特約記者 王立新 伍蝶梅

自1986年開始，全國實施的水泥行業(yè)生產(chǎn)許可證制度，曾經(jīng)為保證水泥質(zhì)量發(fā)揮過積極有效的作用，但該許可證制度脫胎于計劃經(jīng)濟年代及改革開放初期，畢竟帶著計劃經(jīng)濟的深刻痕跡，在當(dāng)前國家深化“放管服”改革，轉(zhuǎn)變政府職能，激發(fā)市場活力的大背景下，水泥生產(chǎn)許可證制度是否可以取消或停止實施？筆者現(xiàn)拋磚引玉，提出一些看法，供業(yè)內(nèi)人士討論。

1 實施水泥生產(chǎn)許可證制度的初衷、特點與漸顯的缺陷與弊端

1）實施水泥生產(chǎn)許可證的初衷

水泥生產(chǎn)許可證制度始自32年前的《水泥生產(chǎn)許可證實施細則》（[1986]建材生字第470號與[1986]農(nóng)聯(lián)字第51號）。其間，根據(jù)上位文件《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證試行條例》（國發(fā)[1984]54號）（以下簡稱《試行條例》）及水泥行業(yè)等產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變化，曾有過多次修訂。2016年版《水泥產(chǎn)品生產(chǎn)許可證實施細則》（以下簡稱《細則》）中有3個單元26個產(chǎn)品品種，按照《細則》的有關(guān)規(guī)定，水泥生產(chǎn)許可證是通過對水泥生產(chǎn)企業(yè)實地核查、水泥抽樣、檢驗，并對生產(chǎn)設(shè)備與設(shè)施和檢測設(shè)備、質(zhì)量管理保證體系、環(huán)保要求等必備條件的審查，確認其符合生產(chǎn)合格水泥規(guī)定要求而許可其生產(chǎn)水泥的一種資格證明，該證書由政府有關(guān)職能部門（先后由國家建材局、農(nóng)牧漁業(yè)部組成的國家建材生產(chǎn)許可證聯(lián)合辦公室、質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局、市場監(jiān)督管理總局）頒發(fā)，其初衷是《試行條例》的第一條規(guī)定“為了加強產(chǎn)品質(zhì)量管理，確保重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量”。

2）水泥生產(chǎn)許可證的特點

水泥生產(chǎn)許可證有評價性、準(zhǔn)入性、覆蓋性、時效性等顯著特點。評價性指確認水泥生產(chǎn)者能持續(xù)生產(chǎn)水泥的實物質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的能力。準(zhǔn)入性指企業(yè)應(yīng)當(dāng)依法取得水泥生產(chǎn)許可證，任何企業(yè)若未取得，就不能生產(chǎn)《細則》規(guī)定的水泥產(chǎn)品，不準(zhǔn)進行市場銷售。覆蓋性指①高的強度等級覆蓋低的強度等級，證書上僅標(biāo)明能生產(chǎn)的水泥最高等級，企業(yè)獲取本單元中某強度等級通用水泥生產(chǎn)許可證，允許生產(chǎn)本單元內(nèi)同（及以下）強度等級的水泥產(chǎn)品。②獲得本單元產(chǎn)品的特種水泥生產(chǎn)許可證，允許生產(chǎn)該產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)中所有特種水泥。有效性指獲證期限規(guī)定為5年，期滿6個月前提出延續(xù)申請，需重新獲證。

3）水泥生產(chǎn)許可證制度日漸顯示的缺陷與弊端

實施水泥生產(chǎn)許可證制度的目的就是通過加強水泥生產(chǎn)主體資格的管理，禁止質(zhì)量不合格水泥進入市場，把好水泥進入消費市場第一道關(guān)口，減少工程質(zhì)量安全事故的發(fā)生。水泥生產(chǎn)許可證是三十多年來我國宏觀管理水泥質(zhì)量的一項基礎(chǔ)性管理措施，不可否認，它曾經(jīng)發(fā)揮過積極有效的作用，但同時也要看到，中國特色社會主義市場經(jīng)濟制度的完善與深化，經(jīng)濟全球化、貿(mào)易全球化推動著水泥工業(yè)快速發(fā)展，脫胎于計劃經(jīng)濟年代及改革開放初期的水泥生產(chǎn)許可證制度，畢竟帶著計劃經(jīng)濟的深刻痕跡，表現(xiàn)出一定的滯后性，其制度設(shè)計上的缺陷與弊端逐漸顯現(xiàn)。

2 生產(chǎn)許可證與“放管服”改革

1）李克強總理的多次講話精神

據(jù)有關(guān)統(tǒng)計表明，“十八大”以來，經(jīng)過多輪改革特別是2015年李克強總理力推“放管服”改革以來，工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可已從最初（1984年）的487類縮減到目前（2017年）的60類，許可前置條件大幅減少?！秶鴦?wù)院關(guān)于調(diào)整工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理目錄和試行簡化審批程序的決定》（國發(fā)〔2017〕34號）發(fā)布前夕，在2017年6月14日國務(wù)院常務(wù)會上李克強總理說：“掰開來看，這60個大類里面又套著一些小類，小類里面還有單元，單元里面還有品種，林林總總有近千個，并且多個部門存在高度重復(fù)許可的問題。”“我們發(fā)展制造業(yè)，壯大實體經(jīng)濟，遇到一個很大的問題，就是生產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域許可證多、涉及部門也多。這些重重疊疊的‘許可’，不僅讓企業(yè)不堪重負，也制約了制造業(yè)的發(fā)展?！睙┛恋默F(xiàn)行工業(yè)許可證制度極大地束縛著制造業(yè)的手腳和活力。

2018年6月28日李克強總理在全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議上說“這幾年我國工業(yè)投資不振，一個重要原因是存在大量的生產(chǎn)許可，使得企業(yè)錢投進去也無法及時投產(chǎn)，影響了投資積極性。要深化工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證制度改革，全面清理各類許可，加快向產(chǎn)品認證轉(zhuǎn)變；現(xiàn)行產(chǎn)品認證制度也要規(guī)范和完善，與國際通行辦法接軌?！?/p>

2）質(zhì)檢總局的措施

質(zhì)檢總局產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督司司長張文兵在2018年1月9日全國質(zhì)檢工作會議的“司局長通道”上接受采訪時表示，質(zhì)檢總局貫徹國務(wù)院“放管服”改革的要求，大力推進工業(yè)生產(chǎn)許可證的改革，2017年全國生產(chǎn)許可證改革取得了突破性進展，一共取消了19類、下放審批權(quán)限到省局8類、轉(zhuǎn)為認證管理3類，調(diào)整幅度達到50%。會后將從五個方面繼續(xù)深化此項改革：首先是繼續(xù)壓減生產(chǎn)許可證的單元；第二是全面推行簡易取證；第三是繼續(xù)把簡化審批試點由現(xiàn)在的20個省推廣到全國的31個?。坏谒氖侨嫱菩行姓徟鷺?biāo)準(zhǔn)化，把生產(chǎn)許可證發(fā)證全過程公開透明、快捷；第五是繼續(xù)加強事中事后監(jiān)管，把證后監(jiān)管與信用監(jiān)管有效銜接。

3）深化“放管服”改革的要求

2018年8月5日公布的《全國深化“放管服”改革轉(zhuǎn)變政府職能電視電話會議重點任務(wù)分工方案》（國辦發(fā)[2018]79號）規(guī)定：“對現(xiàn)有審批和許可事項逐一深入論證，除關(guān)系國家安全和重大公共利益等項目外，能取消的堅決取消，能下放的盡快下放，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動不再保留審批和許可……2018年第三季度起，對現(xiàn)有1300多項行政許可事項進行一次全面摸底清理……2018年再取消部分行政許可事項，2020年底前基本實現(xiàn)行政許可事項‘應(yīng)放盡放’”。

綜上所述，在深化“放管服”改革的大背景下，水泥生產(chǎn)許可證制度愈發(fā)凸顯出“不合時宜”。

3 水泥生產(chǎn)許可證與水泥標(biāo)準(zhǔn)、實物質(zhì)量[1、2]

1）水泥標(biāo)準(zhǔn)的變遷與進步

水泥標(biāo)準(zhǔn)是生產(chǎn)者面向市場消費者承諾的一種質(zhì)量“最低要求”,保證其產(chǎn)品達到或超過所承諾的指標(biāo)，為把這種承諾的指標(biāo)固定下來，經(jīng)協(xié)商一致制定并由公認機構(gòu)或組織批準(zhǔn)，共同重復(fù)使用的一種規(guī)范性文件。所有國際標(biāo)準(zhǔn)都是推薦性的，標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范只有被相關(guān)法律條文引用或買賣雙方協(xié)商一致并引用列入合同中有關(guān)條款時,才具有法律效力或強制性。

以通用水泥單元的硅酸鹽水泥與普通硅酸鹽水泥品種為例，自1953年我國第一個水泥標(biāo)準(zhǔn)誕生至今，共有過七次較大制修訂，有1953年版（軟練法）、1956年版（硬練法）、1977年版（軟練法）、1985年版、1992年版（參照美國ASTM、英國BS標(biāo)準(zhǔn)）、1999年版（參照歐洲EN197-1）、2007年版等七個版本標(biāo)準(zhǔn)。其間，先后又有若干次以打補丁修改通知單式的進行完善[1]。

2）水泥實物質(zhì)量不斷提升

①每一次標(biāo)準(zhǔn)修訂，最低等級的水泥質(zhì)量都會有不同程度的提升。1979年版標(biāo)準(zhǔn)的軟練法與1956年版標(biāo)準(zhǔn)的硬練法相比，據(jù)統(tǒng)計我國水泥強度普遍提高一個等級/標(biāo)號[2]。

②1999年版標(biāo)準(zhǔn)是對1992版標(biāo)準(zhǔn)強度試驗測定方法進行修訂，同一標(biāo)號水泥強度值在標(biāo)準(zhǔn)上保持了相近的數(shù)字。據(jù)文獻[2]介紹，對58個來自不同窯型（新型干法窯、濕法窯、立窯）熟料制成的水泥樣品，用兩種不同的試驗方法對同一水泥測定實物質(zhì)量28d抗壓強度，前者比后者要低8.3～10.3MPa，加權(quán)平均值低9.4MPa。相當(dāng)于水泥實物質(zhì)量又提高了一個等級。

③2007年版本取消32.5級普通硅酸鹽水泥，2號修改通知單取消32.5級復(fù)合硅酸鹽水泥，正在等待審批、發(fā)布的3號修改通知單，是取消通用水泥中所有32.5級水泥(如新疆等地區(qū)已于2017年5月1日起就采取行政強制措施停止生產(chǎn)[3])。相當(dāng)于最低強度等級水泥質(zhì)量又將提高10MPa。

④此外，自1959年起國家有關(guān)部門規(guī)定凡國內(nèi)出廠水泥28d抗壓強度要比水泥標(biāo)準(zhǔn)同標(biāo)號規(guī)定值至少要高出25kg/cm3（即2.45MPa）的富裕強度，此規(guī)定在不同版本的水泥質(zhì)量管理規(guī)程中保留至今。即對出廠水泥28d抗壓強度在標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上至少還需滿足規(guī)定的富裕強度值。

3）水泥質(zhì)量對工程質(zhì)量影響程度的變化

現(xiàn)代混凝土以高效外加劑及大摻量摻合料的普遍使用為特征，改變了混凝土和水泥單一的依從關(guān)系，極大地提升了混凝土性能及技術(shù)水平，水泥只能用于制作混凝土，且僅是混凝土多組分配料的原料之一。由于混凝土技術(shù)的進步，加上限制施工現(xiàn)場攪拌、散裝水泥的大量使用等，大量商混站類水泥使用方式的出現(xiàn)，水泥質(zhì)量對工程質(zhì)量或安全的影響由過去的單一依從的重要影響演變成現(xiàn)在非單一的影響。

4）生產(chǎn)許可證對水泥質(zhì)量的要求

實施生產(chǎn)許可證制度的初衷是“為了加強產(chǎn)品質(zhì)量管理，確保重要工業(yè)產(chǎn)品的質(zhì)量”。審批者是根據(jù)水泥生產(chǎn)者向市場提供的水泥實物質(zhì)量是否能持續(xù)滿足國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)做為許可的依據(jù)，由前述分析，自實施水泥生產(chǎn)許可證制度的1986年以來，水泥標(biāo)準(zhǔn)不斷提升，通用水泥最低等級的水泥28d抗壓強度提高了近兩個等級（20MPa）。此外，混凝土技術(shù)的進步，對水泥強度的要求卻不一定要求提高，即使是32.5低等級水泥完全可以利用現(xiàn)代混凝土技術(shù)通過調(diào)整配合比配制出高標(biāo)號砼,如C50甚至C60。水泥市場上流通的符合標(biāo)準(zhǔn)的水泥實物質(zhì)量完全能滿足消費者對工程質(zhì)量與安全的要求，而隨著市場經(jīng)濟制度的完善與深化，不符合標(biāo)準(zhǔn)的水泥出現(xiàn)在市場上的違法成本將與日俱增，造假者會得不償失（詳見后文分析）。用水泥生產(chǎn)許可證制度為消費者把好水泥質(zhì)量第一道關(guān)口作用越來越小。

4 水泥生產(chǎn)許可證與水泥生產(chǎn)技術(shù)、裝備水平

近年來，國家有關(guān)部門通過國發(fā)[2009]38號、國發(fā)[2010]7號、國發(fā)[2013]41號、國發(fā)[2013]47號、國發(fā)[2014]53號、國辦發(fā)[2016]34號、發(fā)改委令[2010]第21號、工信部[2010]第122號公告等系列水泥產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)整水泥產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、加速淘汰落后水泥生產(chǎn)工藝與設(shè)備，化解過剩產(chǎn)能和防止重復(fù)建設(shè)、核準(zhǔn)投資項目目錄等?，F(xiàn)存水泥的生產(chǎn)工藝、技術(shù)裝備與三十多年前（1986年）剛建立生產(chǎn)許可證制度時相比，在設(shè)備智能化、自動化、規(guī)模性、可靠性、先進性等方面，都有了長足的進步，關(guān)鍵裝備與技術(shù)有質(zhì)的提升，為生產(chǎn)滿足消費者需求的高質(zhì)量水泥奠定了堅實的基礎(chǔ)。

以通用水泥單元為例，水泥廠、熟料廠新建的生產(chǎn)線至少是日產(chǎn)熟料2000噸以上（含）新型干法水泥生產(chǎn)線，或至少達到年產(chǎn)60萬噸（含）粉磨生產(chǎn)線的規(guī)模。需要延期的現(xiàn)有水泥生產(chǎn)線中，凡窯徑3.0米以下的機立窯、窯徑2.5米以下的中空干法窯、水泥濕法窯、直徑3.0米以下的水泥磨機均已淘汰。

水泥產(chǎn)業(yè)政策為水泥生產(chǎn)提出更高要求，充分的市場競爭使得不符合要求的水泥產(chǎn)品再無立錐之地，不需要生產(chǎn)許可證制度限制企業(yè)發(fā)展、加重企業(yè)負擔(dān)。

5 水泥生產(chǎn)許可證與市場準(zhǔn)入[4]、行政許可法

1）市場準(zhǔn)入制度

市場主體準(zhǔn)入是一項政府行為，準(zhǔn)入政策由國家根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律和發(fā)展需要制定，由政府或其職能部門實施，屬公權(quán)力范疇。我國市場主體準(zhǔn)入行為屬于行政許可，主要包括登記許可、普通許可、特許等。

2）生產(chǎn)許可證制度

生產(chǎn)許可證制度表明生產(chǎn)企業(yè)進入特殊市場從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，必須具備特殊的條件，通過特別的審批程序。在市場經(jīng)濟的大環(huán)境中，特殊市場是指在經(jīng)濟、政治、軍事或社會因素上有特殊性的市場，特殊的市場準(zhǔn)入，主要體現(xiàn)為各種審批核準(zhǔn)制度。按照審核內(nèi)容不同，大致可以分為兩類：一是設(shè)立審批，即在市場主體成立環(huán)節(jié)就將不具備條件的主體排除于市場之外，不許進入，例如在我國設(shè)立任何一家銀行都必須經(jīng)國家銀行監(jiān)管部門批準(zhǔn)；二是經(jīng)營許可，即已經(jīng)獲準(zhǔn)成立的市場主體，也須經(jīng)國家批準(zhǔn)后才能從事某產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營，例如我國的藥品生產(chǎn)企業(yè)，只有經(jīng)過行政部門批準(zhǔn)，取得藥品生產(chǎn)的許可證后，才能進入藥品市場。此種層面的制度只針對涉足特殊市場的市場主體，其首要目標(biāo)是市場安全，也旨在維護消費者安全。

3）《行政許可法》有關(guān)規(guī)定

“第十二條 下列事項可以設(shè)定行政許可：

（一）直接涉及國家安全、公共安全、經(jīng)濟宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護以及直接關(guān)系人身健康、生命財產(chǎn)安全等特定活動，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項；……

（四）直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗、檢測、檢疫等方式進行審定的事項。

第十三條 本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：

（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；

（二）市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；

（三）行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；

（四）行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！?/p>

4）將水泥限制在市場準(zhǔn)入的特殊市場范疇缺乏充分依據(jù)

依據(jù)市場準(zhǔn)入的生產(chǎn)許可證制度，水泥是傳統(tǒng)工業(yè)品，生產(chǎn)技術(shù)與裝備已相當(dāng)成熟，水泥實物質(zhì)量較以前有大幅度提升，且水泥質(zhì)量與工程質(zhì)量由單一依從的直接關(guān)系演變成眾多因素之一的關(guān)系。僅屬于2005年版《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》（以下簡稱《管理條例》）第二條第六款的“法律、行政法規(guī)要求依照本條例的規(guī)定實行生產(chǎn)許可證管理的其他產(chǎn)品”；或?qū)儆?014年版《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）中第二條中規(guī)定的“重要工業(yè)產(chǎn)品”；或?qū)儆凇缎姓S可法》的第十二條的第一款或第四款。但至少不屬于國辦發(fā)[2018]79號文件中規(guī)定的“關(guān)系國家安全和重大公共利益等項目”，水泥產(chǎn)品完全符合《管理條例》第三條“通過消費者自我判斷、企業(yè)自律和市場競爭能夠有效保證的，可以不實行生產(chǎn)許可證制度”的普通工業(yè)品消費市場；或者符合《行政許可法》的第十三條“可以不設(shè)行政許可”的情況?？傊?，在通過市場競爭可以實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰的前提下，將水泥產(chǎn)品限制在市場準(zhǔn)入的特殊市場范疇缺乏充分依據(jù)。

6 生產(chǎn)許可證與質(zhì)量認證、質(zhì)量監(jiān)督、抽查

1）宏觀管理模式的轉(zhuǎn)變

有些人擔(dān)心，取消/停止或不實施水泥生產(chǎn)許可證制度后，市場上的的水泥實物質(zhì)量會失控。其實不然，我們可以從電視機等家用電器的案例中得到一些啟示（2003年2月起國家取消電視機等家用電器生產(chǎn)許可證制度轉(zhuǎn)為質(zhì)量認證后，經(jīng)過十多年的發(fā)展，電視機等家用電器質(zhì)量與服務(wù)不斷提升）。

政府對工業(yè)產(chǎn)品的宏觀管理有兩種模式，計劃經(jīng)濟管理者注重前置許可管理，生產(chǎn)許可證管理方式屬前置管理；市場經(jīng)濟管理者為鼓勵創(chuàng)新，激發(fā)市場活力，注重事中事后監(jiān)督，質(zhì)量認證、抽查監(jiān)督屬事中、事后監(jiān)督管理方式。1993年，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出轉(zhuǎn)變政府管理經(jīng)濟的職能，建立全國統(tǒng)一的市場體系，促進資源優(yōu)化配置。十八屆三中全會提出“使市場在資源配置中起決定性作用”，意味著政府管理經(jīng)濟從那時起就從計劃經(jīng)濟管理模式向市場經(jīng)濟管理模式轉(zhuǎn)變。生產(chǎn)許可證管理模式向產(chǎn)品質(zhì)量認證模式轉(zhuǎn)變，即由前置許可向事中、事后監(jiān)督管理的管理方式轉(zhuǎn)變，是國際上市場經(jīng)濟國家成熟且通行的作法，值得借鑒。

2）信用經(jīng)濟

市場經(jīng)濟又叫信用經(jīng)濟、法制經(jīng)濟，信用監(jiān)管是規(guī)范市場秩序的“金鑰匙”。近年來，國家不斷推進簡政放權(quán)，當(dāng)前正加速推進“放管服”改革，目的是理順政府與市場關(guān)系。在商事制度改革中，一方面實施多證合一，另一方面重點建設(shè)“國家企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)”、“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺建設(shè)，推進信息公開?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于推廣隨機抽查規(guī)范事中事后監(jiān)管的通知》（國辦發(fā)〔2015〕58號）要求，加快政府部門之間、上下之間監(jiān)管信息的互聯(lián)互通，依托全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，整合形成統(tǒng)一的市場監(jiān)管信息平臺，及時公開監(jiān)管信息，形成監(jiān)管合力。全面推進市場監(jiān)管部門“雙隨機”抽查工作，加大抽查力度，增加抽查頻次和品種，擴大抽查覆蓋面。各地政府還可以根據(jù)實際情況協(xié)調(diào)組織聯(lián)合抽查，并將檢查結(jié)果和處理結(jié)果予以公開。信用公示系統(tǒng)通過信用歸集、信息共享對市場主體實行守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒機制，讓講誠信的企業(yè)暢通無阻，讓不講信用的企業(yè)一處違法，處處受限。讓違法者付出更大的成本或代價，讓其得不償失。

7 結(jié)束語

綜上所述，由于水泥工業(yè)的快速發(fā)展，水泥與混凝土生產(chǎn)技術(shù)、裝備、水泥實物質(zhì)量均有大幅度的提升，水泥質(zhì)量對工程質(zhì)量安全影響程度的變化等，在市場經(jīng)濟環(huán)境中，“放管服”改革將對市場上工業(yè)品事中事后監(jiān)管制度會越來越完善，違法者的成本越來越高。通過實施生產(chǎn)許可證制度限制不合消費者需求的水泥進入市場的作用越來越小，水泥行業(yè)仍實施水泥生產(chǎn)許可證制度缺乏充分依據(jù)。