王珊珊

WANG Shan-shan

（三峽國際能源投資集團(tuán)有限公司?資產(chǎn)財(cái)務(wù)部，北京?100033）

(Department of Asset Finance， China Three Gorges International Corporation， Beijing 100033， China)

隨著新的《中華人民共和國預(yù)算法》的實(shí)施，我國地方政府債務(wù)融資方式逐漸規(guī)范化，確立了省級(jí)地方政府舉借債務(wù)的合法地位，明確了地方政府舉債只能采取發(fā)行政府債券的方式。一些非規(guī)范的融資模式逐漸被取締。由于我國地方政府發(fā)行債券融資模式仍處于初級(jí)階段。因此，研究國外發(fā)展較為成熟的地方政府籌集資金渠道對(duì)我國地方政府發(fā)行債券融資模式具有重要的借鑒意義。

1 美國地方政府債務(wù)融資模式

1.1 美國地方政府債務(wù)融資概況

美國是聯(lián)邦制國家，政府體系由聯(lián)邦、州和州以下地方政府構(gòu)成。美國州及地方政府一直實(shí)行復(fù)式預(yù)算制度，即預(yù)算分為經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算[1]。地方政府設(shè)置資本預(yù)算主要是為加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供的戰(zhàn)略管理手段，通過采用資產(chǎn)負(fù)債表與損益表等核算方法，了解資本的形成資金來源和公共資本的積累動(dòng)向。由于資本預(yù)算一般被用來為基礎(chǔ)設(shè)施投資提供資金，一個(gè)項(xiàng)目從融資到回收，時(shí)間跨度往往要經(jīng)過十幾年甚至幾十年，因而資本預(yù)算不受“平衡預(yù)算法則”限制，為項(xiàng)目建設(shè)籌集的債務(wù)收入也不計(jì)入當(dāng)年財(cái)政赤字[2]。

一般來說，美國地方政府不能為經(jīng)常性預(yù)算融資，而只為資本項(xiàng)目融資，主要采取市政債券融資方式[1]。美國市政債券的發(fā)行開始于19世紀(jì)，1975 年，美國國會(huì)組建了市政債券條例制定委員會(huì)(MSRB)，并提出一系列有關(guān)地方債市場的監(jiān)管提案。此后，美國地方債市場得到快速發(fā)展，規(guī)模不斷擴(kuò)大。

2002—2015 年，市政債每年的發(fā)行量保持在3300 億～5000 億美元區(qū)間。2015 年，美國共發(fā)行市政債券3984億美元，占當(dāng)年美國全部債券發(fā)行總量的 6.17%。從債券存量來看，從2004年開始，市政債存量在 GDP 中的占比大幅躍升至 20%以上。截至2015年末，美國市政債存量達(dá) 3.71 萬億美元，市政債存量占全部債券存量總和的 10%，與美國 GDP 之比為 20.7%[3]。從美國各類債券品種存量占比看，市政債是美國債券市場的重要品種之一。從發(fā)行期限來看，美國市政債券的發(fā)行期限較長，平均期限保持在15年以上[4]。從二級(jí)市場交易情況看，自2005年以來，美國市政債券年度交易規(guī)模占市政債券余額的比率，即換手率，從 1.37 降至 0.57，整體呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢，而美國市政債的投資者主要是美國境內(nèi)投資者，而且以個(gè)人投資者為主體 (截至2015年末，個(gè)人、基金、銀行機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、其他投資者在市政債投資中的占比分別為 40.78% 、28.97% 、13.98% 、12.79% 、3.48%)[3]，個(gè)人投資者主要采取持有到期的投資策略。因此，市政債券的換手率雖然相比聯(lián)邦政府債券市場較低，但全球地方政府債券市場流動(dòng)性仍較高。

綜上所述，美國市政債券是債券市場的重要品種之一，具有發(fā)行期限較長、高信用等級(jí)、交易量較低的特點(diǎn)。相比于聯(lián)邦政府債券的全球化持有者結(jié)構(gòu)，市政債主要是美國境內(nèi)個(gè)人和基金持有，投資者偏向持有到期的資產(chǎn)配置策略導(dǎo)致交易量不活躍。

1.2 美國地方政府債務(wù)融資方式

美國是市場約束型地方政府債務(wù)管理模式的代表。市場約束條件下，地方政府舉債行為不受聯(lián)邦控制，主要受金融市場約束。美國地方政府融資的特點(diǎn)是以發(fā)行市政債券為主，其他多種融資方式并存的多元化融資渠道。

1.2.1 美國地方政府市政債券融資方式

市政債券是地方政府債務(wù)融資的主要形式，美國市政債券主要分為2類[5]，一類是政府稅收作為償債來源的一般責(zé)任債券；另一類是以項(xiàng)目收入作為償債來源的特殊收益?zhèn)?。由于收益?zhèn)l(fā)行限制相對(duì)較少，收益?zhèn)l(fā)行比例高于一般責(zé)任債券。收益?zhèn)峭ㄟ^項(xiàng)目的收費(fèi)收入作為償債來源，當(dāng)債券成本增加時(shí)，債券發(fā)行者可以通過提高收費(fèi)率方式來彌補(bǔ)。在債券違約情況下，地方政府依據(jù)美國《破產(chǎn)法》，必須優(yōu)先償還收益?zhèn)?。為了吸引更多投資者，美國長期市政債券大約有一半得到債券保險(xiǎn)的支持，從而降低其投資風(fēng)險(xiǎn)。隨著市政債券的發(fā)展，還出現(xiàn)了工業(yè)收入債券、住房債券、特種債券等其他新品種。盡管金融危機(jī)的爆發(fā)使得整個(gè)市政債券市場溢價(jià)成倍上漲，但隨著危機(jī)進(jìn)一步加深，市政債券由于避險(xiǎn)性的優(yōu)勢其市場需求反而上升，市政債券發(fā)行額度顯著增加，有效緩解了地方政府資金不足的困境[3]。

1.2.2 美國地方政府多元化融資方式

為了滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求，美國地方政府還采用債券銀行、循環(huán)貸款基金、稅收增額融資 (Tax Increment Financing，TIF) 等多元化融資方式。

（1）債券銀行融資方式。美國債券銀行開始于1970 年，是由州政府出資建立的政府金融機(jī)構(gòu)，目的是為那些規(guī)模小的地方政府通過市政債券融資提供可能，同時(shí)降低融資成本。債券發(fā)行方式是由州政府授權(quán)債券銀行發(fā)行，用舉債收入再轉(zhuǎn)貸給地方政府，債券的償還責(zé)任則由地方政府承擔(dān)。一旦地方政府發(fā)生債券違約，州政府通常會(huì)提供援助。債券銀行還會(huì)通過要求地方政府提供風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金或州政府保證在地方違約下提供援助等方式來提高其發(fā)行債券的信用等級(jí)。因此，債券銀行融資方式擁有降低融資成本、提高地方政府信用評(píng)級(jí)、簡化債券發(fā)行流程及提供金融技術(shù)支持等優(yōu)點(diǎn)。

（2）循環(huán)基金融資方式。循環(huán)基金是通過將州政府的借款資金以低于市場利率轉(zhuǎn)貸給地方政府的融資方式。目前，這種融資方式主要被美國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)采用，通過創(chuàng)建州政府循環(huán)基金用于各州的廢水處理項(xiàng)目。具體包括3種運(yùn)作模式：①由州政府直接提供撥款，再以低成本貸款給地方政府；②循環(huán)貸款基金的原始資本金由州政府通過發(fā)行收益?zhèn)@得，再轉(zhuǎn)貸給地方政府，而債券的償還責(zé)任由地方政府承擔(dān)；③州政府將發(fā)行收益?zhèn)@得的資金直接借給地方政府，循環(huán)貸款基金則作為收益?zhèn)膬?chǔ)備資金，來保證償還債券。

（3）稅收增額融資方式。稅收增額融資是 1952年加利福尼亞州政府為了解決財(cái)政壓力而產(chǎn)生的一種融資模式。主要內(nèi)容是，地方政府在特定規(guī)劃區(qū)域內(nèi)，以未來開發(fā)建設(shè)所產(chǎn)生的土地增值所帶來的稅收增長作為開發(fā)經(jīng)費(fèi)或債券的還款來源。在 TIF規(guī)劃區(qū)內(nèi) (可以是市政轄區(qū)、學(xué)區(qū)、園區(qū)等)，將規(guī)劃區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)價(jià)值增額征收的不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)稅而產(chǎn)生的稅收收入納入特殊基金專戶，并限制?？顚Ｓ?，主要用于規(guī)劃區(qū)內(nèi)的公共設(shè)施工程。對(duì)于較大的TIF 規(guī)劃區(qū)，常見的做法是發(fā)行由預(yù)期增額稅收提供擔(dān)保的債券，債券收入用于公共領(lǐng)域投資。

2 加拿大地方政府債務(wù)融資模式

2.1 加拿大地方政府債務(wù)融資概況

加拿大是聯(lián)邦制國家，下轄10個(gè)省、2 個(gè)地區(qū)，以及近5000個(gè)省以下地方政府 (包括市、鎮(zhèn)、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣及特別服務(wù)區(qū))[6]。加拿大公共部門的融資方式比較特殊，不僅聯(lián)邦與省級(jí)政府之間的分權(quán)程度較高，而且省級(jí)政府對(duì)省以下地方政府的集權(quán)程度也很高。地方政府的稅收收入和支出決策都受到嚴(yán)格管控，地方政府舉債必須事先得到省級(jí)政府批準(zhǔn)，并受到嚴(yán)格限制。

2008 年以來，加拿大聯(lián)邦債務(wù)和地方政府債務(wù)存量呈逐年上升態(tài)勢。2014 年，聯(lián)邦和地方政府債務(wù)存量已高達(dá) 1.2 萬億加元，截至2016年6月，據(jù)加拿大預(yù)算辦公室顯示，地方政府債務(wù)存量占GDP 比重已經(jīng)達(dá)到 32.5%，債務(wù)負(fù)擔(dān)加重，償還風(fēng)險(xiǎn)增加[4]。

從整個(gè)債券市場來看，2014 年加拿大債券市場總規(guī)模為2萬億加元，規(guī)模相對(duì)較小。其中聯(lián)邦和省政府是主要債券發(fā)行者，占比將近 60%，其中省級(jí)債券占比為 25%，市政債券僅為 3%。不同于美國，加拿大市政債券的發(fā)行者僅包括市政府、縣、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)等，不包括省級(jí)政府。

2.2 加拿大地方政府債務(wù)融資模式

加拿大地方政府主要采取發(fā)行債券方式，省政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行，而省級(jí)以下地方政府則要通過債券銀行渠道進(jìn)入債券市場融資。

（1）發(fā)行債券融資模式。發(fā)行債券是省級(jí)政府主要融資模式。加拿大省政府主要有2個(gè)借款渠道，即債券市場和加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃 (Canadian Pension Plan，CPP)[6]。加拿大地方政府債券主要是發(fā)行省級(jí)債券，由省政府授權(quán)代理機(jī)構(gòu)發(fā)行 (如銀行或券商)，用于經(jīng)常性支出或資本性支出。由于省政府信用評(píng)級(jí)比較高，省級(jí)債券一直以來被視為比較安全的風(fēng)險(xiǎn)投資。加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃曾是省級(jí)債券的主要持有者，但目前持有比例在逐漸下降。主要方式是，加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃利用其盈余資金剩余資金從各省購買價(jià)格優(yōu)惠的省級(jí)債券。1990 年，CPP、省養(yǎng)老金計(jì)劃和省政府機(jī)構(gòu)共持有省政府已發(fā)行債券的 56%。但從1997年加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃投資委員會(huì)成立后，加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃的投資組合從低風(fēng)險(xiǎn)的國內(nèi)債券轉(zhuǎn)向風(fēng)險(xiǎn)與收益較高的國外股權(quán)與不動(dòng)產(chǎn)投資，持有省級(jí)債券的比例有所下降[7]。

（2）省級(jí)以下地方政府融資模式。省級(jí)以下地方政府主要通過債券銀行渠道進(jìn)入債券市場融資。在加拿大，省以下的地方政府主要通過債券銀行進(jìn)行舉債。加拿大債券銀行指的是一些市政融資機(jī)構(gòu)或公司，由省政府注資并提供擔(dān)保，為金融專業(yè)技術(shù)能力有限的地方政府進(jìn)入債券市場提供渠道，同時(shí)降低融資成本。債券發(fā)行方式是將多個(gè)地方政府債券打包成一個(gè)較大規(guī)模債券進(jìn)行出售，或者直接代表一個(gè)大直轄市發(fā)行債券。債券銀行融資方式特別適用于一些規(guī)模小、金融能力匱乏、信用評(píng)級(jí)差的地方政府，通過利用省政府的良好信用評(píng)級(jí)進(jìn)行債券發(fā)行，大大降低了融資成本。目前，加拿大已有超過一半的省份成立了債券銀行，為省以下地方政府籌集資金提供便利。而市政債券在地方政府債券市場中占比很小，不同于美國，加拿大市政債券的發(fā)行者僅包括市政府、縣、鎮(zhèn)、學(xué)區(qū)等，不包括省級(jí)政府。市政債券不是都由省政府提供擔(dān)保。因此，市政債券投資風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高。

3 澳大利亞地方政府債務(wù)融資模式

3.1 澳大利亞地方政府債務(wù)概況

澳大利亞聯(lián)邦成立于1901年，由聯(lián)邦、6 個(gè)原殖民州政府、2 個(gè)實(shí)行自治的地區(qū)以及大約600多個(gè)地方政府實(shí)體組成，其中人口少于1萬的地方政府占一半以上[6]。澳大利亞聯(lián)邦制的顯著特點(diǎn)是聯(lián)邦和地方政府在收支安排方面存在嚴(yán)重的縱向不平衡。聯(lián)邦對(duì)州及州以下地方政府的支出幾乎都采用撥款方式。大部分撥款都分配給州政府，剩余少部分經(jīng)過州政府之手再發(fā)放給地方政府。澳大利亞地方政府堅(jiān)持“非負(fù)債經(jīng)營”理念，地方政府債務(wù)相對(duì)較小，政府資產(chǎn)負(fù)債率較低。

澳大利亞地方政府融資主要發(fā)行準(zhǔn)市政債券，即通過國庫公司，作為州政府的債務(wù)融資機(jī)構(gòu)，通過發(fā)行債券從資本市場籌集資金。自2000年以來，準(zhǔn)市政債券市場日益擴(kuò)大，發(fā)債規(guī)模不斷增加，已經(jīng)成為地方政府融資的主要工具。2011 年，準(zhǔn)市政債券存量達(dá)到1670億澳元，幾乎與國債存量持平。截至2016年初，準(zhǔn)市政債券市場存量約為2430億澳元。

從整個(gè)澳大利亞債券市場來看，2008 年準(zhǔn)市政債券存量占比為 10%，占比高于國債存量規(guī)模。2003—2008 年，準(zhǔn)市政債券存量年增長率約為10%，市場規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為澳大利亞債券市場的重要組成部分。從發(fā)行期限來看，準(zhǔn)市政債券期限較長，平均年限保持在5年以上。

3.2 澳大利亞地方政府債務(wù)融資模式

澳大利亞實(shí)行共同協(xié)商的地方政府債務(wù)管理體制，聯(lián)邦和地方政府共同協(xié)商方式管理地方政府債務(wù)[6]。澳大利亞聯(lián)邦設(shè)有專門監(jiān)管地方政府債務(wù)的機(jī)構(gòu) (借款委員會(huì))，實(shí)行“借款協(xié)定”，即各級(jí)政府須向借款委員會(huì)呈報(bào)借款計(jì)劃，由借款委員會(huì)審核后來確定具體借款融資額度。近年來，隨著財(cái)政狀況的改善，澳大利亞借款委員會(huì)取消了對(duì)地方政府舉債條件的限制，聯(lián)邦不再代表州政府進(jìn)行借款，改由各州政府以自身名義發(fā)行債券和管理債務(wù)。

在澳大利亞，地方政府融資主要采取發(fā)行以州政府作為擔(dān)保的準(zhǔn)市政債券的方式。準(zhǔn)市政債券的發(fā)行主要通過國庫公司，作為州政府的債務(wù)融資機(jī)構(gòu)，通過發(fā)行債券從資本市場籌集資金，再以貸款方式借給州及州以下的地方政府，從而支持地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。這主要是由于澳大利亞大部分州以下的地方政府規(guī)模小、人口少、財(cái)力有限，不具備在債券市場獨(dú)立融資的能力。從資金來源看，國庫公司以市場化的方式在澳大利亞國內(nèi)及國外金融市場發(fā)行各種長短期債券，其中，在國際市場發(fā)行的國庫公司債券享受利息稅免除優(yōu)惠，增強(qiáng)了其對(duì)國際投資者的吸引力，其中歐洲中期債券和歐洲票據(jù)都是常用的融資手段。

4 美加澳地方政府債務(wù)融資特點(diǎn)

（1）地方政府債務(wù)融資工具多元化。美國雖然以市政債券為地方政府主要融資手段，同時(shí)也出現(xiàn)了工業(yè)收入債券、住房債券、特種債券等其他新品種債券來滿足不同時(shí)期地方政府融資的需求。澳大利亞還利用在國際債券使用發(fā)行歐洲中期債券和票據(jù)等手段為地方政府融資。

（2）不同層級(jí)的地方政府融資方式有所不同。一般情況下，州政府或省政府由于其自身有較高信用評(píng)級(jí)、融資規(guī)模大、融資成本低，傾向于直接選擇債券融資；而州以下的地方政府，由于財(cái)政實(shí)力有限、信用評(píng)級(jí)較低、債券融資成本較高，更傾向于借助州政府的信用和平臺(tái)，發(fā)行集合債券，然后轉(zhuǎn)貸地方政府。

（3）地方政府融資自主權(quán)相對(duì)擴(kuò)大。美國和澳大利亞國家的地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)反映出政府舉債權(quán)的下放，地方政府根據(jù)自身的融資需求自主決策，上級(jí)政府只做規(guī)則控制和出現(xiàn)債務(wù)違規(guī)或債務(wù)危機(jī)時(shí)的干預(yù)權(quán)。而加拿大的省政府仍對(duì)省以下地方政府實(shí)施較嚴(yán)格的管控。

（4）地方政府債券投資者多元化。美國市政債的投資者主要是美國境內(nèi)投資者，而且以個(gè)人投資者為主體，其次是基金和銀行機(jī)構(gòu)等，個(gè)人投資者主要采取持有到期的投資策略。因此，市政債券的換手率雖然相比聯(lián)邦政府債券市場較低，但和全球地方政府債券市場流動(dòng)性仍較高。加拿大的地方政府債券不僅僅被債券市場的投資者持有，加拿大養(yǎng)老金計(jì)劃也是其主要的投資者。澳大利亞的地方政府還可通過國際金融市場發(fā)行各種長短期債券來獲得資金?；诘胤秸畟鲃?dòng)性偏低的特點(diǎn)，擴(kuò)大投資者范圍，豐富投資者類型，有助于提升市場流動(dòng)性，增加市場交易的活躍度。

（5）地方政府債券納入資本預(yù)算統(tǒng)一管理。美國地方政府融資不納入經(jīng)常性預(yù)算赤字，只在資本預(yù)算中進(jìn)行資產(chǎn)負(fù)債管理。其優(yōu)點(diǎn)是能夠使債券資金在預(yù)算中公開透明管理，同時(shí)不“擠占”政府的赤字空間。

5 對(duì)我國地方政府債務(wù)融資的啟示

（1）完善地方政府債券發(fā)行管理。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，地方政府債券發(fā)行平均期限較長，平均在5～15 年之間，而我國當(dāng)前并沒有10年以上的長期品種債券。因此，可以適當(dāng)?shù)陌l(fā)行超長期債券品種，以滿足不同的投資者的資產(chǎn)配置需求[6]。同時(shí)，應(yīng)提高地方政府債券的市場化進(jìn)程，逐漸實(shí)現(xiàn)由市場來決定地方債券的收益率，促使債券發(fā)行定價(jià)更為合理。

（2）加強(qiáng)地方政府債券市場化建設(shè)。目前，我國地方政府債券持有者主要是商業(yè)銀行，占比達(dá)70%以上，其次是政策性銀行，券商和基金占比較低?？梢?，我國的地方債投資者高度集中，債券資金主要留在商業(yè)銀行體系，不利于分散地方政府債券的市場風(fēng)險(xiǎn)。因此，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大培育多元化市場投資主體，通過稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司、基金、社保理事會(huì)等長期機(jī)構(gòu)投資者將地方政府債券作為低風(fēng)險(xiǎn)金融產(chǎn)品進(jìn)行認(rèn)購，增加個(gè)人投資者的投資優(yōu)惠。其次，在推進(jìn)人民幣國際化的進(jìn)程中，可以發(fā)展地方政府債券的合格境外機(jī)構(gòu)投資者進(jìn)行配置。此外，為了吸引更多投資者，可以探索構(gòu)建地方政府債券衍生品市場，豐富債券品種，便利于投資者進(jìn)行套期保值和信用風(fēng)險(xiǎn)管理。

（3）選擇有條件的地市或地區(qū)建立政府金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)行授權(quán)發(fā)行集合債券試點(diǎn)。在新預(yù)算法的約束下，只有省政府有發(fā)行債券融資的權(quán)利，省以下地方政府無法直接進(jìn)入債券市場融資。在此方面，可以考慮借鑒美國和加拿大的債券銀行經(jīng)驗(yàn)，由省政府出資建立政府金融機(jī)構(gòu)，由省政府授權(quán)該機(jī)構(gòu)發(fā)行債券，用舉債收入再轉(zhuǎn)貸給地方政府，債券的償還責(zé)任則由地方政府承擔(dān)，從而為一些規(guī)模小的地方政府通過債券市場融資提供可能[7]。債券發(fā)行方式是將多個(gè)小地方政府債券打包成一個(gè)較大規(guī)模債券進(jìn)行出售，或者直接代表一個(gè)大直轄市發(fā)行債券。通過利用省政府的良好信用評(píng)級(jí)進(jìn)行債券發(fā)行，可以大大降低省以下地方政府的融資成本。

（4）構(gòu)建更為有約束力的地方政府債務(wù)危機(jī)處置機(jī)制。我國當(dāng)前的債券置換機(jī)制仍缺乏強(qiáng)有力的約束機(jī)制，存在較大的道德風(fēng)險(xiǎn)[8]。在這方面，可以借鑒美國地方政府破產(chǎn)制度的基礎(chǔ)上考慮建立我國地方政府的破產(chǎn)機(jī)制。一方面通過法律框架下的破產(chǎn)申請(qǐng)保護(hù)制度，保證處于債務(wù)危機(jī)下的地方政府公共服務(wù)的正常提供；另一方面，建立更具規(guī)范力和約束力的地方政府債務(wù)重組機(jī)制，斬?cái)嘀醒胝畬?duì)地方政府的隱性擔(dān)保和救助，降低道德風(fēng)險(xiǎn)，提升地方政府的自我約束力。此外，還應(yīng)在市場層面建立一套有效的應(yīng)急處理機(jī)制，一旦發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由規(guī)定組織，及時(shí)組織展開市場自救，通過采取債務(wù)重組、與債權(quán)人協(xié)商、提前到期、資產(chǎn)保全等措施保護(hù)投資者權(quán)益，維持市場信心，防止風(fēng)險(xiǎn)的擴(kuò)散[8-9]。

（5）通過深化預(yù)算改革，將地方政府經(jīng)常性預(yù)算和資本性預(yù)算分賬處理。我國可以考慮借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，將地方政府經(jīng)常性預(yù)算和資本預(yù)算分賬處理，經(jīng)常性預(yù)算實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制的會(huì)計(jì)制度，資本性預(yù)算實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)制度[10-12]。相應(yīng)的，也應(yīng)該將地方政府債務(wù)融資納入資本預(yù)算，即無論一般債券還是專項(xiàng)債券均納入資本預(yù)算管理，與經(jīng)常性預(yù)算分賬處理，以便列收列支，單獨(dú)考核，有助于將資本項(xiàng)目融資更加清晰地排除在財(cái)政赤字統(tǒng)計(jì)口徑之外[8]。

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