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政法邏輯下的纏鬧訪及其基層治理

2018-01-30 18:26:11黃艷好
關(guān)鍵詞:政法弱者抗?fàn)?/a>

黃艷好

(湘潭大學(xué) 法學(xué)院,湖南 湘潭 411105)

近些年來(lái),面對(duì)日益洶涌的信訪大潮和日益嚴(yán)重的纏鬧訪現(xiàn)象,基層政府陷入了難以突破的治理困境。針對(duì)這一重大的社會(huì)問(wèn)題,研究者們不可能無(wú)動(dòng)于衷,信訪研究成為一個(gè)炙手可熱的領(lǐng)域。但既有的研究往往從社會(huì)學(xué)、政治學(xué)的角度強(qiáng)調(diào)信訪治理背后的體制及權(quán)力運(yùn)作邏輯,而忽略了在法治化背景下治理過(guò)程、政法因素的相互作用。事實(shí)上,無(wú)論是纏鬧者的信訪行動(dòng),還是基層政府的治理方式,都是在一定的政法邏輯下展開,體現(xiàn)了政府及其權(quán)力與法制因素的制約與互動(dòng)。筆者正是從這一角度,重新審視纏鬧者的纏鬧行動(dòng)和基層政府的治理行為,力圖揭示當(dāng)前信訪中所暗含的基本政法邏輯,進(jìn)而一定程度上折射出我國(guó)當(dāng)前的法治進(jìn)程及法治狀況。

一、纏鬧者的“政法”策略

纏鬧本身也是一種策略,但這是一種泛化式的概括。相較而言,“政法”策略更具體化,體現(xiàn)了纏鬧者從利己角度出發(fā)對(duì)道義與法律正當(dāng)?shù)膶で蠛屠谩?/p>

(一)源于弱者的道義支持

弱者,從廣義上來(lái)理解是指在心理、生理、能力和機(jī)遇等方面相對(duì)其他人處于一定劣勢(shì)地位的一類人。斯科特以其在馬來(lái)西亞農(nóng)村的田野調(diào)查所獲得材料為依托,指出要研究農(nóng)民維權(quán)之社會(huì)生態(tài),必須要理解那些日常的卻又持續(xù)不斷的農(nóng)民反抗的日常形式,即農(nóng)民與那些從他們身上獲取稅收、食物、租金和利益的統(tǒng)治階級(jí)或者管理階層之間的日常斗爭(zhēng)。農(nóng)民的這種日常反抗被稱為“弱者的武器”[1]。這種抗?fàn)幮问骄哂幸粋€(gè)重要的特點(diǎn):農(nóng)民在維權(quán)抗?fàn)幹欣米约鹤鳛槿跽叩幕蜃砸暈槿跽叩摹吧矸荨?,不直接地、象征性地?duì)抗權(quán)威,而是公開地、喧鬧地、非制度化地以弱者身份進(jìn)行[2]35-58。

從具體個(gè)案來(lái)看,鬧、纏訪當(dāng)事人一般都具有某種“弱勢(shì)”,鬧、纏訪事項(xiàng)也通常具有一定的道德震撼力,當(dāng)事人的遭遇往往值得同情,故如果基層政府采取強(qiáng)硬處理的態(tài)度,就會(huì)被認(rèn)為是不道義的。上訪群體之所以熱衷于以“弱者”的姿態(tài)出現(xiàn),其主要原因在于:

第一,以弱者作為一種資源進(jìn)行抗?fàn)帲軤?zhēng)取更大的社會(huì)力量并獲得普遍的社會(huì)同情。就弱者的社會(huì)地位而言,弱者具有強(qiáng)大的社會(huì)力量,并在道德上獲得普遍的同情。人的天性往往傾向于同情、支持弱者。如果當(dāng)事人以弱者或者自視為弱者的身份來(lái)與強(qiáng)者進(jìn)行抗?fàn)帟r(shí),往往會(huì)最大程度地得到社會(huì)的關(guān)注與支持,當(dāng)然,這種關(guān)注與支持也符合大眾內(nèi)心的道義和社會(huì)公正要求。

第二,弱者的抗?fàn)幫苡|及社會(huì)大眾關(guān)于不平等和人格尊嚴(yán)的敏感神經(jīng)。就弱者抗?fàn)幍男袨槎?,弱者之所以選擇抗?fàn)帲岛纯共黄降鹊囊蛩?,其抗?fàn)幮袨楸灰暈橐环N申張正義的“義舉”。如上所言,同情弱者往往是人的天性,弱者被視為社會(huì)與政府應(yīng)該保護(hù)的對(duì)象。所以,在一般認(rèn)識(shí)中,只要強(qiáng)者欺負(fù)弱者,或者雙方僅僅是平等的,處于弱勢(shì)的一方往往就會(huì)在道義上占得優(yōu)勢(shì),因?yàn)檫@時(shí)候的弱者已經(jīng)被賦予了一種不言而喻也無(wú)需證明的正義。弱者的抗?fàn)幰矔?huì)被認(rèn)為是符合正義的,會(huì)被視為是對(duì)人格尊嚴(yán)的維護(hù),更可能得到普遍的支持。

第三,以弱者的身份出現(xiàn),往往能在政策或執(zhí)法中享有一定的“優(yōu)惠”。一些地方法規(guī)規(guī)定執(zhí)法者不能對(duì)抗?fàn)幷卟扇∵^(guò)激的行為,甚至基于對(duì)弱者的同情,抗?fàn)幷叩男袨榧词咕哂羞`法性,也會(huì)一定程度上被免于追究法律責(zé)任。

正是基于上述原因,在纏鬧訪事件中,當(dāng)事人往往傾向于選擇將自身的弱者身份化為一種極為有利的抗?fàn)庂Y源。這種源于弱者的道義具有相當(dāng)?shù)牡赖抡鸷沉?,使得政府不得不盡最大限度地理解和寬容。

(二)鬧大與造勢(shì)背后的道義

鬧訪的目的在于通過(guò)自己的鬧訪行為,擴(kuò)大社會(huì)影響,來(lái)引起政府部門的關(guān)注和重視,進(jìn)而推動(dòng)訴求的滿足和問(wèn)題的最終解決。通常,地方政府要將民眾訴求納入一項(xiàng)議程,需滿足下列條件之一:著手解決是必要的,否則就會(huì)使問(wèn)題惡化和復(fù)雜化,從而要承擔(dān)更大的政治責(zé)任和社會(huì)壓力;上級(jí)黨委、政府對(duì)下級(jí)施壓,要求解決;事情若不盡快解決,就可能陷入被動(dòng)的輿論漩渦,甚至?xí)鹕霞?jí)政府的注意[3]81。因此,鬧訪者就是要?jiǎng)佑靡磺锌衫玫馁Y源,采取諸種有利的策略來(lái)促使這些條件的形成。而“鬧大”就成為慣用的策略。鬧大現(xiàn)象,是為了造勢(shì)。造勢(shì)一是為了期待更多的政治力量介入;二是為了期待社會(huì)輿論的關(guān)注,從而能夠?qū)鶎诱纬缮鐣?huì)和輿論壓力,進(jìn)而在與政府的談判中獲得優(yōu)勢(shì)。

盡管人與人的認(rèn)識(shí)能力高低有別,但是人都具有趨利性,表現(xiàn)為一種優(yōu)先關(guān)注自我利益的傾向?!熬滞馊苏J(rèn)為行動(dòng)者的行為不夠合理或非理性,并不反映行動(dòng)者的本意,用行動(dòng)者的眼光衡量,他們的行動(dòng)是合理的”[4]22-23。在纏鬧訪過(guò)程中不可避免地會(huì)有一些擴(kuò)大化的破壞行為,但當(dāng)事人在采取鬧訪、纏訪的行動(dòng)之前一般都會(huì)經(jīng)過(guò)理性思考,并且這種考慮多出于經(jīng)濟(jì)性而非政治性的考量。他們會(huì)在所有解決問(wèn)題的可能途徑中,選擇成本最小、風(fēng)險(xiǎn)最低、最容易操作的方法[5]17-28。而擴(kuò)大事件的影響就是他們的一個(gè)理性選擇。因?yàn)樵谒麄兛磥?lái),這是一個(gè)“問(wèn)題化”策略,這一策略的關(guān)鍵就在于通過(guò)夸大問(wèn)題的嚴(yán)重性和緊迫性,來(lái)制約政府拖延和敷衍的可能性。“鬧大”和“造勢(shì)”是衡量鬧訪強(qiáng)度的重要因素,對(duì)鬧訪事項(xiàng)能否得到滿足有著極其重要的影響,鬧訪的規(guī)模和強(qiáng)度越大,就越能激起社會(huì)的關(guān)注并獲得更大范圍的支持,訴求得到滿足的可能性也就越高。正因如此,鬧訪往往不僅僅是利益相關(guān)主體的聚集,還需要吸引公眾的注意和參與。因此,鬧訪人往往通過(guò)拉橫幅、圍攻政府、堵塞交通、號(hào)召媒體等激烈、偏激的方式來(lái)吸引地方民眾的眼球,希望借此擴(kuò)大事件的影響力,使政府處于輿論的風(fēng)口浪尖,達(dá)到“倒逼”政府解決問(wèn)題的目的。

(三)擇法抗?fàn)?/h3>

在全面推進(jìn)依法治國(guó)的今天,上訪者已經(jīng)能夠意識(shí)到利用法治話語(yǔ)表達(dá)訴求的重要性。但他們對(duì)權(quán)利的關(guān)注,往往體現(xiàn)為某種策略性和實(shí)用性。其原因在于,他們對(duì)法制仍抱有很大的不信任,并與法律保持著一定的距離,故而對(duì)于用法律來(lái)解決問(wèn)題總持著一種“慎之又慎”的態(tài)度。實(shí)踐中的諸多個(gè)案也表明,選擇法律的途徑,更多的只是策略性地運(yùn)用法律,司法被視為一種提供正當(dāng)性的機(jī)制,被當(dāng)作一種幫助其維護(hù)或獲取自己利益的工具。在具體實(shí)踐中,民眾更傾向于用道德、倫理標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)司法公正與否,“合法”的因素往往會(huì)被忽略。只有那些符合他們內(nèi)心道德、倫理價(jià)值觀的司法裁決才會(huì)獲得認(rèn)可和執(zhí)行,不符合的就會(huì)受到譴責(zé)和抱怨甚至是反抗。

正是在這種帶有一定投機(jī)和利己的觀念指引下,在基層維權(quán)過(guò)程中,當(dāng)法律對(duì)己有利時(shí),維權(quán)者就會(huì)堅(jiān)決要求實(shí)施,如果自己的主張得不到法律的支持,他們又往往會(huì)不講“法”,回避“法”。對(duì)于基層政府以及政府權(quán)威的態(tài)度也同樣具有實(shí)用化的傾向,當(dāng)基層政府權(quán)威能保證自身利益的實(shí)現(xiàn)時(shí),便傾向于依賴政府來(lái)表達(dá)訴求,期望獲得政府的幫助和支持。基層維權(quán)過(guò)程中所展現(xiàn)的“權(quán)力—利益”的動(dòng)態(tài)過(guò)程,往往就是維權(quán)者從利己出發(fā)做出的一種偏向理性的“擇法”而行的過(guò)程[6]34-35。

纏鬧訪不僅是訪民出于經(jīng)濟(jì)訴求自身權(quán)利考慮而采取的理性算計(jì)行動(dòng),在某種情況下也是我國(guó)當(dāng)前體制下治理邏輯的必然產(chǎn)物。我國(guó)原有制度設(shè)計(jì)本身就包含了穩(wěn)定、公平等因素的考量,但是糅入這些因素的分量明顯不足,故而常常難以滿足民眾的訴求。這種供需矛盾一定程度上導(dǎo)致了纏鬧訪的存在,也孕育了政府“為息訪而息訪”的治理邏輯。

二、政法視角下基層政府的纏鬧訪治理及其類型

基層政府或迫于體制壓力,或基于自身責(zé)任,對(duì)待不同的纏鬧者采取了多種且不同的行動(dòng)策略,體現(xiàn)了基層政府的“實(shí)踐智慧”和治理邏輯。但不論采取何種治理策略和行為,其中均包含了政治與法律的取舍、協(xié)調(diào)與平衡。在政法兩維的視角下,可將基層政府的治理行動(dòng)概括為三種理想類型,即“依法型”治理、“協(xié)商型”治理和“擺平型”治理。

(一)“依法型”治理

所謂“依法型”治理是指基層政府根據(jù)法律法規(guī)、按照法定的程序處理上訪所反映的問(wèn)題和訴求。其包含三層含義:一是依法解決上訪者所反映的合法與合理的要求和問(wèn)題;二是回絕不合理、不合法的要求,并做好說(shuō)明、解釋工作;三是依法處罰上訪者上訪過(guò)程中的各種違法行為。作為依法行政的重要內(nèi)容,依法治理實(shí)際是對(duì)基層政府的一項(xiàng)基本要求。因而“依法型”治理應(yīng)被理解一種應(yīng)然而普遍的做法。然而,在有法不依的現(xiàn)狀下,“依法型”治理在實(shí)踐中常有所折扣,比較典型就是“規(guī)則依賴”。

伴隨著信息化時(shí)代的到來(lái),媒體和公眾對(duì)政府官員的監(jiān)督力度越來(lái)越大。而在面對(duì)這些越來(lái)越多的監(jiān)督、制約和風(fēng)險(xiǎn)時(shí),有些基層政府官員出于自我保護(hù)的考慮,往往盡量少做事,少說(shuō)話。嚴(yán)格按照既有的法律法規(guī)、規(guī)章制度來(lái)處理問(wèn)題,既是官員所應(yīng)該遵循的行為規(guī)則,也是確保其行為免責(zé)的“保護(hù)傘”。嚴(yán)格遵守規(guī)則和程序,既是依法行政的題中之義,也是程序正義的必然要求,更可以讓官員避免在不良后果出現(xiàn)后承擔(dān)責(zé)任。對(duì)程序的依賴,也是公務(wù)員逃避責(zé)任的一種方法。當(dāng)發(fā)生什么錯(cuò)誤的時(shí)候,他們至少可以主張是嚴(yán)格按照既定程序進(jìn)行的[7]42。但過(guò)度的“規(guī)則依賴”會(huì)帶來(lái)官員的消極應(yīng)對(duì),進(jìn)而產(chǎn)生以履行程序而非解決問(wèn)題為目的的依法不治理的問(wèn)題。

盡管“依法型”治理是基層政府應(yīng)普遍采取的行動(dòng)類型,然而,依法治理并不能解決上訪的所有問(wèn)題。一方面,如前所述,依法的程度在實(shí)踐中有所打折和異化,導(dǎo)致依法治理的效果不佳;另一方面,即便做到了依法治理,由于法律政策不完善,或由于法律政策與地方性規(guī)范和民眾觀念的沖突,又或纏鬧者的訴求與法律關(guān)系不大,因而也只能解決部分問(wèn)題。在這種情況下,“協(xié)商型”治理就成為了實(shí)踐中的一種必然選擇。

(二)“協(xié)商型”治理

如果從社會(huì)穩(wěn)定的達(dá)成過(guò)程來(lái)看,息訪過(guò)程更多地表現(xiàn)為基層政府與纏鬧者之間討價(jià)還價(jià)的協(xié)商過(guò)程。所謂“協(xié)商型”治理,是指基層政府對(duì)纏鬧者反映的有理訴求,通過(guò)與纏鬧者進(jìn)行協(xié)商,從而促使問(wèn)題解決的一種行動(dòng)。

“協(xié)商型”治理的存在,主要基于以下原因:

其一,有時(shí)候支持纏鬧者不斷信訪的動(dòng)力機(jī)制不是法定的權(quán)利,也不是法律、法規(guī)或者政策,而是要求政府“為人民服務(wù)”、解決自身現(xiàn)實(shí)困難的訴求。訪民基于政府“為人民服務(wù)”而非維權(quán)和抗?fàn)幍男膽B(tài)向國(guó)家和政府“求援”。上訪者往往認(rèn)為政府有責(zé)任伸出援助之手,他們的求援行動(dòng)有著道義上的正當(dāng)性?;鶎诱膊环裾J(rèn)這種正當(dāng)性,因?yàn)椤盀槿嗣穹?wù)”本身就是基層政府的定位。而正因?yàn)檫@種“為人民服務(wù)”的意識(shí)的存在,在政府和訪民之間存在著可以協(xié)商的空間。

其二,當(dāng)前的法律、政策尚不完善,存在對(duì)民眾利益的關(guān)注不足,與地方性規(guī)范和鄉(xiāng)土民主觀念協(xié)調(diào)度不夠,存在諸多現(xiàn)實(shí)沖突等問(wèn)題。因而部分纏鬧者盡管其訴求沒(méi)有合法的依據(jù),甚至某些要求與法律、政策相違背,但其理由卻具有一定的合理性和正當(dāng)性,甚至還能找到一些抽象的法律依據(jù),如憲法、法律的某些基本原則。正因?yàn)槿绱?,在壓力型體制下,纏鬧者能夠利用政府弱點(diǎn),與政府進(jìn)行談判,并在纏鬧者與政府之間形成了一個(gè)可討價(jià)還價(jià)的博弈空間。

可見,對(duì)于這部分上訪,可被理解為弱勢(shì)群體與國(guó)家、社會(huì)進(jìn)行溝通、交涉的工具,也應(yīng)當(dāng)成為表達(dá)其利益訴求的有效手段,故應(yīng)給予理解和重視[8]37。在“協(xié)商型”治理的具體實(shí)踐中,纏鬧者可能利用社會(huì)穩(wěn)定的壓力提出更多的訴求,但基于其無(wú)明確的法定依據(jù),故也同時(shí)受到來(lái)自基層政府權(quán)力的制約;盡管基層政府治理資源有所弱化,但基層權(quán)力仍不容忽視,由于基層政府受制于社會(huì)維穩(wěn)及其“一票否決”考核機(jī)制的壓力,加之纏鬧者本身訴求的具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?,因而其?huì)積極地與纏鬧者談判,作出一定程度的妥協(xié),即在法律、政策的規(guī)定之內(nèi)給予不同程度的利益關(guān)照。因此,“協(xié)商型”治理的過(guò)程,就表現(xiàn)為一個(gè)利益讓步的過(guò)程。

(三)“擺平型”治理

所謂“擺平型”治理,是指基層政府面對(duì)纏鬧者的上訪,不問(wèn)手段或方法的合理性與合法性,只求把事擺平的治理行動(dòng)。較之“依法型”治理、“協(xié)商型”治理,“擺平型”治理更多地體現(xiàn)為政府采用多種彈性化的、變通性的和短期的手段和方法解決上訪問(wèn)題,典型的手段就是“拔釘子”和“開口子”。

“擺平型”治理的出現(xiàn),與壓力型維穩(wěn)體制息息相關(guān)。在壓力型維穩(wěn)體制下,一旦出現(xiàn)上訪,上級(jí)政府會(huì)層層轉(zhuǎn)交,要求下級(jí)政府出面解決問(wèn)題。這樣維穩(wěn)壓力和責(zé)任最終就轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對(duì)于處于信訪治理第一線的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言,他們面臨著多重困境:一方面,他們出面解決上訪問(wèn)題,不僅需要花費(fèi)大量的時(shí)間和精力,而且還要耗費(fèi)本就不多的資源,這讓他們苦不堪言;另一方面,上訪者所反映的問(wèn)題,或因?yàn)闋可娴洁l(xiāng)鎮(zhèn)政府自身,或因?yàn)槭青l(xiāng)鎮(zhèn)政府根本就不能解決的結(jié)構(gòu)性矛盾,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往很難處理或者做到公正處理。然而,迫于維穩(wěn)的壓力和責(zé)任,他們又不得不處理,因而他們只能想方設(shè)法讓農(nóng)民息訴罷訪,至于通過(guò)何種方式,是“拔釘子”還是“開口子”,只要能把事情“擺平”就在所不惜。對(duì)于基層政府的做法,上級(jí)并非一無(wú)所知,但他們也同處于剛性維穩(wěn)機(jī)制下,一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做“甩手掌柜”,上訪問(wèn)題還得他們來(lái)解決,因而他們一般對(duì)“擺平”的處理,持不管不問(wèn)的態(tài)度。事實(shí)上,即便上訪問(wèn)題到了他們手中,他們也依法需要直面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府曾面對(duì)的種種困境,通常也只能想方設(shè)法地讓農(nóng)民息訴罷訪。由此就形成了幾乎上下奉行的地方“擺平”哲學(xué)。

然而,“擺平”哲學(xué)的有效性只是暫時(shí)的。無(wú)論是“拔釘子”——對(duì)上訪者進(jìn)行打壓,還是“開口子”——用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人,都是短視的做法,促使了問(wèn)題的復(fù)雜化,使社會(huì)更加不穩(wěn)定。對(duì)于“拔釘子”而言,越是厲害的壓制,在問(wèn)題得不到有效解決的情況下,其反彈的程度則越大。

而對(duì)于用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人的做法而言,這仍只是治標(biāo)之法而非治本之策。因?yàn)椤百I穩(wěn)定”的本質(zhì)是政府權(quán)威和公民權(quán)利的商品化①波蘭尼曾用虛擬商品來(lái)描述勞動(dòng)力、土地和貨幣,它們并不是為出售而生產(chǎn)的,一旦將它們變成市場(chǎng)上標(biāo)價(jià)的商品出售必然會(huì)改變其性質(zhì)和用途。參見[英]波蘭尼《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》,馮鋼、劉陽(yáng)譯,浙江人民出版社2007年版,第63頁(yè)。。這種做法換來(lái)的只是表面的社會(huì)穩(wěn)定,社會(huì)不穩(wěn)定因素不僅沒(méi)有消除,反而埋下了更多的安全隱患。因?yàn)樵谑褂米兺ㄐ曰蚨唐诘氖侄蝸?lái)解決問(wèn)題的過(guò)程中,無(wú)論是黨政機(jī)關(guān)的權(quán)威,還是民眾的權(quán)利基礎(chǔ),都受到了不同程度的削弱。

三、基層纏鬧訪治理的基本邏輯

事實(shí)上,纏鬧訪治理不僅遵循著政治運(yùn)作的基本邏輯,也體現(xiàn)了中國(guó)法治化過(guò)程中特有的政法邏輯。在蘊(yùn)含中國(guó)特色政法傳統(tǒng)的政法邏輯中,我們可以觀察到治理過(guò)程中的政法因素,即政治意識(shí)形態(tài)及其權(quán)力與法制因素的制約與互動(dòng)。具體而言,這一邏輯是一種形式上“依法”治理而實(shí)質(zhì)上“權(quán)宜性”治理的邏輯。在這一邏輯中,“依法”不僅體現(xiàn)出一種工具理性主義,而且更多地落實(shí)在程序?qū)用妫a(chǎn)生“依法”不治理的后果;而“權(quán)宜性”則意味著事從權(quán)宜,從維穩(wěn)或經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局看,法不僅要服務(wù),也要服從,而且不只是服從于治理的具體情境和要求,甚至在某些場(chǎng)合下可能會(huì)被忽視。

(一)形式:“依法”治理

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放程度的不斷加深,我國(guó)的法治建設(shè)也步入了新的階段。1999年“依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”入憲,意味著“法治”成為我國(guó)的治國(guó)方略,標(biāo)志著我國(guó)跨入了國(guó)家依據(jù)法律治國(guó)理政的制度化時(shí)代。較之建國(guó)初期“通過(guò)法律的治理”的政法傳統(tǒng)關(guān)于“政法”的理解,改革開放后的“政法”含義超出原有的政治意識(shí)形態(tài)而擁有了新的內(nèi)容。新的政法觀念,不僅不斷與社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等政治理念相融合,而且也受到了限制國(guó)家權(quán)力、保障公民權(quán)利等法治精神的影響。正是在此中國(guó)特色的后發(fā)現(xiàn)代主義與法治建設(shè)同步開展的背景下,全國(guó)性、多層級(jí)的國(guó)家治理,也被要求在“依法”的前提下進(jìn)行。

然而,由于法律工具主義思想的影響、后發(fā)現(xiàn)代化努力導(dǎo)致的工具理性擴(kuò)張以及傳統(tǒng)“青天”意識(shí)遺存和公民意識(shí)缺乏等原因,導(dǎo)致了在依法治理過(guò)程中法律的“人本精神”迷失。這樣,依法治理就等同于“依據(jù)法律來(lái)管理社會(huì)、治理百姓”[9]39。依法治理就可能變成形式上的“依法”而實(shí)質(zhì)上的“權(quán)力管理”。具體到信訪治理中,基層政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的重視遠(yuǎn)勝于對(duì)訪民個(gè)人訴求的重視,對(duì)治理績(jī)效的強(qiáng)調(diào)遠(yuǎn)勝于對(duì)“依法”程度的強(qiáng)調(diào),對(duì)自我保護(hù)的關(guān)注遠(yuǎn)多于對(duì)問(wèn)題解決的關(guān)注。因而“依法”成了一種形式上的保護(hù)符,“治理”成了一種被動(dòng)而為的無(wú)奈選擇。同時(shí),“依法”更多地落實(shí)在程序?qū)用?,并產(chǎn)生一定的“依法”不治理的后果。但應(yīng)注意的是,上述形式化的程序處理機(jī)制并非一無(wú)是處,不少問(wèn)題在此過(guò)程中也能得到某種程度的解決。

(二)實(shí)質(zhì):“權(quán)宜性”治理

既有研究表明,處于基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn),其“正式權(quán)力的非正式運(yùn)作”的現(xiàn)象曾較為普遍[10]21-46,有的基層政府曾運(yùn)用“擂”“媒”“示蠻”“懷柔”等非正式的權(quán)力技術(shù)與策略[11],以及各類“擺平術(shù)”[12]145-146;[13]49-60來(lái)達(dá)成其治理目標(biāo)。具體到信訪治理,“權(quán)宜性”治理方式十分常見。所謂“權(quán)宜性”治理,是指手段或方法事從權(quán)宜,服從于穩(wěn)定和發(fā)展大局的治理目標(biāo),而不一定問(wèn)其是否合理、合法?!皺?quán)宜性”治理最常見的手段是用經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償息事寧人,即所謂“人民內(nèi)部矛盾用人民幣解決”,并且“在維穩(wěn)的實(shí)際操作中,往往只憑負(fù)責(zé)官員的個(gè)人判斷”[14]。

“權(quán)宜性”治理的出現(xiàn)與壓力型信訪治理機(jī)制有關(guān)。在壓力型信訪治理機(jī)制下,息訪工作的好壞不斷演化成一種機(jī)械的考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)維穩(wěn)壓力傳到基層時(shí),他們會(huì)采取一些偏離原則治理策略來(lái)最大程度地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,盡量與考核標(biāo)準(zhǔn)一致,與上級(jí)的要求保持一致。但是這種表面的、暫時(shí)的穩(wěn)定卻與最終的目標(biāo)背道而馳,因?yàn)橐坏┠骋簧显L者在某一事件中嘗到“甜頭”,其他民眾就會(huì)效仿,并逐漸形成一種可以與政府討價(jià)還價(jià)的認(rèn)知。在這種認(rèn)知的指導(dǎo)下,政府對(duì)維穩(wěn)的高度渴求就會(huì)迅速地被上訪者所利用,甚至是要挾。這時(shí)候,政府往往需要付出更大的代價(jià),從而陷入一個(gè)“越維穩(wěn)越不穩(wěn)”的治理怪圈。

“權(quán)宜性”治理在對(duì)鬧訪、纏訪的處理方式上具體表現(xiàn)為,地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)沖突的處理方式不是根據(jù)問(wèn)題本身的性質(zhì)、是非曲直,而是取決于民眾的反應(yīng),以及所造成的社會(huì)影響——有沒(méi)有纏鬧,以及鬧得有多大。如果社會(huì)影響大,可能會(huì)造成嚴(yán)重后果的,往往會(huì)得到黨政機(jī)關(guān)的積極解決,反之則是敷衍了事。不僅如此,在做出處理決定之前,黨政機(jī)關(guān)還可能進(jìn)行一定的篩選和過(guò)濾,進(jìn)行選擇性執(zhí)法。而其最終起決定因素的是能夠“大事化小,小事化了”。這時(shí),法律規(guī)范就成為了解決問(wèn)題的可選擇的一個(gè)手段。也正是在這樣非制度化和帶有個(gè)案性的處理方式下,正當(dāng)?shù)膯?wèn)題因不涉及穩(wěn)定因素而有可能被忽視。

基層纏鬧訪治理的政法邏輯也一定程度反映了中國(guó)的法治現(xiàn)代化任務(wù)仍任重而道遠(yuǎn)。雖然我國(guó)的法治進(jìn)程已邁入一個(gè)新的階段,依法治國(guó)乃至依憲治國(guó)得到了有力推進(jìn),但受到我國(guó)傳統(tǒng)思想羈絆,發(fā)展水平限制和國(guó)情等因素的影響,法治在某些方面仍在一定程度的表層現(xiàn)象,其真正內(nèi)涵沒(méi)有被治理者深刻理解并化為堅(jiān)實(shí)的信念和外化于行動(dòng)。法治的理念與方式仍需更深地融入社會(huì),不僅指引和規(guī)范民眾的維權(quán)理念與行為,也能改造和型塑基層政府的治理和服務(wù)方式。

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