使上述權(quán)利時(shí),應(yīng)與締約彼方公民或國(guó)民的待遇相同。美國(guó)后來(lái)在1913年7月16日給日本政府的照會(huì)中,稱(chēng)美日1911年“通商與航海條約”并沒(méi)有授予日本僑民在美國(guó)擁有土地的權(quán)利和出于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)目的租用土地的權(quán)利。而后美國(guó)聯(lián)邦最高法院在特勒斯訴湯普森案(Terraces v. Tompson)的裁定中也持此種觀(guān)點(diǎn)。。

總統(tǒng)此前曾表示反對(duì)在法案中使用“無(wú)資格成為美國(guó)公民”的措辭,并以“違反條約”和“引發(fā)美日糾紛”為由,反對(duì)法案歧視日僑,新法案設(shè)法避免了這些問(wèn)題。法案使用“有資格成為美國(guó)公民的外僑以外的外僑”來(lái)指稱(chēng)日本僑民。法案還規(guī)定保障日僑依據(jù)條約享有的土地權(quán)利,避免了法案違反條約的問(wèn)題。這樣加州在沒(méi)有改變法案歧視性質(zhì)的同時(shí),使總統(tǒng)提出的反對(duì)理由不再成立。

1913年4月30日,總統(tǒng)向加州表示:“有資格成為美國(guó)公民”的說(shuō)法和“沒(méi)有資格成為美國(guó)公民”的說(shuō)法沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的區(qū)別,一樣會(huì)冒犯日本。但州長(zhǎng)和議員們不為所動(dòng)。

1913年5月2日,加州參議院討論后同意在法案中增加“允許無(wú)資格成為美國(guó)公民的外僑在3年內(nèi)租用土地”的規(guī)定[2]2310-2311。這一租地條款的加入是希望保留日僑租地權(quán)的加州大土地所有者,以及其他反對(duì)過(guò)分嚴(yán)厲土地法案的力量積極爭(zhēng)取的結(jié)果,國(guó)務(wù)卿為促成這一溫和條款的加入進(jìn)行了積極活動(dòng),這也是威爾遜政府在加州決心通過(guò)法案的情況下,為促使法案盡可能少地招致日本政府的不快而作的最后的努力。1913年5月2日,修改后的第5號(hào)法案在參議院通過(guò)[2]2324,5月3日,法案又在眾議院獲得通過(guò)[3]2495。

派遣國(guó)務(wù)卿前往加州是威爾遜總統(tǒng)為阻止歧視型法案通過(guò)所作的進(jìn)一步努力,但實(shí)質(zhì)上,這一舉動(dòng)仍沒(méi)有超出此前的協(xié)調(diào)范圍。總統(tǒng)仍然堅(jiān)持不干涉立場(chǎng),不論是發(fā)給加州的電報(bào),還是派遣國(guó)務(wù)卿,都是與加州議會(huì)進(jìn)行協(xié)商與合作,而不是要干涉和阻礙加州的行動(dòng)。在給國(guó)務(wù)卿的指示中,總統(tǒng)要求他只采取建議性的行動(dòng);國(guó)務(wù)卿轉(zhuǎn)達(dá)加州議會(huì)的信息中,總統(tǒng)提出的也是溫和的建議和勸說(shuō)。特別是在勸說(shuō)加州放棄歧視的時(shí)候,總統(tǒng)既沒(méi)有提出新的反對(duì)理由,也沒(méi)有威脅進(jìn)行聯(lián)邦干涉。在最關(guān)鍵時(shí)刻,總統(tǒng)沒(méi)有通過(guò)強(qiáng)勢(shì)干預(yù)向加州施加足夠壓力,這很大程度上導(dǎo)致了整個(gè)干預(yù)計(jì)劃的失敗。

四、 歧視型法案的簽署生效與威爾遜政府對(duì)日本抗議的答復(fù)

1913年5月3日—1914年11月是加州外僑土地法案簽署生效和美日就此問(wèn)題展開(kāi)外交交涉的時(shí)期。威爾遜政府在未能阻止歧視型法案簽署生效的情況下,選擇接受既成事實(shí)。在接下來(lái)的美日交涉中,美國(guó)政府為加州的立場(chǎng)和行為作解釋和辯護(hù),但也試圖安撫日本。

1. 歧視型法案的簽署生效

1913年5月3日,歧視型的參議院第5號(hào)法案已經(jīng)在加州議會(huì)兩院獲得通過(guò),只剩下州長(zhǎng)簽署法案生效的最后程序。威爾遜為阻止法案的簽署生效作了最后努力。5月11日威爾遜指示國(guó)務(wù)卿發(fā)電給約翰遜,要求州長(zhǎng)不要簽署法案。5月14日州長(zhǎng)回電拒絕了總統(tǒng)的要求,稱(chēng)加州法案既不違背美日條約,又不構(gòu)成歧視和冒犯,日本沒(méi)有理由提出抗議。

在州長(zhǎng)拒絕否決法案的情況下,威爾遜仍然可以選擇通過(guò)聯(lián)邦干預(yù)來(lái)推翻法案,比如就法案是否違憲或違反美日條約的問(wèn)題展開(kāi)司法審查,或與日本政府締結(jié)明確保障日僑土地所有權(quán)的新條約,但如果采取這些措施,就勢(shì)必要與加州正面沖突。威爾遜最初就不愿阻止加州通過(guò)法案,而只是希望法案的內(nèi)容能更溫和些,此時(shí)總統(tǒng)更不愿推翻一個(gè)已經(jīng)通過(guò)的、獲得加州多數(shù)人支持的法案。所以,他選擇接受既成事實(shí)。1913年5月19日,約翰遜州長(zhǎng)簽署法案,90天后,也即1913年8月10日法案正式生效。

在加州法案簽署生效的最后階段,威爾遜政府已經(jīng)意識(shí)到局勢(shì)難以扭轉(zhuǎn),不愿強(qiáng)行阻止和推翻法案,但為了安撫日本和為聯(lián)邦政府開(kāi)脫,又必須擺出一副“聯(lián)邦政府為阻止加州盡了最大努力”的姿態(tài)。威爾遜政府的政策和意圖是既希望避免與加州激烈沖突,又希望安撫日本,所以才會(huì)在歧視型法案的問(wèn)題上先表示反對(duì)后又選擇接受,既設(shè)法阻止又避免過(guò)度強(qiáng)硬。

2. 威爾遜政府對(duì)日本抗議的答復(fù)

當(dāng)歧視型法案通過(guò)已成定局的時(shí)候,美日之間的正式外交交涉也開(kāi)始了。1913年5月9日,日本政府向美國(guó)遞交了對(duì)加州外僑土地法案的正式抗議。5月19日,威爾遜政府對(duì)日本的抗議作出正式答復(fù),此后美日雙方圍繞此問(wèn)題進(jìn)行的外交照會(huì)往來(lái)一直持續(xù)到1914年11月。

日本政府提出的抗議理由主要是:加州外僑土地法案歧視日僑,違反美日條約,背離美日友好的原則。這些也正是威爾遜政府此前反對(duì)通過(guò)歧視型法案時(shí)提出的理由。然而尷尬的是,面對(duì)日本政府的抗議,威爾遜政府必須為加州的立場(chǎng)辯護(hù),駁斥這些說(shuō)法。

在對(duì)日本政府的答復(fù)中,美國(guó)政府否認(rèn)加州法案歧視日僑,稱(chēng)法案完全是出于經(jīng)濟(jì)目的而制定的,即加州希望避免日僑在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)上與加州白人的競(jìng)爭(zhēng),沒(méi)有歧視的意圖。美國(guó)政府否認(rèn)加州法案違反美日條約,稱(chēng)法案中專(zhuān)門(mén)有保障日僑條約權(quán)利的條款。美國(guó)政府否認(rèn)法案違背了美日友好原則,稱(chēng)日美關(guān)系不會(huì)因此而受損[12]。

在反駁日本抗議的同時(shí),威爾遜也試圖安撫日本。如表示聯(lián)邦政府不支持加州的行動(dòng);希望日本方面能理解聯(lián)邦政府不能干預(yù)州事務(wù);稱(chēng)加州法案不包含歧視日本人和敵視日本的惡意,不會(huì)影響美日友好關(guān)系;表示聯(lián)邦政府愿意為因加州法案而遭受損失的日僑提供賠償;承諾在日僑向聯(lián)邦法院提出審查加州法案合法性的訴訟時(shí),聯(lián)邦政府會(huì)提供協(xié)助和便利等[12]。

威爾遜政府在美日交涉中支持加州的做法,使日本政府不能通過(guò)外交交涉迫使加州撤銷(xiāo)法案,同時(shí)威爾遜政府對(duì)日本的安撫政策也有利于爭(zhēng)取日本方面的讓步。1914年11月,日本政府同意結(jié)束交涉、平息事態(tài)。事件以加州通過(guò)法案、聯(lián)邦政府和日本接受既成事實(shí)而告終。

五、 對(duì)威爾遜政府立場(chǎng)和政策的評(píng)價(jià)

美國(guó)威爾遜政府在1913年加州外僑土地法案事件中,采取了協(xié)調(diào)日本和加州利益立場(chǎng)的基本策略,這是聯(lián)邦政府的職責(zé)和利益決定的。事件中,加州和日本是利益立場(chǎng)對(duì)立的兩方,而聯(lián)邦政府對(duì)兩方都負(fù)有責(zé)任,在“保護(hù)加州人不受日本移民侵?jǐn)_”和“維護(hù)美日友好”兩方面都存在利益。聯(lián)邦政府的職責(zé)和利益要求它在事件中充當(dāng)調(diào)解者。

威爾遜政府在事件中采取了“不阻止加州通過(guò)法案,但反對(duì)法案歧視日僑”的立場(chǎng)和政策,這是根據(jù)當(dāng)時(shí)的局勢(shì)作出的選擇。加州的反日決心使威爾遜決定不阻止加州通過(guò)法案,而日本政府反歧視的強(qiáng)硬態(tài)度促使威爾遜反對(duì)歧視型法案。這既部分滿(mǎn)足了加州的反日意愿,又考慮了日本政府的反歧視訴求,既履行了聯(lián)邦政府對(duì)加州的責(zé)任,又不違反對(duì)日本的條約義務(wù),既有利于保障加州利益,又有利于維持美日友好關(guān)系。

威爾遜政府在事件中采用了既安撫又施壓,既有條件地放任又積極干預(yù)的具體措施:既部分滿(mǎn)足加州和日本的要求,又迫使他們作出退讓。在宣布不干預(yù)以安撫加州的同時(shí),又通過(guò)對(duì)歧視型法案的反對(duì)爭(zhēng)取了日本政府的好感。這種靈活的策略有利于調(diào)解沖突和平息事態(tài)。

然而,威爾遜政府的政策和舉措在有其合理性和積極作用的同時(shí),也有失策和不當(dāng)之處:在事件中表現(xiàn)出較明顯的避免強(qiáng)勢(shì)干預(yù)加州的傾向,特別是未能在阻止加州通過(guò)歧視型法案時(shí)采取足夠強(qiáng)硬的措施和施加足夠強(qiáng)大的壓力。

威爾遜政府避免強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的主要原因是什么?是無(wú)奈選擇還是有意行為?其背后有怎樣的意圖?對(duì)這些問(wèn)題的回答,將很大程度上影響人們對(duì)這種不干涉傾向的評(píng)價(jià)。如果威爾遜政府確實(shí)希望阻止歧視型法案,但因?yàn)椤皳?dān)心加州反抗”“履行不干涉許諾”“沒(méi)有干涉理由”等原因,而不能實(shí)施干預(yù),則情有可原;如果威爾遜政府希望阻止歧視型法案,但自信能在不動(dòng)用聯(lián)邦干預(yù)的情況下勸服加州,或是因?yàn)楠q豫不決,又或者希望以溫和態(tài)度來(lái)?yè)Q取加州的軟化,所以才沒(méi)有強(qiáng)硬干預(yù),則說(shuō)明總統(tǒng)誤判了形勢(shì),不干預(yù)可被視為威爾遜政府的失策;如果不干預(yù)是有意為之,則體現(xiàn)了威爾遜政府在爭(zhēng)端中支持加州的傾向。

威爾遜政府在事件中的政策和作為,對(duì)加州事件的發(fā)展和結(jié)局,對(duì)美日關(guān)系都產(chǎn)生了重要影響。在對(duì)事件進(jìn)展的影響上,威爾遜政府積極協(xié)調(diào)斡旋,促成了加州法案的部分修改和日本政府的諒解退讓,使得事件一定程度上在協(xié)調(diào)雙方利益立場(chǎng)的基礎(chǔ)上得到解決。最終加州如愿通過(guò)法案,但法案不明確歧視日僑,且保留日僑的租地權(quán),日本則同意平息事態(tài)。然而,威爾遜政府不愿為阻止和推翻歧視型法案實(shí)施強(qiáng)硬的聯(lián)邦干預(yù),這在某種程度上便利了歧視型法案的最終通過(guò)。另外,無(wú)法獲得聯(lián)邦政府在阻止和推翻法案方面的積極合作,也是日本最終同意平息事態(tài)的重要原因。在對(duì)美日關(guān)系的影響上,威爾遜政府為阻止歧視型法案而進(jìn)行的努力,撇清了聯(lián)邦政府在法案通過(guò)上的責(zé)任,并獲得了日本方面的感激和贊賞,再加上聯(lián)邦政府在法案通過(guò)后對(duì)日本的積極安撫,這些都有利于爭(zhēng)取日本的諒解,對(duì)美日關(guān)系的緩和起到了積極作用。當(dāng)然,威爾遜的安撫并不能完全消除日本因法案通過(guò)而產(chǎn)生的不快,聯(lián)邦政府避免強(qiáng)勢(shì)干預(yù)的做法也使日本感到失望和不滿(mǎn)*日本大使就曾經(jīng)向布萊恩抱怨威爾遜政府在干預(yù)加州時(shí)的消極態(tài)度,稱(chēng)總統(tǒng)沒(méi)有盡力阻止加州的反日立法行動(dòng)。,這是對(duì)美日關(guān)系造成的消極影響。

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