繆瑞生，馬海群（黑龍江大學(xué) ．信息管理學(xué)院，．信息資源管理研究中心）

隨著大數(shù)據(jù)時代的來臨，我國政府開放數(shù)據(jù)已是必然的趨勢。但是由于我國政治體制的原因，社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策存在著諸多的問題，使得政府開放數(shù)據(jù)政策制定長期以來發(fā)展緩慢，與西方國家差距越來越大。本文以法團主義在西方國家政府開放數(shù)據(jù)政策中發(fā)揮的巨大作用為借鑒，運用法團主義來分析社會組織參與我國政府開放數(shù)據(jù)政策的問題，找到社會組織與政府在政策中相互增權(quán)的局面，為社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策找到若干可能的途徑。

1　法團主義的概念

法團主義起源于二戰(zhàn)時期，其時歐洲的民主社會通過不同的社團組織來協(xié)調(diào)社會各界的利益關(guān)系和政治決策，強調(diào)階級合作而不是階級斗爭，在20世紀(jì)70年代被廣泛應(yīng)用于經(jīng)濟和政治等領(lǐng)域。［1］隨著時代的發(fā)展，雖然法團主義的概念一直以來沒有一個權(quán)威的界定，但是較為普遍認可的定義是美國學(xué)者施密特的系統(tǒng)性總結(jié)，也是本文采用的觀點。施密特認為：法團主義的本質(zhì)是國家與社會利益集團的互動體系，核心任務(wù)是將社會組織的利益整合到國家政策制定中去，其包括以下內(nèi)容：① 國家參與并占相對主導(dǎo)地位，社會利益集團以團體的形式出現(xiàn)，雙方相互承認對方的合法地位；② 社會團體的數(shù)量是有限的，在自己的功能領(lǐng)域享有壟斷地位，承擔(dān)對公共事務(wù)的參與、監(jiān)督和建議的責(zé)任；③ 社會團體是非競爭關(guān)系的，在體制內(nèi)以層級關(guān)系排列；④ 各社會團體內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)選舉、利益訴求等相關(guān)事項，國家有權(quán)介入并在一定程度上實行控制。［2］

2　政府開放數(shù)據(jù)政策的概念

制定政府開放數(shù)據(jù)的政策，是促進大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的重要條件，推動生產(chǎn)資料、生活數(shù)據(jù)自由地流動起來，對整個社會效率的提高、政府工作的透明度和社會的創(chuàng)新具有重要意義。［3］政府開放數(shù)據(jù)政策的主體多元化是其題中之義，通常是西方國家政府開放數(shù)據(jù)政策必要的過程和程序，為數(shù)據(jù)開放決策的科學(xué)性、合理性奠定基礎(chǔ)，同時有助于政策的推廣和執(zhí)行。政府開放數(shù)據(jù)政策應(yīng)該樹立以開放、透明、參與和創(chuàng)新為導(dǎo)向的政策目標(biāo)，政府越開放、越透明，社會組織就會有更多的機會參與其中，充分利用數(shù)據(jù)，提高政府工作效能。［4］

3　法團主義在政府開放數(shù)據(jù)政策中的應(yīng)用

法團主義強調(diào)將社會組織的利益訴求整合融入到政策內(nèi)容中去，讓政策制定者考慮到社會組織的利益，減少社會矛盾，讓政府和社會組織形成一種協(xié)調(diào)、融洽、均衡的利益關(guān)系。［5］根據(jù)政府開放數(shù)據(jù)的概念，政府開放數(shù)據(jù)的成功離不開公民的廣泛參與和多元主體的平等參與。所以，在政府開放數(shù)據(jù)政策中應(yīng)用法團主義思想，可以使社會利益集團以合法的資格參與政策制定，政府出臺的政策得到了眾多利益組織的擁護，利益集團的利益訴求也得到了政府的承諾和重視，從而維護了社會的穩(wěn)定，保證了政府的工作效能。此時的政府部門和社會利益集團處于一種互動的狀態(tài)，一方面，社會組織不能取代國家主導(dǎo)，國家過渡一部分權(quán)力給社會組織，讓社會組織提出在政府開放數(shù)據(jù)過程中自己的利益訴求，社會組織在政府權(quán)威的前提下，與政府達成共識，強調(diào)雙方的合作及政府對社會組織利益的保護；另一方面，國家主導(dǎo)不意味著剝奪或削弱社會組織的獨立性，而是強調(diào)社會組織通過合法的身份和制度化的渠道對政府開放數(shù)據(jù)政策制定進行監(jiān)督和建議。總而言之，法團主義下的政府和社會組織在政府開放數(shù)據(jù)政策制定中，是相互支持、合作共贏的局面。

4　我國社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策存在的問題

4.1　社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策的獨立性不足

我國一直以來是一個強政府弱社會的國家，雖然政府開放數(shù)據(jù)政策強調(diào)多元化的制定主體，但是，社會組織的參與程度依然很低，其主要原因在于社會組織的獨立性低。筆者認為，造成社會組織獨立性低的原因無外乎資金和人才的欠缺。社會組織分為官方性質(zhì)的社會組織和非官方性質(zhì)的社會組織。對于有官方背景的社會組織，其優(yōu)勢在于有政府的補助，有的還是全額撥款，資金量比較充足。但是這樣一來，官方性質(zhì)的社會組織會為了資金而迎合政府，失去自己的獨立性，無法真正參與到政策的制定和監(jiān)督中來。對于非官方性質(zhì)的社會組織，維持其運轉(zhuǎn)的資金來源于自身的服務(wù)收入和外界的贈予，但非常不穩(wěn)定，這樣既無法維持運轉(zhuǎn)和深入的調(diào)研，也難以吸引高層次的人才，進而無法提出有建設(shè)性的建議和方案。越是這樣，越得不到外界的重視和資金，并導(dǎo)致一些非官方性質(zhì)的社會組織被給予其資金的企業(yè)所利用，成為企業(yè)利益的代言人，亦失去了自己的獨立性。

4.2　社會組織缺乏參與政策制定的意識

如果說資金和人才是影響社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)的外在因素，那么內(nèi)心缺乏參與政策制定的意識，就是內(nèi)在的因素，同時也是最主要的因素。對于官方性質(zhì)的社會組織，因為在資金、人事上受到政府控制，往往關(guān)注的是怎么去執(zhí)行和落實政策，成為了政府管制社會的一種工具，漸漸喪失了主動監(jiān)督和參與政府開放數(shù)據(jù)的積極性。對于非官方性質(zhì)的社會組織，他們創(chuàng)建的原因是出于興趣或社會需要，并非參與政策制定，加之沒有固定的資金來源，使得他們的主要任務(wù)是憑借開展項目或提供服務(wù)來獲取資金，沒有過多的時間和精力來參與政策研究。如果政府開放數(shù)據(jù)的政策在某些方面阻礙了他們獲取所需數(shù)據(jù)，或者沒有提供他們想要的數(shù)據(jù)，他們可能會產(chǎn)生參與政策制定的意識，但是畢竟在主觀上缺乏意識，認為自己單薄的力量難以影響到政策的發(fā)展。

4.3　政府阻礙社會組織參與

法團主義視角下的社會組織應(yīng)該是有壟斷地位的獨立組織，有很強的政策參與能力。而目前我國社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策的程度低，其中固然有社會組織自身的原因，但同時政府的態(tài)度也是不可忽視的原因。雖然政府開放數(shù)據(jù)政策目標(biāo)的實現(xiàn)要求制定主體的多元化，要求社會組織的廣泛參與,［6］但是長期以來，由于我國的政治體制的原因，政策制定主體一直由政府擔(dān)任。政府認為，社會的權(quán)力增加就會影響到政府的權(quán)威，因此，對社會組織參與政策的制定一直保持謹慎。正是這種保守思想的存在，政府在制定開放數(shù)據(jù)政策時給社會組織設(shè)置了很高的門檻，很多社會組織因為沒有政治關(guān)系而無法取得合法的參與資格。即便是取得了合法參與資格的社會組織，還要面臨著政府部門嚴格的檢查和監(jiān)督，形成了一種領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。目前，我國在國家層面上尚未出臺政府開放數(shù)據(jù)政策，僅有一些地、市出臺過相關(guān)政策，從這些地方性的政府開放數(shù)據(jù)政策的參與者來看，社會組織參與度很低，提出的建議往往也被政府拒絕或者延期審查。政府管理社會組織的初衷也許是好的，但是，正是由于這種嚴格的、自上而下的管理制度，使得大部分社會組織畏懼政府而不敢真正參與政策的制定，一味附合政府的決策。極少部分參與政策制定的社會組織也因為政府的嚴格控制，困難重重，心有余而力不足。

4.4　社會組織缺乏參與政府開放數(shù)據(jù)政策的渠道

在法團主義模式下，社會組織具有壟斷的身份和制度化的與政府溝通的渠道。而我國的政府開放數(shù)據(jù)還處于起步階段，尚沒有出臺國家層面的關(guān)于政府開放數(shù)據(jù)的政策，也沒有與之配套的專門性法律，只發(fā)布一些規(guī)范性的文件。［7］因此，我國的社會組織缺乏參與政府開放數(shù)據(jù)政策的制度化渠道，只能通過傳統(tǒng)的幾種制度化渠道參與其中，如，人大、政協(xié)、聽證和論證會以及提起行政訴訟，但是，傳統(tǒng)渠道的作用是有限的。通過人大參政需要取得人大代表資格，而沒有官方背景的廣大草根社會組織很難獲得人大資格；能參與政治協(xié)商的社會組織更是寥寥無幾；而參加聽證會的社會組織大多都是因政府邀請而參加的，且數(shù)量有限，這些社會組織很可能在之前已和政府達成共識，聽證會只是一個形式，就算在聽證會上提出了與政府意見不同的建議，能不能通過還是由政府決定；行政訴訟是在社會組織不得已的情況下提起的，且程序繁瑣，要交納高額的費用，絕大部分社會組織不會選擇這種方式。

政府開放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)是提高社會運行效率和政府工作的透明度，開放數(shù)據(jù)的意義是滿足公民的知情權(quán)，讓數(shù)據(jù)流動起來。沒有高操作性和有效的制定化政策參與渠道，顯然不能完成政府開放數(shù)據(jù)的政策目標(biāo)，也與法團主義背道而馳。

5　解決我國社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策的辦法

5.1　增加社會組織資金來源的渠道

他山之石，可以攻玉。將視域看向國外，很多國家社會組織籌集資金的方式都值得我國借鑒，德國就是一個很好的案例。德國是一個高度社團化的國家，法團主義色彩十分明顯，社會組織在國家的政治經(jīng)濟方面發(fā)揮著重要的作用，如德國工業(yè)聯(lián)合會、德國工商大會和德國雇主聯(lián)邦聯(lián)合會等。這些組織和政府有法定上的溝通渠道，其代表可以依法參加聽證會、論證會，與政府商討政策制定的各項事宜。他們之所以有如此大的獨立性與自主性，與其穩(wěn)定而獨立的資金來源是分不開的。以德國工商大會為例，其會費收入占到了總收入的90%以上，財務(wù)自由，人事自由。［8］

由德國的例子可以看出，社會組織要深入?yún)⑴c政策必須要有自主性和獨立性，而自主和獨立的前提是有穩(wěn)定而充足的資金，因此，我國社會組織應(yīng)該依照國情，找到合理的解決辦法。筆者認為，根據(jù)我國的政治體制和發(fā)展現(xiàn)狀來看，我國社會組織不可能完全脫離政府。因此，社會組織和政府要探索一種合作互利的模式，如服務(wù)購買，由政府出資，社會組織辦理政府委托的項目。這樣的合作模式避免了社會組織對政府單方面的需求，也避免了政府對社會組織的過度控制。其次，社會組織可以通過收取會費和服務(wù)性費用，以及社會捐贈等渠道擴充資金來源，需要注意的是接受社會捐贈的同時不要接受捐贈機構(gòu)附帶的不合理要求，以免影響到社會組織的獨立性和自主性。

5.2　鼓勵社會組織利用自身優(yōu)勢參與政府開放數(shù)據(jù)政策制定，提高自主參與意識

制定政府開放數(shù)據(jù)政策的目標(biāo)是方便公眾利用政府信息，提高政府的開放性和效能，從而立足于民，服務(wù)社會。［9］而社會組織最大的優(yōu)勢就是與社會聯(lián)系緊密，能敏銳地發(fā)現(xiàn)民眾對政府開放數(shù)據(jù)政策的反應(yīng)，并認識到政策制定中應(yīng)注意的細節(jié)和已經(jīng)出現(xiàn)的問題。因此，法團主義視角下的社會組織可以利用自身優(yōu)勢參與政策的制定，并執(zhí)行及監(jiān)督政策實施。政府主要負責(zé)制定政府開放數(shù)據(jù)政策，社會組織主要負責(zé)執(zhí)行，并在現(xiàn)有條件下通過研討會、網(wǎng)絡(luò)等非制定化渠道進行監(jiān)督。

5.3　政府轉(zhuǎn)變觀念，重新定位角色

我國政府受政治體制和傳統(tǒng)思想的影響，在政策制定當(dāng)中認為自己是絕對的領(lǐng)導(dǎo)者，社會組織要服從管理，但是這樣的觀念嚴重影響政府開放數(shù)據(jù)政策的成功應(yīng)用，也與法團主義的思想相悖。在法團主義視角下，應(yīng)該是以社會為中心，政府只是社會不同利益者之間的協(xié)調(diào)者，社會組織獨立于政府之外，不受政府控制。因此，政府應(yīng)該充分認識到社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)的重要作用，一方面，主動過渡一部分權(quán)力給社會組織，讓他們能夠表達對開放數(shù)據(jù)的要求，直接參與開放數(shù)據(jù)政策的制定和執(zhí)行，并承擔(dān)一部分管理責(zé)任，使得政府開放數(shù)據(jù)更加切合社會的需要，開放的過程更加民主化，對于專業(yè)問題的解決也更加全面有效。［10］另一方面，政府也要營造穩(wěn)定的適合社會組織成長的社會環(huán)境，在給予社會組織權(quán)力時要循序漸進，以免出現(xiàn)混亂的局面?？傊?，政府和社會組織不是你強我弱、兩虎相爭的關(guān)系，而是互惠互利、合作共贏的關(guān)系。

5.4　拓展社會組織參與政府開放數(shù)據(jù)政策的制定渠道

在法團主義視角下，社會組織參 與政策的制定是有法定渠道的。如，日本的審議會制度，與政策相關(guān)的利益集團可以主動參加審議會，表達自己的利益訴求，并可以依法要求將自己的利益訴求納入政策中。德國的社會組織代表除了與政府的法定聯(lián)系渠道外，還可以通過入選聯(lián)邦議員參政，參加各自委員會和聽證會。［11］我國雖然也有一些制度化的渠道，如人大、政協(xié)，但是涉及的社會組織比例很小，發(fā)揮的作用有限。因此，首先要加大社會組織代表在人大和政協(xié)的比例，重視社會組織代表所提出的意見和建議；其次，要賦予社會組織自主參與聽證會的權(quán)利，及時準(zhǔn)確地向社會組織代表告知聽證會的內(nèi)容，保障他們的表達權(quán)，增加聽證會的公開性和社會組織在決策時的決定權(quán)；最后，要及時向公眾公布政府開放數(shù)據(jù)政策的重大事項，尤其是與公共事務(wù)密切相關(guān)的部分，社會組織只有提前知道信息和政策，才能有針對性地參與。

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