王　強

（甘肅省張掖市甘州區(qū)水務局，734000，張掖）

自2002年3月張掖市被水利部確定為全國首家節(jié)水型社會建設試點以來，甘州區(qū)以建立“總量控制、定額管理”兩套指標體系、優(yōu)化水資源配置為目標，在調整需水結構、興建節(jié)水工程、推廣高新節(jié)水技術、深化水權水價改革、狠抓農民用水者協(xié)會建設等方面做了大量挖掘區(qū)域內節(jié)水潛力的工作。自2012年《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》和2013年《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》頒布實施后，甘州區(qū)在水權管控方面做了嘗試性的改革。

一、甘州區(qū)用水戶水權分配及管控現狀

用水戶初始水權的確權認定，是實施最嚴格水資源管理制度中用水總量控制的基礎性工作之一。早在2004年，甘州區(qū)就首次對全區(qū)7.67萬農業(yè)用水戶的96.3萬畝（1畝=1/15 hm2，下同）耕地逐戶確權，將市政府下達甘州區(qū)的水資源總量指標在預留出生態(tài)、城市工業(yè)、生活用水指標后，把農業(yè)用水戶的水權總量指標逐戶核定到斗口和井口，建立了用水戶水權數據庫，并頒發(fā)了水權證。同時，按用水戶取水水源隸屬關系，分別確定了干、支、斗三級取水口和井口的水權總量，按用水戶行政隸屬關系，分別確定了鄉(xiāng)、村、社的水權總量。將各取水口和機井的水權總量作為控制鄉(xiāng)、村、社用水總量的指標。

2015年，按國務院辦公廳印發(fā)的《實行最嚴格水資源管理制度考核辦法》要求，甘肅省逐級下達了2015、2020、2030年水資源總量指標，甘州區(qū)水資源總量指標較2004年有所壓減。采取2004年水權確權方法，2016年甘州區(qū)完成了第二次農業(yè)用水戶的水權確權發(fā)證工作，確定了39條干渠口、333條支渠口、1 870條斗渠口、3 126眼機井出水口的取水權總量指標，用以管控8個灌區(qū)、18個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、245個村、2 008個社、7.76萬個用水戶的用水權總量。同時，加快了機電井計量設施的安裝和水價調整工作。截至2017年12月，完成機井水表安裝2037眼，占機井總眼數3126眼的65.1%。

目前，甘州區(qū)水權管控與交易市場的運行規(guī)則仍處于設計和完善階段，城市生活、工業(yè)及第三產業(yè)水權配置處于計量設施安裝和基礎調查摸底階段。

二、水權管控面臨的主要問題及成因分析

1.行業(yè)間、區(qū)域間水權不匹配、不協(xié)調現象普遍存在

（1）新上項目無水權配給指標

水權總量指標全部配置給用水戶后，指標內水資源使用權歸用水戶所有，履行水權管理的水行政主管部門無水權余量指標配置給新上的工業(yè)、生態(tài)、農業(yè)等項目，阻礙了項目的立項、審查、論證和批建。

（2）節(jié)余和閑置水權得不到再利用

一方面，國家對水利工程、高效節(jié)水、土地平整等節(jié)水項目的投資力度逐年加大，需水結構、用水方式的變化節(jié)奏加快，已配置給用水戶的靜態(tài)水權與實際需水結構不相適應的矛盾急劇上升?！笆濉逼陂g，甘州區(qū)高效節(jié)水灌溉面積建設任務26.5萬畝（微灌13.1萬畝、低壓管道灌溉13.4萬畝），目前正通過水利、發(fā)改、土管等部門的國投資金渠道建設。依據《甘肅省行業(yè)用水定額》計算，項目建成后，微灌每畝年節(jié)余水權160 m3，低壓管道灌溉每畝年節(jié)余水權110 m3，這部分水權分散存儲在項目區(qū)用水戶手中。另一方面，水權是配置到耕地上的，耕地經營者是水權的擁有者，但耕地用途發(fā)生變化后，如農業(yè)用地變更為城市、道路等基礎設施建設用地，閑置的水權仍分散存儲在原用水戶手中，得不到再利用。

（3）缺乏有效的水權管理機制

水行政主管部門對節(jié)余和閑置的水權沒有制定相應處置措施，致使這部分水權不能靈活機動地流轉和變更，限制了水權的再配置。

2.計量系統(tǒng)不達標，水權管控、水費征收矛盾突出

（1）計量設施簡陋

甘州區(qū)干、支、斗三級渠道需建設計量設施3 282處（干渠229處、支渠1 183處、斗渠1 870處）。但是，現狀計量設施仍停留在20世紀80年代的建設水平，干支渠采用125處標準斷面、5處閘孔人工觀測計量，斗渠只有474處采用簡易斷面人工觀測；斗口實引水量采用支口實測流量和支口到斗口損失率折算的方式確定；農、毛渠均無計量設施；機井計量設施仍未安裝完成。

（2）計量不精準

通常將各級渠道引水口履行取水、向下級渠道分水、觀測計量、總用水量核算和水權控制職能者稱為分水節(jié)點管理者。而該操作容易人為造成計量誤差加大：一是有的分水節(jié)點管理者與其管控的渠口受益者存在不正當的利益輸送關系，導致“多放水、少記賬，搶水、偷水”頑疾難以去除；二是渠道來流量變化幅度較大時，如分水節(jié)點管理者觀測頻次不足，會導致計量精度降低。

計量精度得不到用水戶的信賴，給計量收費、水權管控指標的核算帶來很大困難。部分用水戶認為，對計量征費、水權管控的實際用水量，只要采取拒繳水費、不正當利益輸送等手段，就能達到降低實際用水量的目的。在這種外力作用下，需剛性約束的實際用水量、上繳的水費數額就發(fā)生了彈性變形，水權“管不嚴、控不住”的現象頻現；水管單位在執(zhí)行區(qū)政府“超水權指標用水量累進加價收費”政策時遇阻，部分水量和水費從“管”與“控”的縫隙中溜走，正常計量收取的水費被打折扣；用水戶不按作物需水規(guī)律灌溉，盲目增加灌水次數和畝灌水量的陋習仍在延續(xù)。

3.認識不到位，水權交易不能順利推行

甘州區(qū)自2004年推行水權交易工作以來，水權管控的力度從未跨過水權交易的邊界，未創(chuàng)造出水權交易的條件，其成因如下：

（1）對最嚴格水資源管理制度“三條紅線”內涵理解存在偏差

水行政主管部門在執(zhí)行最嚴格水資源管理制度考核的戰(zhàn)略任務時，將側重點放在“以工程節(jié)水措施壓減區(qū)域內水資源使用總量”的工作上，采用了一種投資大、見效快的壓減辦法來完成考核任務。本應由用水方承擔的壓減用水總量的主體任務，被只供水不用水的水行政主管部門承擔了起來，實際上就是未能將水權管控納為壓減用水總量的重要措施。導致此情況的根源是管理者對 “三條紅線”內涵理解存在偏差，以及對能達成水權交易的邊界認識模糊，難以通過水權管控來實現水權交易。

（2）水權交易機制不健全，推進力度不足

在形成系統(tǒng)完整的水權交易監(jiān)管機制和運行規(guī)則時，投入的力量和資金嚴重不足，導致機制建設的部署和安排停留在完成上級考核和檢查的層面。水權擁有者即使有水權交易的機遇，也沒有可行的水權交易機制作支撐。加之存在“缺乏政府及相關部門的政策性宣傳和引導作推進，用水方對水權交易的內涵認識模糊，對水權總量控制的不理解、不支持”等行動和思想上的缺陷，水權管控推進不利，水權交易市場的培育、壯大停滯不前。

三、對策及建議

1.轉變思路，以管控結合突破水權管理瓶頸

管理者要深刻理解 “三條紅線”的內涵，理清“三條紅線”責任主體與水權管理者的關系，通過有效的管控措施將責任主體壓實到用水方或者排放方，要堅信全民節(jié)水的效益遠大于工程節(jié)水的效益，要認識到“水權管控”是落實最嚴格水資源管理制度的有效舉措之一，要克服重建輕管思想，將工作重心向水權管控方向傾斜，在阻礙水權管控工作推進的關鍵環(huán)節(jié)尋找突破口。

水行政主管部門設計水權管控工作推進總體方案，區(qū)政府牽頭全方位部署，下級政府、部門協(xié)作，媒體引導，將最嚴格水資源理制度和水權管控的內涵全覆蓋傳導至用水戶，形成高壓態(tài)勢，使用水戶真正意識到超出水權指標的水量要累進加價收費、指標內節(jié)余水量可交易獲利的利弊關系，以此打開水權管控推進困難的突破口。

2.完善水權管理制度體系，實現水權的循環(huán)利用

（1）建立水權回收儲備機制

在區(qū)水行政主管部門建立水權儲備中心，以2016年第二次配置給用水戶的初始水權為基礎，從清理國家投資建設的高效節(jié)水、基建工程占用耕地的面積等方向入手，制定相應管理辦法，將項目建成后節(jié)余的水權和耕地用途變更后閑置的水權收儲。回收水權后，要及時變更用水戶和相應的各級取水口、井口和用水戶所在的鄉(xiāng)、村、社水權控制指標。

（2）建立政府回購儲備激勵機制

水權擁有者采取自我節(jié)水行為節(jié)余的指標，政府可以高于現行水價的價格回購儲備，并通過再配置或者競價拍賣方式將回購的水權用于合法項目。以此思路，制定并逐步完善水權回購運行體系，激勵用水戶節(jié)水的主觀能動性。

（3）建立水權再配置機制

對回收、回購儲備的水權再配置利用，要履行生態(tài)及低耗水高產值產業(yè)優(yōu)先配置的原則，履行最嚴格水資源管理制度“三條紅線”約束的配置原則，制訂嚴格的申報、審批制度，明確擁有水權后用水者的權利和義務，加快水資源的適時匹配和高效利用。

（4）建立水權監(jiān)管機制

對水權擁有者超水權指標用水的行為，除執(zhí)行累進加價收費政策以外，還要規(guī)定用水最高限額“紅線”，對用水超出“紅線”或者不服從水行政主管部門管控的水權擁有者，可暫停其水權使用，強制限期整改。對排放不達標、人為造成水污染等違反水資源管理相關法律法規(guī)的水權擁有者，除按相關法律法規(guī)處罰外，注銷其水權資格。

3.完善水權交易管理體系，實現水權動態(tài)調節(jié)

水權交易是實現水資源動態(tài)匹配、良性循環(huán)的主要途徑。只有對水權“管得嚴、控得住、算得準”，才有交易的可能，當管控力度達到“水權指標內真正出現節(jié)余水權”的目標時，才是水權交易的起點。水權交易管理體系的建立是一項系統(tǒng)工程，應重點把握好以下幾個關鍵環(huán)節(jié)：

（1）建立水權交易規(guī)則

水權擁有者通過自籌資金、自主創(chuàng)新等自我節(jié)水行為節(jié)余的指標內水權，可在區(qū)域間、行業(yè)間交易，使水權成為一項具有市場價值的流動性資源。水權交易是水資源使用權的交易，具有特殊性，主要表現在水資源時空分布不均、供需矛盾突出兩個方面。在交易雙方合約生效后，水權管理單位通過水資源調度來完成交易雙方的“取貨、送貨、交貨”的商品交易過程。因此，在建立和完善水權交易體系時，既要引入商品交易法則，又要按其特殊性來規(guī)范水管單位“取貨、送貨、交貨”的行為規(guī)則。

（2）建立水權交易的合法性審查和監(jiān)管機制

水行政主管部門要本著公正公平、依法依規(guī)、節(jié)約環(huán)保的原則，對交易雙方的合法性進行審查和審批。區(qū)域間、行業(yè)間交易的水權，在交易雙方洽談成功后，將必備的申請、合約等文本提交至灌區(qū)管理單位審批?？绻鄥^(qū)、跨縣區(qū)取水的交易，逐級審查并上報至上一級水行政主管部門審批。當水權用途從農業(yè)變更為工業(yè)或其他用水時，由區(qū)級水行政主管部門審批。村級農民用水者協(xié)會內發(fā)生的交易，由協(xié)會制訂簡易交易程序并監(jiān)督實施。要明確水權擁有方和購買方交易的準入條件。例如對擁有水權的耕地，在發(fā)生流轉、承租、無償出借等變更時，或者是當工業(yè)經營權發(fā)生變更時，其水權由經營者無償使用，不得交易。

4.采取措施提高計量精度

（1）建立“送水確認簽字”規(guī)則和監(jiān)管制度

從干渠口取水輸送至用水戶水權控制點斗渠口，分水節(jié)點管理者要核對上一級節(jié)點給本節(jié)點分配的總流量與本節(jié)點向下級多個節(jié)點分出流量之和是否一致，當誤差在規(guī)定限額內，下級分水節(jié)點管理者對上級分水節(jié)點管理者記錄的水量確認簽字，從上而下“送水”到社。灌區(qū)管理單位負責檢查各節(jié)點“送水”的對口情況，對超限額放的水量按現行水價上繳水費入庫。此項措施在甘州區(qū)已推行兩年，有效約束了分水節(jié)點管理者“多放水、少記賬”的行為。

（2）使用固定或者移動式梯形量水堰，提高計量精度

對無計量設施或者計量精度低，且未列入計量設施改建項目的引水口，臨時安裝造價低廉的固定或者移動式梯形量水堰，進行人工觀測，以滿足水權管控和交易的計量要求。

（3）安排資金，安裝計量設施

區(qū)水行政主管部門要擠出資金，本著高效率、高精度、更穩(wěn)定的原則，優(yōu)先在水權關鍵管控點斗渠口、整村或者整條渠系安排計量設施建設項目，以便條塊化推進水權管控和交易工作。

5.建議

計量設施建設項目是需投入大量資金、耗費較長時間才能完成的任務，僅依靠區(qū)級水行政主管部門，在短期內很難見到成效。建議上級水行政主管部門將地表水、地下水計量設施建設列入水利基建重點項目，充分采用網絡及通信技術，建設水權配置、自動計量、水權管控、水權交易的軟硬件系統(tǒng)，從根本上解決推進水權管控工作的難點問題，以實現“用水戶從被動節(jié)水到主動節(jié)水轉變”的水權管控目標。

四、結 語

推進水權管控工作面臨的細節(jié)問題還很多，但只要理解透“管”與“控”的關系，把“管”字定位為“完善運行機制”，把“控”字定位為“預實現的既定目標”，“以管治控、以控定管”，在“管”字上做足運行機制的頂層設計，并不斷在實踐中優(yōu)化完善，堵住管理漏洞，就一定能實現“控”字的既定目標。

參考文獻：

[1]甘肅省人民政府.甘肅省行業(yè)用水定額（2017版）[R].2017.

[2]張掖市人民政府.張掖市“十三五”高效節(jié)水灌溉實施方案[R].2017.