章 硯 石文軒

一、概況

1.審計全覆蓋的提出

2013年10月，李克強總理在國務院常務會議上首次提出“審計部門要依法加大力度，實現(xiàn)審計全覆蓋”要求；2014年10月，黨的十八屆四中全會明確提出審計“四個全覆蓋”；2014年10月《國務院關于加強審計工作的意見》及2015年12月中辦、國辦《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，對審計全覆蓋作了更加詳細規(guī)定。

2.借助行政事業(yè)單位內(nèi)部審計實現(xiàn)全覆蓋

上述國務院、中辦和國辦等文件提出的全覆蓋主體是審計機關，即國家審計，并未對內(nèi)部審計作明確要求。但行政事業(yè)單位內(nèi)部審計在實現(xiàn)全覆蓋目標中起著至關重要的作用：審計機關實行“雙重領導體制”，部分學者認為相當于審計機關使用政府的派生權力去監(jiān)督原權利，因此行政事業(yè)單位內(nèi)部審計可以看作國家審計的外延，且其在審計內(nèi)容、審計評價依據(jù)等方面和國家審計極其相似；行政事業(yè)單位內(nèi)部審計機構比較熟悉行業(yè)管理相關要求、單位實際情況等，開展審計業(yè)務更具及時性、針對性和靈活性，更易落實審計全覆蓋要求。除上述原因外，審計機關審計任務重和力量不足矛盾突出等，客觀上也需要借助內(nèi)部審計力量實現(xiàn)全覆蓋。

3.水利行政事業(yè)單位審計業(yè)務對外委托的必要性

同其他行政事業(yè)單位一樣，水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計在實現(xiàn)全覆蓋目標中切實發(fā)揮作用。但由于水利行業(yè)自身特點，決定著需借助社會審計機構力量：黨的十九大明確提出加快水利等基礎設施建設，水利投資力度加大，加上審計全覆蓋背景下經(jīng)濟監(jiān)督和權力制約并重、黨內(nèi)監(jiān)督和審計監(jiān)督相結合，水利行政事業(yè)單位審計任務加重；具體到審計項目來看，審計難度較大；制約于行政事業(yè)單位編制數(shù)量，水利行政事業(yè)單位審計力量較為薄弱。上述客觀因素決定了水利行政事業(yè)單位需要將部分審計業(yè)務委托社會審計機構實施。

二、水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務的原則

1.保證審計質(zhì)量

水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計能夠發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”作用的前提和基礎是保證審計的高質(zhì)量，此項原則不應因審計業(yè)務委托給社會審計機構承擔實施而打破。因此，水利行政事業(yè)單位在對外委托審計業(yè)務時要緊緊圍繞保證審計質(zhì)量的原則，落實審計全覆蓋要求的同時也規(guī)避了內(nèi)部審計人員的職業(yè)風險。

2.合理配置資源

水利行政事業(yè)單位內(nèi)部審計按審計內(nèi)容可分為建設項目審計、預算執(zhí)行審計和經(jīng)濟責任審計等。水利行政事業(yè)單位在選擇對外委托審計項目時，要充分考慮審計項目本身的特點、社會審計機構的專長、單位內(nèi)部現(xiàn)有的審計資源等，合理配置審計資源，有選擇性地將審計項目委托社會審計機構實施。

3.強調(diào)保守秘密

水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務，不可避免的會涉及國家秘密或商業(yè)秘密，存在著一定的泄密風險。因此，水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務時應保持謹慎態(tài)度，通過簽訂承諾書等形式，對社會審計機構行為進行強制約束，防止泄密行為、尤其是無意泄密行為的發(fā)生。

三、水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務關鍵控制點

1.建立健全對外委托審計業(yè)務制度

從內(nèi)部審計行業(yè)層面看，雖然內(nèi)部審計準則部分條款涉及對外委托審計業(yè)務，但缺少專門的具體準則；從水利部層面看，雖然水利部2003年印發(fā)了《委托社會審計業(yè)務管理辦法》，但適用于水利部直屬各單位及其所屬工程建設項目法人單位，適用范圍較窄且時間較久；從?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（水務）廳（局）層面看，雖然部分內(nèi)部審計制度涉及對外委托業(yè)務，但有針對性建立制度較少。因此，水利行政事業(yè)單位應進一步建立健全對外委托審計業(yè)務制度；制定的制度要具有可行性、針對性；內(nèi)容一般應包括社會審計機構選擇、審計過程中監(jiān)管及審計結果審核等。

2.保障對外委托審計業(yè)務所需經(jīng)費

水利行政事業(yè)單位預算資金中有“審計專項經(jīng)費”的微乎其微，而“公用經(jīng)費”額度通常不足、需要用“自有資金”彌補，一定程度影響了內(nèi)部審計工作的開展。審計全覆蓋背景下水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務成為趨勢，這是社會分工、資源配置及社會審計服務機制完善的必然結果，順應這種趨勢的前提或必要條件是保障對外委托審計業(yè)務所需經(jīng)費，無論經(jīng)費來源是財政資金還是“自有資金”，否則，對外委托審計業(yè)務是一紙空談。

3.謹慎選擇對外委托社會審計機構

社會審計機構水平良莠不齊，在選擇對外委托的社會審計機構時，水利行政事業(yè)單位應時刻保持謹慎態(tài)度。理論上選擇社會審計機構有公開招標法、先例沿用法、備選社會審計機構法等多種方法。上述方法各有優(yōu)缺點，如公開招標法優(yōu)點是可供選擇社會審計機構多，缺點是程序較多、比較耗時；又如直接委托法優(yōu)點是程序簡單、雙方之間較為熟悉，缺點是有一定排他性。水利行政事業(yè)單位可根據(jù)實際情況自行選擇。

4.做好審計過程中溝通協(xié)調(diào)和監(jiān)管

將審計項目委托社會審計機構實施，并不意味著水利行政事業(yè)單位可以做“甩手掌柜”，要保證審計質(zhì)量，做好審計過程中溝通、協(xié)調(diào)和監(jiān)管必不可少。溝通工作：要求社會審計機構就審計實施方案制定、審計發(fā)現(xiàn)重大問題處理等及時溝通，避免信息不對稱；協(xié)調(diào)工作：在和社會審計機構充分溝通的前提下，積極協(xié)調(diào)解決審計過程中遇到的困難；監(jiān)管工作：社會審計機構整個審計實施過程都在監(jiān)管范圍。

5.加強對外委托審計業(yè)務結果復核

對社會審計機構出具的審計結果復核，是控制對外委托審計業(yè)務質(zhì)量最為直接、最為關鍵的環(huán)節(jié)，水利行政事業(yè)單位應當重視。通常復核內(nèi)容包括：審計報告整體復核，審計發(fā)現(xiàn)問題及問題定性復核，審計評價依據(jù)復核，審計建議復核等。需要注意的是，雖然在選擇社會審計機構時，會選擇有類似項目經(jīng)驗的社會審計機構，但經(jīng)驗表明，即使同一家社會審計機構，因為人員更換等原因，出具的審計報告質(zhì)量參差不齊，因此，要認真對待審計結果復核。

四、結束語

審計全覆蓋背景下水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務是大勢所趨，更是客觀要求。但當前我國水利行政事業(yè)單位對外委托審計業(yè)務尚處于起步、探索階段，國內(nèi)其他行業(yè)可借鑒經(jīng)驗也不多，整個工作運行機制尚需健全、規(guī)范。本文主要論述了對外委托審計業(yè)務中的關鍵控制點，對外委托審計業(yè)務還有大量問題需要解決，如怎樣結合水利行業(yè)實際建立適當?shù)闹笜嗽u價體系、在進行社會審計機構選擇時如何遏制權利尋租等，有待于進一步研究■