劉曉峰

(甘肅省水利廳 水土保持局，甘肅 蘭州 730000)

甘肅是全國水土流失最為嚴(yán)重的省(區(qū))之一，也是全國農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的重點(diǎn)省份。干旱少雨、水資源短缺是甘肅的重要特征，全省有67個(gè)縣(區(qū))位于旱作農(nóng)業(yè)區(qū)的范圍，這一區(qū)域人口占全省總?cè)丝诘?0%，坡耕地占耕地總面積的70%以上。甘肅貧困面積大、貧困人口多、貧困程度深，全省貧困地區(qū)和貧困人口大多處于干旱半干旱的山丘區(qū)，這些區(qū)域也是水土流失最嚴(yán)重的地方，耕地以坡耕地為主，生態(tài)環(huán)境脆弱，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，群眾生活困難。改革開放40年來，甘肅把梯田建設(shè)作為治理水土流失、改善農(nóng)業(yè)基本條件和解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略措施長抓不懈，將梯田建設(shè)與群眾脫貧致富深度融合，經(jīng)廣大干部群眾的艱苦奮斗和不懈努力，梯田建設(shè)取得了長足發(fā)展。截至2017年底，全省累計(jì)治理水土流失面積8.06萬km2，興修梯田211.67萬hm2，占全省坡耕地的67%，涌現(xiàn)了莊浪、寧縣、安定、西峰等一批梯田化縣(區(qū))。梯田建設(shè)在治理水土流失的同時(shí)，有效改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，保障了糧食安全，以梯田為依托發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提高了群眾收入，取得了顯著的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。

1 改革開放以來甘肅梯田建設(shè)歷程

1.1 黨的十一屆三中全會(huì)以后

甘肅把梯田建設(shè)納入各級政府管理目標(biāo)，按照“群眾投勞為主、國家補(bǔ)助為輔”的原則，實(shí)行了勞動(dòng)積累工和義務(wù)工制度，多渠道籌集梯田建設(shè)資金，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營政策，實(shí)行以資代補(bǔ)、以物代補(bǔ)、以資促勞、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等政策，充分調(diào)動(dòng)了廣大群眾的積極性。開展了大量的梯田試驗(yàn)研究工作，制定出臺了《甘肅省“三田”建設(shè)管理辦法》，使梯田建設(shè)從設(shè)計(jì)到施工形成了一套比較成熟的技術(shù)、管理體系，走出了一條統(tǒng)一規(guī)劃、綜合治理的發(fā)展之路。梯田施工從以往的季節(jié)性修建轉(zhuǎn)變?yōu)殚L年實(shí)施，施工方式由以人工為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿藱C(jī)結(jié)合修筑。全省每年興修水平梯田達(dá)4.67萬hm2。

1.2 20世紀(jì)90年代后期

從這一時(shí)期開始，甘肅梯田建設(shè)發(fā)生了深刻變化，各級政府和廣大干部群眾對梯田建設(shè)在發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)上的巨大作用有了更加深刻的認(rèn)識，興修梯田的積極性空前高漲。2001年，省委、省政府做出了加快全省梯田建設(shè)的決定，批準(zhǔn)了《2001—2010年全省梯田建設(shè)規(guī)劃》，制定了《甘肅省梯田建設(shè)管理辦法》和《甘肅省機(jī)修梯田技術(shù)規(guī)程》，進(jìn)一步推進(jìn)了全省梯田建設(shè)工作。積極推行 “一事一議”辦法，實(shí)行政府補(bǔ)助、地方配套、群眾自籌相結(jié)合的投入機(jī)制。開展了機(jī)修梯田規(guī)范化建設(shè)技術(shù)研究。隨著機(jī)修梯田技術(shù)的全面推廣，梯田建設(shè)實(shí)現(xiàn)了由以人工修筑為主向人機(jī)結(jié)合、機(jī)修為主的轉(zhuǎn)變。這一時(shí)期，全省每年興修水平梯田達(dá)8萬hm2左右。1998年，莊浪縣成為全國第一個(gè)實(shí)現(xiàn)梯田化的縣，被水利部命名為“中國梯田化模范縣”，2009年安定、寧縣、西峰3縣(區(qū))被水利部命名為“黃土高原梯田化縣(區(qū))”。

1.3 2009年以來

為進(jìn)一步加快梯田建設(shè)，提高旱作農(nóng)業(yè)區(qū)綜合生產(chǎn)能力，2009年省委、省政府圍繞“穩(wěn)糧、增收、強(qiáng)基礎(chǔ)、重民生”這個(gè)核心，啟動(dòng)實(shí)施了33.33萬hm2(500萬畝)梯田建設(shè)工程，用4年時(shí)間在全省旱作農(nóng)業(yè)區(qū)8個(gè)市(州)的38個(gè)縣(區(qū))新修梯田33.33萬hm2(500萬畝)。在提前完成33.33萬hm2建設(shè)任務(wù)的基礎(chǔ)上，2012年省上提出再新增梯田50萬hm2的發(fā)展目標(biāo)，2016年這項(xiàng)任務(wù)已全面完成。這一時(shí)期，甘肅梯田建設(shè)打破地界、村界，實(shí)行整村、整鄉(xiāng)、整流域集中建設(shè)，走上了科學(xué)化、制度化、規(guī)?；能壍?，成功走出了一條“修梯田、調(diào)結(jié)構(gòu)、興產(chǎn)業(yè)、促增收”的發(fā)展路子。在前期工作、質(zhì)量控制、規(guī)模建設(shè)、檢查驗(yàn)收等方面形成了一套比較成熟的辦法和制度，為規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化特色旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了條件。

2 梯田建設(shè)助推扶貧工作成效

2.1 推動(dòng)了旱作農(nóng)業(yè)發(fā)展

甘肅是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)是全省群眾脫貧致富依靠的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對滯后的最主要因素是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，主要表現(xiàn)是水少、地薄，年均降水量僅為277 mm，70%的耕地是坡耕旱地，農(nóng)民形象地稱之為跑水、跑土、跑肥的“三跑田”。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)一直處于小旱小災(zāi)、大旱大災(zāi)、年年抗旱的被動(dòng)局面。改革開放40年來，甘肅將梯田建設(shè)作為農(nóng)業(yè)發(fā)展的基石，累計(jì)興修梯田211.67萬hm2。這些梯田每年可攔蓄水16億m3，攔蓄土壤2.1億t，減少土壤有機(jī)質(zhì)損失400多萬t，使旱作農(nóng)業(yè)區(qū)水土資源得到有效攔蓄和利用，極大地提高了土地產(chǎn)出率，使 “三跑田”變成 “三保田”，為實(shí)施全膜雙壟溝播等旱作農(nóng)業(yè)技術(shù)提供了載體，全省80%以上的全膜雙壟溝播等農(nóng)業(yè)種植技術(shù)都依托在梯田這一基礎(chǔ)平臺上。

2.2 提高了糧食保障能力

“不愁吃、不愁穿”是群眾脫貧的首要條件。穩(wěn)定發(fā)展糧食生產(chǎn)，是全省農(nóng)業(yè)工作的重要任務(wù)。甘肅86個(gè)縣有67個(gè)縣屬典型的旱作農(nóng)業(yè)區(qū)，坡耕地主要集中在這一區(qū)域，大量的坡耕地使這一區(qū)域土地生產(chǎn)力低下，糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)，人均糧食占有量低于全國平均水平，致使一方水土不能養(yǎng)活一方人。改革開放40年來，甘肅始終把梯田建設(shè)作為提高單產(chǎn)、增加總產(chǎn)的重要抓手。據(jù)測算，坡耕地改成梯田后，平均每公頃可增產(chǎn)小麥600～1 050 kg，以此推算，全省現(xiàn)有梯田每年可增產(chǎn)170多萬t，占全省糧食總產(chǎn)量的15%左右，每年可多滿足400萬人的糧食需求。梯田的增產(chǎn)作用明顯，甘肅糧食產(chǎn)量也實(shí)現(xiàn)了歷史性的十四連豐，從2011年開始連續(xù)六年穩(wěn)定在1 100萬t以上。與1978年相比，糧食總產(chǎn)量由510多萬t增長到2017年的1 128萬多t，糧食單產(chǎn)由1 704 kg/hm2增長到4 055 kg/hm2，人均占有糧食由260多kg增長到435 kg左右，有力地保障了糧食安全。

2.3 增加了農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入

群眾要脫貧，增收是關(guān)鍵，而增收主要依靠的是產(chǎn)業(yè)發(fā)展。長期以來，甘肅農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以種植業(yè)為主，種植業(yè)以種糧為主，經(jīng)濟(jì)收入十分低下。調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保糧、增收一直是甘肅農(nóng)村工作的重心。改革開放40年來，甘肅大規(guī)模建設(shè)梯田，為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了契機(jī)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)由粗放型經(jīng)營向集約化經(jīng)營發(fā)展，形成了“梯田+馬鈴薯”“梯田+地膜玉米”“梯田+經(jīng)濟(jì)林果”“梯田+中藥材”等多種產(chǎn)業(yè)模式。定西依托梯田工程大力發(fā)展馬鈴薯產(chǎn)業(yè)20多萬hm2，農(nóng)民年人均純收入增加近600元。隴南將花椒由地埂種植改為梯田種植，發(fā)展花椒33.33萬hm2，人均收入達(dá)到870元，占農(nóng)民收入的40%。靜寧縣發(fā)展梯田果園2.53萬hm2，農(nóng)民年人均果品收入890元。由于梯田建設(shè)有效地推動(dòng)了特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民收入快速增長，農(nóng)民年人均純收入由1978年的110元增長到2017年的8 076元。

2.4 促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展

群眾要穩(wěn)定脫貧，必須發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，激發(fā)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力。發(fā)展生產(chǎn)力，從本質(zhì)上來說就是解放生產(chǎn)力中的人的因素。長期以來，甘肅廣種薄收的農(nóng)業(yè)狀況，使大量勞動(dòng)力被土地約束，面朝黃土背朝天，生產(chǎn)效率低下，發(fā)展能力不足。改革開放40年來，隨著甘肅梯田建設(shè)規(guī)模和質(zhì)量的不斷提高，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)煥發(fā)出新的發(fā)展活力。平整的梯田，使農(nóng)業(yè)機(jī)械有了用武之地，極大地提高了勞動(dòng)生產(chǎn)率。大量農(nóng)村勞動(dòng)力從土地上解放出來，走出農(nóng)村從事第二、三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造更多財(cái)富。同時(shí)，大規(guī)模的梯田為土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了條件，一家一戶的勞動(dòng)關(guān)系被打破，專業(yè)合作、股份合作等新的關(guān)系逐步建立。據(jù)調(diào)查，2015年甘肅黃河流域42個(gè)梯田建設(shè)重點(diǎn)縣農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平達(dá)到了80%以上，解放和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力450多萬人，實(shí)現(xiàn)勞務(wù)創(chuàng)收180億元，通過梯田流轉(zhuǎn)，建成蘋果、花椒、桃、梨等產(chǎn)業(yè)基地17.33萬hm2，組建專業(yè)合作社1 000多個(gè)，農(nóng)民收入顯著增加，農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展明顯提高。

3 主要經(jīng)驗(yàn)與做法

3.1 落實(shí)建設(shè)責(zé)任，強(qiáng)化行政推動(dòng)

梯田建設(shè)工作涉及多個(gè)部門，關(guān)系千家萬戶，離不開各級黨委、政府強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)和推動(dòng)。甘肅歷屆政府明確認(rèn)識，始終都把梯田建設(shè)作為解決廣大山區(qū)“生態(tài)問題、生存問題、生產(chǎn)問題、發(fā)展問題”的頭等大事來抓，充分發(fā)揮各級政府的行政推動(dòng)作用，堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)，縣為主體的組織形式，將梯田建設(shè)任務(wù)納入政府目標(biāo)責(zé)任制考核范圍，建立行政技術(shù)雙軌責(zé)任制，形成了“政府負(fù)責(zé)，部門配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施，群眾參與”的工作機(jī)制。

3.2 堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃，推進(jìn)規(guī)模建設(shè)

按照山、水、田、林、路、村統(tǒng)籌的原則，因地制宜，合理布局，科學(xué)規(guī)劃，把梯田工程向貧困地區(qū)和深度貧困縣規(guī)劃，并盡可能向貧困村和貧困戶傾斜實(shí)施。根據(jù)不同時(shí)期的發(fā)展要求，制定了梯田建設(shè)規(guī)劃、管理辦法、技術(shù)規(guī)程等相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和辦法。各市、縣以梯田建設(shè)規(guī)劃為依據(jù)，有效地整合各部門梯田建設(shè)項(xiàng)目，突出重點(diǎn)，集中連片，規(guī)模建設(shè)，整鄉(xiāng)整村推進(jìn)，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)和土地流轉(zhuǎn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 加強(qiáng)部門協(xié)作，形成建設(shè)合力

堅(jiān)持“水保搭臺、政府導(dǎo)演、部門唱戲、社會(huì)參與”的建設(shè)模式，以鞏固退耕還林口糧田建設(shè)、扶貧梯田建設(shè)、土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)及水土保持治理等項(xiàng)目為基礎(chǔ)，以規(guī)劃整合項(xiàng)目，以項(xiàng)目整合資金，統(tǒng)籌安排，做到各投其資、各負(fù)其責(zé)、各記其功，有效建立起部門聯(lián)動(dòng)體系，各部門工程有序管理。在建設(shè)中著力引導(dǎo)社會(huì)、群眾投入梯田建設(shè)，使領(lǐng)導(dǎo)、部門、群眾三方統(tǒng)一了認(rèn)識，形成了梯田建設(shè)的強(qiáng)大合力。

3.4 樹立典型示范，注重利益驅(qū)動(dòng)

把樹立典型、培育典型、發(fā)展典型、推廣典型作為提升梯田建設(shè)發(fā)展水平的重要手段，通過建設(shè)一批先進(jìn)典型，以點(diǎn)帶面，輻射帶動(dòng)，推動(dòng)了全省梯田建設(shè)工作。梯田建設(shè)為后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到積極的促進(jìn)作用，各地依托梯田，大力發(fā)展地域優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展搭建了基礎(chǔ)平臺。如定西的馬鈴薯、天水的鮮果、隴南的花椒等特色產(chǎn)業(yè)的形成，都得益于規(guī)?；奶萏锝ㄔO(shè)工程，梯田建設(shè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密結(jié)合，構(gòu)建了農(nóng)業(yè)持續(xù)增效、農(nóng)民穩(wěn)定增收的長效機(jī)制，極大地調(diào)動(dòng)了群眾參與梯田建設(shè)的積極性和主動(dòng)性。

4 甘肅梯田建設(shè)展望

改革開放40年來甘肅梯田建設(shè)的實(shí)踐證明，梯田建設(shè)是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)、發(fā)展旱作農(nóng)業(yè)的根本措施，是推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)、解決三農(nóng)問題的有效途徑，是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效載體，是治理水土流失、推進(jìn)生態(tài)文明的重要工程。進(jìn)入新時(shí)代，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施為甘肅梯田建設(shè)帶來了新的發(fā)展機(jī)遇。下一步，甘肅梯田建設(shè)應(yīng)緊緊圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和脫貧攻堅(jiān)工作，在“提質(zhì)增效”上下足功夫。要將梯田工程納入大規(guī)模高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，進(jìn)一步提升質(zhì)量等級，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展奠定基礎(chǔ)；立足梯田資源稟賦和比較優(yōu)勢，進(jìn)一步做大做強(qiáng)梯田優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，著力提高群眾收入；統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，進(jìn)一步強(qiáng)化梯田在水土流失綜合治理中的作用，推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村和生態(tài)文明建設(shè)。