張 耀，岳宋浩

（西南科技大學(xué)，四川 綿陽 621000）

2017年1月14日，鄭州版“地票制”落地，第一次拍賣供不應(yīng)求。在城市用地指標(biāo)供給不足的背景下，鄭州市繼重慶、成都之后，也開始實行地票制，嘗試將農(nóng)村復(fù)墾土地置換出更多的城市用地指標(biāo)。首場地票拍賣會行情火爆。根據(jù)河南省國土資源開發(fā)中心此前所做的解釋，貧困地區(qū)農(nóng)民首先要在自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)民宅基地重新開墾為耕地。對于地票的性質(zhì)，各家觀點不同，對此進(jìn)一步明確地票交易制度的法律性質(zhì)確有必要。

一、地票概述

（一）地票交易的內(nèi)涵

所有具有完全民事行為能力的主體都可以在重慶市農(nóng)村土地交易所開展的“地票”交易中，購買“地票”，公開競價，價高者得。地方政府統(tǒng)一統(tǒng)籌“地票”交易總量，理論上不得大于國家當(dāng)年下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)中的百分之十。在價格幅度方面，應(yīng)當(dāng)綜合考慮相關(guān)復(fù)墾費(fèi)基礎(chǔ)之后，制定全市統(tǒng)一指標(biāo)交易基準(zhǔn)價格，使交易雙方有一個可參考的價格線。所獲得的收益，除繳納少量稅費(fèi)外，絕大部分都返還給農(nóng)民。

（二）運(yùn)行之四個環(huán)節(jié)

1.復(fù)墾環(huán)節(jié)。農(nóng)民自愿將其所具有土地使用權(quán)的閑置的農(nóng)村宅基地以及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾為耕地。申請復(fù)墾者需有其他穩(wěn)定居所同時有穩(wěn)定的工作或生活來源。

2.驗收。驗收由土地管理部門進(jìn)行，驗收合格后產(chǎn)生等面積的建設(shè)用地指標(biāo)。其強(qiáng)調(diào)的是“嚴(yán)格驗收”。筆者認(rèn)為，該嚴(yán)格驗收是指復(fù)墾為耕地的土地應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)作物生產(chǎn)需要，達(dá)到能夠高標(biāo)準(zhǔn)的土地質(zhì)量，具有高水平的土地生產(chǎn)力，在產(chǎn)量、利潤等方面都必須具有優(yōu)勢。

3.交易。地票是指標(biāo)打包組合而成，包含指標(biāo)的單價不同，不同的地票價格也不同。目前，地票一般按100畝的整數(shù)倍打包而成。在重慶市農(nóng)村土地交易所開展“地票”交易。交易主體一方是農(nóng)民，另一方是所有的完全民事行為主體；交易的標(biāo)的并非是土地使用權(quán)，而是土地上的使用權(quán)轉(zhuǎn)換的權(quán)利，在國外稱其為發(fā)展權(quán)；交易的方式具有單一性，即拍賣的方式，價高者得；地票交易收益分配，主要是給農(nóng)民。

4.使用地票環(huán)節(jié)。也就是地票落地的環(huán)節(jié)。在城鎮(zhèn)使用時，如當(dāng)?shù)卣兄Z的一樣，可以將地票納入新增城市建設(shè)用地計劃之中，增加與之等量的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并且需要沖抵新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)。但是，政府在征收城鎮(zhèn)用地的過程中，仍需符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)發(fā)展總體規(guī)劃，辦理征收專用手續(xù)，對農(nóng)民要進(jìn)行合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以及妥善的安置。征收后需通過“招、拍、掛”等法定程序，方能取得城市土地使用權(quán)。

（三）鄭州版地票交易制度是重慶版地票交易的延伸和創(chuàng)新

鄭州“地票”交易具有更加明晰的“脫貧攻堅”烙印。在鄭州版的地票交易制度中，將“地票”分為兩類。復(fù)墾券的有最低價格保障。在重慶的地票交易制度中，并沒有政府對于地票交易制度的價格的保護(hù)，完全由市場進(jìn)行自由競爭。而鄭州版的規(guī)定了復(fù)墾券起始價為16萬元/畝，最高封頂價為30萬元/畝。所得收益，向農(nóng)戶個人傾斜的模式。

二、地票交易的法律屬性

（一）轉(zhuǎn)移支付說

轉(zhuǎn)移支付又稱無償支出，是分配方式中的二級分配的一種手段。轉(zhuǎn)移支付可以平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和解決貧富差距的效果。其中，包括政府的轉(zhuǎn)移支付、企業(yè)的轉(zhuǎn)移支付和政府間的轉(zhuǎn)移支付。

地票交易制度以分配制度的角度來看，以市場交易形式，做到資源優(yōu)化配置，實現(xiàn)二次分配。該本質(zhì)上是將本該屬于地方政府的財政收入直接通過地票交易的方式將該部分的財政收入撥付給農(nóng)民，使農(nóng)民得到該部分利益。部分農(nóng)民自愿將閑置的農(nóng)村集體建設(shè)用地復(fù)墾為耕地，農(nóng)民獲得一大筆復(fù)墾費(fèi)，相較于復(fù)墾所花去的費(fèi)用，拍賣價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于該復(fù)墾的花費(fèi)以及農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)使用費(fèi)，農(nóng)民獲得的遠(yuǎn)高出成本的價格部分可以被譽(yù)為“轉(zhuǎn)移支付”。由于企業(yè)迫切需要購買這個指標(biāo)、農(nóng)民擁有這樣的指標(biāo)，通過流轉(zhuǎn)指標(biāo)的形式，地票制度可以將部分企業(yè)的分配轉(zhuǎn)移給農(nóng)民，達(dá)到二次分配的效果，緩解財政失衡，減少貧富差距。因此，地票交易制度擁有“轉(zhuǎn)移支付”這么一說。

（二）級差地租說

級差地租是一個相對于絕對地租的概念，它是指租用較好土地質(zhì)量的農(nóng)業(yè)資本家向擁有土地所有權(quán)的一方繳納的超額部分利潤。在我國這樣的社會主義國家，土地要么是國家所有，要么是集體所有，將建設(shè)用地所有權(quán)進(jìn)行交易是不可行的。因此，衍生出來的建設(shè)用地使用權(quán)在部分領(lǐng)域是可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)。建設(shè)用地使用權(quán)就好比加上時間限制和使用類型的土地所有權(quán)。做個類推解釋用于地票交易制度，即把城市建設(shè)用地使用權(quán)比作能夠優(yōu)質(zhì)土地可以收取巨額利潤，將農(nóng)村的建設(shè)用地使用權(quán)比作劣質(zhì)的土地收取較少的利潤。因此，城市的建設(shè)用地使用權(quán)相較于農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)，使用者需要交納超額利潤。在地票交易制度這個規(guī)則下，想要購買城市建設(shè)用地使用權(quán)的資格，必須提前拿到“一張地票”即入場券。這部分的巨額利潤應(yīng)當(dāng)屬于城市建設(shè)用地的所有者，但是經(jīng)過通過地票交易制度這一流程，就將這份巨額利潤部分讓渡于農(nóng)村建設(shè)用地的使用權(quán)人。

（三）地役權(quán)說

有學(xué)者提倡，地票是符合地役權(quán)的特性。從物權(quán)分類來說，地票交易符合外延還未閉合的地役權(quán)的特征，于理應(yīng)屬于地役權(quán)，也就意味著應(yīng)當(dāng)按地役權(quán)的現(xiàn)行規(guī)則進(jìn)行實踐。通說觀點，地役權(quán)的存在就是為了限制供役地的使用權(quán)幅度，是供役地的原本完整的權(quán)能進(jìn)行限制，因此提升了需役地的使用價值。地役權(quán)是唯一沒有法律明文規(guī)定權(quán)利義務(wù)的用益物權(quán)，而是根據(jù)供役地和需役地上的雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商，從而為雙方當(dāng)事人的有關(guān)權(quán)利義務(wù)的范圍留下廣泛自由權(quán)衡的空間。

（四）土地發(fā)展權(quán)交易說

土地發(fā)展權(quán)是變更土地使用類型的權(quán)利，不同于土地所有權(quán)和土地使用權(quán)，可以單獨處分的權(quán)利。它能夠掩藏在土地所有權(quán)之后，由土地所有權(quán)人支配，也可以獨立支配，是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利之一。地票交易實際上是賦予了權(quán)力主體改變土地用途的權(quán)利，權(quán)利主體可將宅基地使用權(quán)或建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)化為土地承包經(jīng)營權(quán)，并且將建設(shè)用地還原為耕地，然后將基于此耕地進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)的權(quán)利通過地票交易的方式讓渡給城市中原本不能進(jìn)行建設(shè)用地開發(fā)的土地上。這樣，城市就可以合理避開耕地紅線，獲得比原來更多的開發(fā)方式與土地。在城市建設(shè)用地建設(shè)指標(biāo)嚴(yán)重不足的情況下，緩解城市用地矛盾，推進(jìn)城市現(xiàn)代化發(fā)展。

關(guān)于“地役權(quán)”說，筆者在以下幾個方面存在質(zhì)疑，其一，傳統(tǒng)物權(quán)理論提出地役權(quán)具有較為明顯的從屬性的特征，其權(quán)利的形成必須以需役地方的需求來為之基礎(chǔ)，所以和需役地的所有權(quán)或者其他不動物權(quán)有為之存在的充分條件。然而在地票交易的環(huán)節(jié)中前三個環(huán)節(jié)中，類似于相對確定的需役地并未確定，而在第四環(huán)節(jié)中的競拍中，每位開發(fā)商都具有資格參與，但是究竟新增的城市建設(shè)用地指標(biāo)花落誰家，卻不得而知。在不確定需役地的情況下，很難闡述地票交易隸屬于地役權(quán)。因此，將地票交易解釋為地役權(quán)就不符合地役權(quán)的從屬性。其二，地役權(quán)本質(zhì)屬性是需役地和供役地關(guān)于供役地上的某種實體權(quán)利的交易。若將地票說成地役權(quán)，則地票中實際隱藏的權(quán)利是將“建設(shè)用地”轉(zhuǎn)化為“非建設(shè)用地”的權(quán)能。這種權(quán)能并非是一種實體的權(quán)能，而是類似于程序法的一種權(quán)能。換句話說，對于土地而言只是改變使用土地的方式。

三、結(jié)語

界定地票交易的法律屬性，是對地票交易性質(zhì)的解釋與地票交易的法權(quán)模式問題的研究，而不應(yīng)去著重關(guān)注地票交易的產(chǎn)生原因和達(dá)成原因。所以，對地票交易性質(zhì)的研究是對地票交易中雙方當(dāng)事人權(quán)利屬性的分析。就此而言，極差地租說最多能解釋地票產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)原因，卻未涉及地票交易的實質(zhì)權(quán)利進(jìn)行描述。此外，在地票交易中，雖然會有將城市土地收益部分轉(zhuǎn)移到偏遠(yuǎn)農(nóng)村，但不能由此來解釋地票交易本身的法律屬性。轉(zhuǎn)移支付說只是從最后的結(jié)果來進(jìn)行闡釋，并未明確指出地票交易本身的法律屬性，且轉(zhuǎn)移支付說中是由政府主導(dǎo)，不符合地票交易中的自主交易，市場化目標(biāo)。

與級差地租說與轉(zhuǎn)移支付說相比，土地發(fā)展權(quán)交易說解釋更為合理。該理論源于美國，而我國現(xiàn)行法中并未明確規(guī)定，因此依現(xiàn)行法而言，以土地發(fā)展權(quán)解釋似乎無理無據(jù)。但是，根據(jù)現(xiàn)實的城市土地供需矛盾的日益突出，只有從根本上承認(rèn)土地發(fā)展權(quán)，并對此做出詳細(xì)的法律規(guī)定，讓城市建設(shè)用地供需矛盾日漸緩和，才能從根本上推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化的發(fā)展，推進(jìn)全面小康社會的建設(shè)。

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