前言

我國老齡化社會的加速造成人口負(fù)擔(dān)逐漸加重，全社會贍養(yǎng)率日益增大；但同時也推動了養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們生活觀念的轉(zhuǎn)變，老年人對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求也日益增長，在很大程度上推動了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。PPP模式是一種公共部門與私人部門合作提供服務(wù)的方式，兼具其雙方的優(yōu)勢。當(dāng)前，在國家的大力支持下一批采用PPP模式建設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)運而生，全國現(xiàn)已有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)類的PPP項目300余項。該類項目多為公益項目，投資大、回收期長、專業(yè)要求高，導(dǎo)致社會資本方參與的積極性較低。另外，PPP項目的產(chǎn)權(quán)是一系列財產(chǎn)權(quán)利的綜合，政府和社會資本出于各自利益的考慮均希望擁有PPP項目資產(chǎn)的所有權(quán)，導(dǎo)致該類項目的落地率非常低，而且已經(jīng)落地的項目在運營中也顯現(xiàn)出許多問題。本文對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)PPP項目在現(xiàn)階段所面臨的問題做了具體分析，并提出相應(yīng)的建議。

1.政府方存在的問題

1.1 政府準(zhǔn)備不充分

部分地方政府部門對我國老齡化發(fā)展的形勢缺乏了解，一方面造成了準(zhǔn)備不足、財政專項資金投入較少、缺少相關(guān)政策的出臺及落實；另一方面造成了政府對社會資本的扶持力度不夠，對社會力量缺乏有效調(diào)動，導(dǎo)致社會力量參與不充分。

1.2 養(yǎng)老PPP運作不完善，后期政策變化大

采用PPP模式建設(shè)運營的項目，在其全生命周期過程中會涉及到大量的法律法規(guī)。由于 PPP 模式的流程比較復(fù)雜，我國在養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)采用PPP模式還處于初步探索階段，運作模式及相關(guān)的法律法規(guī)還不完善?，F(xiàn)階段我國的法律文件大部分只涉及 BOT 項目，而沒有對 PPP 模式進(jìn)行規(guī)定，因此在較長時間周期內(nèi)國家會做出一系列調(diào)整來完善和規(guī)范PPP模式法律體系，這就會使養(yǎng)老PPP項目存在法律變更風(fēng)險。

2.社會資本方積極性低

目前很多 PPP 養(yǎng)老項目在初期引入社會力量進(jìn)行融資時，通常出現(xiàn)社會資本投入的積極性并不是那么高，可能存在著以下幾方面的原因。

2.1 專業(yè)化要求高

養(yǎng)老行業(yè)屬于綜合專業(yè)性質(zhì)的產(chǎn)業(yè) ，而且由于其客戶群體的特殊性，要求其必須具有專業(yè)化的服務(wù)、設(shè)施與管理。目前，入住養(yǎng)老院的高齡、患病及半失能人數(shù)逐步增多，對養(yǎng)老設(shè)施的功能和數(shù)量也提出更高層次的要求。另外，老年人特殊的生理、心理和行為特征，產(chǎn)生了不同于其他人口群體的特殊物質(zhì)需求和精神需求。而當(dāng)前，我國具備相關(guān)專業(yè)資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少，并且其服務(wù)團(tuán)隊缺少專業(yè)化的培訓(xùn)及從業(yè)資質(zhì)。尤其是養(yǎng)老護(hù)理人員大部分都是來自山區(qū)的打工人員，缺乏從業(yè)經(jīng)驗和基本的護(hù)理知識。

2.2 資金回收期長，短期效益差

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)有其一定的公益性和社會性，因此在一定程度上它的社會效益優(yōu)于其經(jīng)濟(jì)效益。PPP 養(yǎng)老項目自身的公益性，決定了其投資回報時間較長，而大多數(shù)的社會企業(yè)追逐的就是利益中成本和時間效率的最大化，考慮到 PPP 養(yǎng)老項目的經(jīng)濟(jì)效益和時間成本，社會資本對進(jìn)入 PPP 養(yǎng)老項目通常信心不足，猶豫不決。另外，由于現(xiàn)有的項目融資政策不健全導(dǎo)致其他資金來源擔(dān)心自身利益無法得到保障。因此，社會資本對投資PPP養(yǎng)老項目有所顧慮。

2.3 重“建設(shè)”輕“運營”

在養(yǎng)老PPP項目社會資本合作伙伴的選擇過程中，大多數(shù)社會資本重“建設(shè)”輕“運營”。主要原因是：首先，政府設(shè)置的施工資質(zhì)要求限制了其他社會資本方的參與；其次，施工企業(yè)缺乏PPP項目全生命周期管理運營的能力；再次，在項目建設(shè)初期施工企業(yè)的參與可以取得項目建設(shè)的大部分利潤，而在項目建成后，其他社會資本方參與項目的運營不僅無利可圖還需投入大量的資金，從而影響了社會資本方參與養(yǎng)老項目運營的積極性。最后，由于參與各方利益不同，對項目的選擇存在差異，從而影響了資金到位情況與PPP項目的落地速度。

3.運營中遇到的困難

3.1 績效指標(biāo)偏軟性，后期監(jiān)管較困難

養(yǎng)老項目以軟性服務(wù)為主，主要是根據(jù)老人的健康狀況，分為不同的服務(wù)項目和服務(wù)等級，并制定相應(yīng)的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定相對全面，而對軟性服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定相對缺失。因此，建立一套完善且有效的指標(biāo)體系來衡量養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量，并對PPP養(yǎng)老項目進(jìn)行績效評價相對較難。另外，PPP養(yǎng)老項目在建設(shè)運營過程中同時涉及社會資本方、政府和社會公眾三方的利益，績效評價體系必須包含并平衡這三方的關(guān)系。

3.2 回報機(jī)制單一化、同質(zhì)化

我國PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營還處于傳統(tǒng)的BOT、BOO模式，其回報機(jī)制過于單一化，其中使用者付費占81%，政府付費項目和可行性缺口補助僅占比16%。在當(dāng)前這種回報機(jī)制下，老人支付能力整體較弱與使用者付費機(jī)制相沖突。如此一來，政府將養(yǎng)老問題推向社會的傾向更加嚴(yán)重。

3.3 客源收益不穩(wěn)定，項目缺乏排他性

盡管現(xiàn)在老齡化嚴(yán)重，老齡人口眾多，但受傳統(tǒng)觀念影響，大多數(shù)老齡人期望在兒女身邊養(yǎng)老，需求量不能確定，收益來源不穩(wěn)定。養(yǎng)老PPP項目競爭性較強，且存在與公辦養(yǎng)老項目競爭的情況，如果政府沒有承諾相應(yīng)的排他性條款，這時社會資本投資養(yǎng)老項目缺乏優(yōu)勢，并且許多項目在開展后，達(dá)不到預(yù)期收益甚至?xí)媾R虧本的風(fēng)險。

3.4 養(yǎng)老數(shù)據(jù)的采集手段呈現(xiàn)單一化

我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理手段、運營模式都比較落后，還停留在初級階段，沒能充分利用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”等科技手段來輔助和豐富養(yǎng)老數(shù)據(jù)平臺的建立，從而使當(dāng)前的數(shù)據(jù)平臺呈現(xiàn)數(shù)據(jù)采集手段單一、養(yǎng)老服務(wù)效率低下等特點。

4.建議

4.1 政府應(yīng)完善PPP項目規(guī)范法律制定

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展離不開規(guī)范的約束與政府的扶持。政府在PPP項目的建設(shè)運營過程中應(yīng)發(fā)揮其主導(dǎo)作用，規(guī)范制度建設(shè)、加強監(jiān)管、創(chuàng)造良好穩(wěn)定的政策環(huán)境。同時，選擇具有相關(guān)資質(zhì)、經(jīng)驗的社會力量作為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運營管理主體，通過PPP合同關(guān)系，約定公共部門與社會資本方雙方的風(fēng)險分擔(dān)與利益共享機(jī)制。另外，政府應(yīng)制定完善的法律法規(guī)體系，為PPP模式的健康運行提供法律規(guī)范，法律先行是保證PPP模式成功運作的前提。

4.2 社會資本方的選擇

對于社會資本方的選擇必須堅持高標(biāo)準(zhǔn)。要堅持“五個不要”的原則：高額貸款（只靠貸款）的社會資本不能做，防止社會資本綁架政府；沒有其他產(chǎn)業(yè)補給的社會資本不能做，防止社會資本因為大量投入影響到企業(yè)的運營；只想做房產(chǎn)的社會資本方不能做，防止社會資本方只想獲得政府優(yōu)惠和補助用于盈利而不用于養(yǎng)老公益事業(yè)；沒有良好的社會資源的不能做，防止養(yǎng)老院“客源”不夠面臨經(jīng)營風(fēng)險；沒有社會責(zé)任心的不能做，防止養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量下降、運營不良、違背建設(shè)初衷；政府不支持的不能做，防止政策變動造成PPP項目風(fēng)險增大。

此外，應(yīng)鼓勵非營利組織作為社會資本方參與PPP養(yǎng)老項目。與其他企業(yè)相比，非營利組織具有公益性和福利性的特點，其與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的特性與建設(shè)理念相一致。

4.3 鼓勵拓寬投融資渠道，推進(jìn)多元融資機(jī)制

建立涵蓋多個融資渠道的多層次融資模式來解決項目長期資金來源問題。（1）可以統(tǒng)籌運用授權(quán)經(jīng)營、資金注入、土地入股等方式鼓勵各級財政部門加大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)財政資金投入；（2）鼓勵保險公司探索開發(fā)長期護(hù)理險、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)責(zé)任險等保險產(chǎn)品，為營利性或非營利性養(yǎng)老項目發(fā)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)專項債券等；（3）金融機(jī)構(gòu)在各地設(shè)立養(yǎng)老服務(wù)業(yè)專項基金，并通過拓展股權(quán)、債權(quán)等多種融資渠道來吸引民間資本參與。（4）鼓勵銀行等金融機(jī)構(gòu)拓寬抵押貸款的方式，將股權(quán)、應(yīng)收賬款、知識產(chǎn)權(quán)等納入抵質(zhì)押品，為社會資本方提供信貸支持。

4.4 構(gòu)建合理的多元化回報機(jī)制，推動價格調(diào)整機(jī)制

我們常見的回報機(jī)制有開發(fā)性資源補償、政策補貼、使用者付費和可行性缺口補助。社會資本方可以結(jié)合項目各自特點，建立多種方式相結(jié)合的項目回報機(jī)制。政府應(yīng)鼓勵社會資本配套建設(shè)符合規(guī)定的醫(yī)院、康養(yǎng)中心、療養(yǎng)院、體育健身、護(hù)理培訓(xùn)中心、文化娛樂等經(jīng)營性項目，實現(xiàn)“醫(yī)養(yǎng)健”融合發(fā)展，提高項目綜合盈利能力。

4.5 注重人才隊伍的建設(shè)

養(yǎng)老PPP項目專業(yè)化較強，需要進(jìn)一步加強專業(yè)化培訓(xùn)，對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的專業(yè)人才進(jìn)行嚴(yán)格化、精細(xì)化管理。首先，制定一個長期規(guī)劃，其中需包括從培訓(xùn)到考察過程中的各個方面。其次，可以進(jìn)行專業(yè)化的分類培養(yǎng)，一般來說，養(yǎng)老PPP項目全生命周期過程中需要融資人、設(shè)計者、經(jīng)營管理者和專業(yè)的醫(yī)護(hù)人員等。對于融資人、設(shè)計者這類專業(yè)要求高的專業(yè)應(yīng)該選擇具有高學(xué)歷的人，以便快速理解與掌握最前沿的融資理念和設(shè)計方案。而對于經(jīng)營管理者和醫(yī)護(hù)人員的選擇，為了保證其能夠提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)應(yīng)該堅持經(jīng)驗與資歷優(yōu)先的原則。

4.6 推行建立評估機(jī)制，加強績效評價

推行養(yǎng)老服務(wù)績效評估制度，強化監(jiān)督管理能力，完善協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，探索建立服務(wù)市場監(jiān)管體系。同時，引入第三方征信機(jī)構(gòu)，參與養(yǎng)老行業(yè)的信用建設(shè)和信用監(jiān)管。

加強績效評價體系的建設(shè)，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程績效評測和監(jiān)督。建立全面的績效評價體系及考評機(jī)制，合理設(shè)置政府監(jiān)管的養(yǎng)老項目績效考核標(biāo)準(zhǔn)，考慮將“人文關(guān)懷、社會責(zé)任感等軟性指標(biāo)”納入考核評價中。

4.7 推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新，完善智慧養(yǎng)老體系

在養(yǎng)老PPP項目的運營中采用“互聯(lián)網(wǎng)+”運營模式，運用“大數(shù)據(jù)”將全國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的信息共享。這不僅可以為老人的選擇提供便利，還可以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身的管理效率，降低其運營管理成本，進(jìn)而提高其投資回報水平。另外，應(yīng)推動智慧養(yǎng)老的發(fā)展，尤其是對“空巢老人”及半失能老人來說，智慧老養(yǎng)設(shè)施能對其健康做到及時監(jiān)控。因此，應(yīng)盡快完善智慧養(yǎng)老標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)，對智慧養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范。并推進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的品牌化、連鎖化經(jīng)營。

5.結(jié)語

在PPP養(yǎng)老項目持續(xù)發(fā)展的過程中仍有問題不斷涌現(xiàn)，本文僅對現(xiàn)有問題做了分析并提出建議。當(dāng)前亟須解決的問題就是制定出一套規(guī)范化的PPP養(yǎng)老項目全生命周期管理制度和體系，保證項目的有序推進(jìn)。