章健華，宋 珺

(1.西成鐵路客運(yùn)專線四川有限公司 工程管理部，四川 成都 610000；2.中國(guó)鐵路總公司 發(fā)展和改革部，北京 100844)

1 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目棄渣管理概述

隨著我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，各級(jí)政府主管部門對(duì)水土保持、生態(tài)保護(hù)管理更加嚴(yán)格規(guī)范，鐵路工程項(xiàng)目管理特別是棄渣管理已經(jīng)成為關(guān)注重點(diǎn)內(nèi)容之一。依法開(kāi)展棄渣管理、有效防控項(xiàng)目嚴(yán)重水土流失及其危害是建設(shè)單位必須履行的法定責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。以西(安)成(都)客運(yùn)專線(以下簡(jiǎn)稱“西成客?！?四川段棄渣管理實(shí)踐為例，探索鐵路項(xiàng)目棄渣量大，棄渣場(chǎng)數(shù)量多、分布廣，棄渣活動(dòng)頻繁，建設(shè)管理問(wèn)題多、難度大的解決措施，以有效防范棄渣管理責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，為做好鐵路工程棄渣管理提供借鑒。

鐵路工程棄渣設(shè)計(jì)包含路基、隧道、環(huán)保、地質(zhì)、結(jié)構(gòu)等多個(gè)專業(yè)，棄渣管理涉及《水土保持法》《土地管理法》《環(huán)境保護(hù)法》等多個(gè)法律和《土地復(fù)墾條例》《土地管理法實(shí)施條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《四川省<中華人民共和國(guó)水土保持法>實(shí)施辦法》《四川省環(huán)境保護(hù)條例》等10余項(xiàng)法規(guī)。

國(guó)家法律及法規(guī)從棄渣綜合利用、棄渣場(chǎng)設(shè)置、棄渣場(chǎng)手續(xù)辦理、土地征用、復(fù)墾等多方面對(duì)工程棄渣行為進(jìn)行了規(guī)范，明確了建設(shè)單位、方案編制單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、技術(shù)評(píng)審機(jī)構(gòu)及各級(jí)行政審批部門的工作責(zé)任。例如：《水土保持法》第二十八條、第五十五條以法律形式明確了以下事項(xiàng)，一是鐵路工程棄渣應(yīng)當(dāng)綜合利用；二是對(duì)不能綜合利用確需廢棄的，應(yīng)當(dāng)堆放在批復(fù)的水土保持方案確定的專門存放地點(diǎn)，并采取措施保證不產(chǎn)生新的危害；三是必須對(duì)棄渣采取相應(yīng)的防護(hù)措施，不對(duì)下游和周邊產(chǎn)生新的危害及棄渣不發(fā)生水土流失；四是對(duì)未按批復(fù)的水土保持方案確定的專門存放地外進(jìn)行棄渣的，按棄渣數(shù)量處每立方米十元以上二十元以下的罰款；逾期仍不清理的，縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門可以指定有清理能力的單位代為清理，所需費(fèi)用由違法行為人承擔(dān)[1]。

水行政主管部門審批的水土保持方案及其棄渣存放地是對(duì)棄渣選址依法做出的行政許可，在項(xiàng)目建設(shè)棄渣管理過(guò)程中，特別是專業(yè)技術(shù)人員，應(yīng)當(dāng)熟知涉及棄渣場(chǎng)管理的相關(guān)法律法規(guī)，并作為日常項(xiàng)目管理的工作依據(jù)。

2 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目棄渣管理存在的主要問(wèn)題

(1)施工階段棄渣場(chǎng)選址與批復(fù)的水土保持方案變化較大。2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案的通知(國(guó)辦發(fā)[2014]59號(hào))下發(fā)以前，水土保持方案在項(xiàng)目可行性研究階段編制，該階段主要研究線路走向、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、投資經(jīng)濟(jì)等項(xiàng)目決策的重大問(wèn)題，棄渣場(chǎng)具體選址可能隨著可行性研究深度及線路優(yōu)化調(diào)整而發(fā)生變化；由于鐵路項(xiàng)目線路長(zhǎng)，棄渣場(chǎng)數(shù)量多、分布廣，方案編制單位難以對(duì)每個(gè)方案棄渣場(chǎng)開(kāi)展地質(zhì)勘探和專項(xiàng)設(shè)計(jì)工作，大多根據(jù)推薦的線路方案及設(shè)計(jì)棄渣數(shù)量初選棄渣地點(diǎn)，征求地方政府的意向性同意后納入水土保持方案。施工階段棄渣場(chǎng)選址變化有多種原因，以西成客專四川段棄渣場(chǎng)選址變化為例：2009年7月項(xiàng)目水土保持方案編制階段，棄渣場(chǎng)選址均取得了縣級(jí)政府鐵建辦代表書(shū)面意向性同意意見(jiàn)；2013年3月項(xiàng)目正式開(kāi)工建設(shè)后，不符合地方規(guī)劃引起的棄渣場(chǎng)選址變化29處、占用基本農(nóng)田引起的選址變化23處[2]；由于水土保持方案階段沒(méi)有開(kāi)展針對(duì)性地質(zhì)勘探，施工圖階段補(bǔ)充地質(zhì)勘探不滿足棄渣場(chǎng)選址條件引起的變化有4處；原水土保持方案棄渣場(chǎng)選址作為其他工程建設(shè)項(xiàng)目棄渣地點(diǎn)提前占用，造成本項(xiàng)目棄渣場(chǎng)另行選址5處；施工圖階段輔助坑道變化引起施工組織調(diào)整造成的棄渣場(chǎng)選址變化3處；其他原因引起的棄渣場(chǎng)選址變化8處[2]。

(2)棄渣后續(xù)設(shè)計(jì)管理重視不夠。水土保持方案及其批復(fù)文件是項(xiàng)目開(kāi)展后續(xù)設(shè)計(jì)的指導(dǎo)性文件，鐵路主體工程設(shè)計(jì)涉及工程安全，一般勘察設(shè)計(jì)單位比較重視；而因?qū)I(yè)認(rèn)知原因，對(duì)落實(shí)水土保持相關(guān)規(guī)范和批復(fù)要求則重視不足。在設(shè)計(jì)上，由于項(xiàng)目棄渣點(diǎn)多，棄渣場(chǎng)選址地質(zhì)勘探和專項(xiàng)設(shè)計(jì)工作量大，一般通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)代替專項(xiàng)設(shè)計(jì)，由施工單位根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況自行選擇所用施工圖紙，造成棄渣場(chǎng)安全風(fēng)險(xiǎn)較大。棄渣后續(xù)設(shè)計(jì)未按相關(guān)要求及時(shí)報(bào)送地方政府相關(guān)行政主管部門，與相關(guān)行政管理部門溝通協(xié)調(diào)不夠。

(3)棄渣實(shí)施階段過(guò)程管控不到位。施工單位對(duì)主體工程施工一般比較重視，對(duì)棄渣管控存在盲區(qū)，施工現(xiàn)場(chǎng)人員專業(yè)素質(zhì)低，施工人員不了解國(guó)家的法律和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，法制觀念淡薄，出現(xiàn)隨意傾倒棄渣現(xiàn)象。主體工程監(jiān)理單位沒(méi)有將棄渣場(chǎng)列入重點(diǎn)監(jiān)理范圍，棄渣場(chǎng)擋護(hù)工程作為一般臨時(shí)工程對(duì)待，未開(kāi)展擋護(hù)工程基坑檢查驗(yàn)收、混凝土澆筑旁站等監(jiān)理工作，導(dǎo)致棄渣場(chǎng)檢驗(yàn)批資料缺失、沒(méi)有質(zhì)量過(guò)程記錄資料，驗(yàn)收時(shí)無(wú)法開(kāi)展質(zhì)量評(píng)定等工作。有的即使將棄渣場(chǎng)列入重點(diǎn)監(jiān)理范圍，也因主體監(jiān)理單位缺乏水土保持、環(huán)境保護(hù)及綠化等專業(yè)人員，對(duì)棄渣場(chǎng)綠化、復(fù)墾、水土保持等方面的監(jiān)理要求和相關(guān)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)不熟悉，造成現(xiàn)場(chǎng)管控不到位。棄渣場(chǎng)用地屬于臨時(shí)工程用地，征地及各項(xiàng)手續(xù)由施工單位自行辦理，建設(shè)單位重視不夠；同時(shí)棄渣場(chǎng)均設(shè)置在鐵路紅線以外，點(diǎn)多面廣，建設(shè)單位人員管理力量有限造成棄渣管理困難[3]。

3 西成客專四川段棄渣管理的實(shí)踐

西成客專西安至江油段位于陜西省和四川省境內(nèi)，是國(guó)家“八縱八橫”高速鐵路網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃中“京昆通道”的重要組成部分，線路全長(zhǎng)508.773 km，其中四川段長(zhǎng)165.836 km。西成客專四川段主要工程包括：正線橋梁76座42.860 km，隧道36座93.365 km，橋隧總長(zhǎng)136.225 km，橋隧比82.14%，其中長(zhǎng)度大于10 km的隧道3座，最長(zhǎng)的小安隧道13.430 km。新建朝天站、廣元站西成場(chǎng)、劍門關(guān)站、青川站、江油北站共5個(gè)站，引入既有江油站。項(xiàng)目于2013年3月開(kāi)工建設(shè)，2017年12月開(kāi)通運(yùn)營(yíng)。

水利部在項(xiàng)目可研階段批復(fù)的項(xiàng)目水土保持方案中，西成客專四川段設(shè)置棄渣場(chǎng)52個(gè)，棄渣量1 989.83萬(wàn)m3。由于線路方案局部調(diào)整優(yōu)化，增加了隧道在線路中的比重，施工圖階段設(shè)置棄土(渣)場(chǎng)80處(含地方規(guī)劃利用5處)，永久棄方2 176.67萬(wàn)m3，其中隧道棄渣量1 543.21萬(wàn)m3，占總棄渣量的71%。80處棄土(渣)場(chǎng)中，8處棄渣場(chǎng)與原水保方案位置一致，但棄渣量和占地面積有所變化；其余72處與原水土保持方案位置發(fā)生了變化[2]。根據(jù)建設(shè)單位與施工單位簽訂的工程承包合同，棄渣場(chǎng)用地屬于臨時(shí)用地，臨時(shí)用地手續(xù)辦理由施工單位負(fù)責(zé)。

3.1 合理優(yōu)化建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)選址

根據(jù)《水土保持法》第二十八條規(guī)定，項(xiàng)目開(kāi)工初期，建設(shè)單位組織設(shè)計(jì)單位進(jìn)一步優(yōu)化設(shè)計(jì)，細(xì)化土石方平衡，綜合利用工程棄渣作為路基及站場(chǎng)工程填筑材料269.54萬(wàn)m3，協(xié)調(diào)地方政府綜合利用工程棄渣約130萬(wàn)m3服務(wù)市政建設(shè)，減少永久棄渣占地5處，節(jié)約土地約20 hm2；對(duì)不能合理利用必須廢棄的合理設(shè)置棄渣場(chǎng)選址。

對(duì)于批復(fù)的水土保持方案中棄渣場(chǎng)位置發(fā)生變化的，重新開(kāi)展棄渣場(chǎng)選址論證。棄渣場(chǎng)選址必須避開(kāi)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水源保護(hù)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域，對(duì)復(fù)雜地形地貌新增棄渣場(chǎng)選址，要求設(shè)計(jì)單位必須開(kāi)展地質(zhì)勘探和專項(xiàng)設(shè)計(jì)工作，做到一場(chǎng)一圖。對(duì)棄渣量大于50萬(wàn)m3、最大堆高超過(guò)20 m及下游1 km范圍內(nèi)有居民、公共基礎(chǔ)設(shè)施等敏感建筑的棄渣場(chǎng)，委托有資質(zhì)的評(píng)估單位開(kāi)展安全穩(wěn)定性評(píng)估；對(duì)可能影響河道行洪的新增棄渣場(chǎng)開(kāi)展行洪專項(xiàng)論證；專項(xiàng)論證結(jié)論必須明確，對(duì)有前置性條件的，必須首先落實(shí)前置性條件[4]。新增棄渣場(chǎng)選址由建設(shè)單位組織參建單位與縣級(jí)各行政主管部門共同現(xiàn)場(chǎng)踏勘，審查棄渣場(chǎng)選址的合理性，并取得縣級(jí)及以上地方水保、環(huán)保、國(guó)土、林業(yè)等行政主管部門書(shū)面同意后辦理?xiàng)壴鼒?chǎng)變更手續(xù)。

3.2 推進(jìn)棄渣場(chǎng)選址變更行政審批備案

項(xiàng)目開(kāi)工初期，建設(shè)單位組織水土保持方案編制單位及設(shè)計(jì)單位共同梳理了施工圖階段水土保持變化情況。針對(duì)變化情況開(kāi)展了水土保持專項(xiàng)后續(xù)設(shè)計(jì)，特別是將棄渣場(chǎng)位置、棄渣量變化情況納入了水土保持專項(xiàng)后續(xù)設(shè)計(jì)文件內(nèi)容；在公司組織審核后，按水土保持方案批復(fù)文件要求正式行文上報(bào)省級(jí)水行政主管部門備案。2016年3月24日水利部下發(fā)《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》(辦水保[2016]65號(hào))后，建設(shè)單位組織水土保持方案編制單位根據(jù)最新文件要求，梳理水土保持方案變更變化情況，經(jīng)梳理，方案變化主要是棄渣場(chǎng)選址變化[5]。為此，委托開(kāi)展了項(xiàng)目水土保持措施變更報(bào)告書(shū)的編制，并取得有關(guān)行政主管部門書(shū)面批復(fù)。

3.3 強(qiáng)化項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程管理

建設(shè)單位建立健全了環(huán)水保管理組織機(jī)構(gòu)，明確了工作職責(zé)與分工，制定并完善了《水土保持管理實(shí)施辦法》《水土保持過(guò)程控制工作流程》《棄渣場(chǎng)管理辦法》等制度。督促參建單位細(xì)化建設(shè)單位管理要求，落實(shí)相關(guān)管理責(zé)任。項(xiàng)目開(kāi)展了工程監(jiān)理、水土保持監(jiān)測(cè)、環(huán)水保專項(xiàng)監(jiān)理等工作，明確各單位在棄渣場(chǎng)管理中的主要職責(zé)，加強(qiáng)棄渣場(chǎng)管理工作。

棄渣場(chǎng)使用前施工單位必須與土地所有人簽訂使用補(bǔ)償協(xié)議，明確費(fèi)用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及使用起止時(shí)限。完成棄渣后按設(shè)計(jì)及地方要求進(jìn)行復(fù)墾綠化，并由縣級(jí)相關(guān)行政主管部門參與現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收，辦理移交協(xié)議，明確棄渣場(chǎng)移交后的管理單位，日常管理、巡查等責(zé)任主體，并附棄渣場(chǎng)治理現(xiàn)狀及影像資料等。對(duì)于地方政府提出需提高已批復(fù)的復(fù)墾方案標(biāo)準(zhǔn)的，由縣級(jí)及以上國(guó)土部門書(shū)面向建設(shè)單位提出，建設(shè)單位組織研究后實(shí)施。

棄渣場(chǎng)擋護(hù)、排水等實(shí)體工程按主體工程開(kāi)展監(jiān)理工作并形成檢驗(yàn)批資料，重點(diǎn)對(duì)支擋及排水等結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)地質(zhì)、結(jié)構(gòu)尺寸、混凝土強(qiáng)度是否滿足設(shè)計(jì)要求進(jìn)行簽認(rèn)，確保工程質(zhì)量。

3.4 建立棄渣場(chǎng)工程專項(xiàng)檔案

建立棄渣場(chǎng)工程專項(xiàng)檔案，棄渣場(chǎng)工程按照主體工程檔案組卷管理并永久保存，歸檔資料包括：

(1)棄渣場(chǎng)審批手續(xù)(含環(huán)水保、林業(yè)、國(guó)土等部門)及用地手續(xù)，手續(xù)原則上要求原件，如無(wú)原件應(yīng)在復(fù)印件或掃描件上加蓋施工單位指揮部鮮章并說(shuō)明原件復(fù)印或掃描；

(2)安全穩(wěn)定性評(píng)估報(bào)告，原則上應(yīng)為原件，并加蓋施工單位指揮部鮮章；

(3)原始地形、地貌照片；

(4)變更設(shè)計(jì)全套資料，包括變更現(xiàn)場(chǎng)踏勘紀(jì)要、通知單、變更圖紙等；

(5)施工檢驗(yàn)批資料(包括材料試驗(yàn)、現(xiàn)場(chǎng)檢驗(yàn)等)原件；

(6)復(fù)墾資料(如委托地方復(fù)墾應(yīng)有委托協(xié)議，委托協(xié)議應(yīng)由臨時(shí)土地所有權(quán)屬單位簽訂并附支付憑證)；

(7)移交協(xié)議、影像，移交協(xié)議原則上是原件，如無(wú)原件應(yīng)在復(fù)印件或掃描件上加蓋施工單位指揮部鮮章并說(shuō)明原件復(fù)印或掃描。

3.5 加強(qiáng)與各級(jí)行政主管部門溝通協(xié)調(diào)

項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中，針對(duì)棄渣場(chǎng)選址問(wèn)題，多次邀請(qǐng)水利部長(zhǎng)江水利委員會(huì)、四川省水土保持局及各級(jí)水行政主管部門，地方各級(jí)國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)等行政主管部門現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)；對(duì)棄渣場(chǎng)及復(fù)墾措施調(diào)整變化及時(shí)與各級(jí)主管部門溝通匯報(bào)，并取得相關(guān)批復(fù)意見(jiàn)。

4 需進(jìn)一步探討研究的問(wèn)題

根據(jù)《水土保持法》和水利部《生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案變更管理規(guī)定(試行)》，目前鐵路建設(shè)項(xiàng)目棄渣場(chǎng)變更方案編制、報(bào)批工作量較大；同時(shí)存在對(duì)執(zhí)行上述2個(gè)法律法規(guī)理解不統(tǒng)一、“未批先棄”可能面臨處罰的問(wèn)題。針對(duì)2011年3月1日新《水土保持法》開(kāi)始施行后，棄渣場(chǎng)變更手續(xù)辦理問(wèn)題，提出探討性建議如下。

對(duì)水土保持方案批復(fù)時(shí)間在2011年3月1日之前的項(xiàng)目并已實(shí)施棄渣行為的棄渣場(chǎng)，執(zhí)行原《水土保持法》相關(guān)要求。

對(duì)水土保持方案批復(fù)時(shí)間在2011年3月1日之后的項(xiàng)目，在水土保持設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，檢查棄渣場(chǎng)是否依法履行了變更報(bào)批手續(xù)。對(duì)選址符合相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)技術(shù)規(guī)范要求的，建議納入水土保持設(shè)施驗(yàn)收管理。對(duì)變化后的棄渣場(chǎng)選址不符合相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范強(qiáng)制性要求的，應(yīng)要求進(jìn)行重新選址或按要求開(kāi)展專題技術(shù)論證，并對(duì)已實(shí)施的棄渣進(jìn)行清理或整改，達(dá)到法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范要求后進(jìn)行項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收。