管鋒

摘 要：水利建設(shè)事關(guān)國(guó)計(jì)民生，是保障國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定和諧的重要基礎(chǔ)。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)田水利發(fā)展現(xiàn)狀及困境進(jìn)行分析，為我國(guó)新農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施的興建提供新思路， 進(jìn)一步加強(qiáng)小型農(nóng)田水利的全面發(fā)展，加快“三農(nóng)”問(wèn)題的解決步伐。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；供給機(jī)制；公共產(chǎn)品

農(nóng)田水利設(shè)施是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本保障，在提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國(guó)家糧食安全等方面發(fā)揮著重要的作用。 然而，自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)投入的積極性大大降低，國(guó)家關(guān)注的主要是農(nóng)田水利系統(tǒng)中大型灌區(qū)，干渠、支區(qū)等部分的改造與完善，而支區(qū)以下屬于農(nóng)田水利設(shè)施的部分則處于缺乏供給主體、投入不足、供給水平低下的局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)。因此，完善當(dāng)前的農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制，提高其供給水平對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展顯得尤為重要。

1、農(nóng)田水利設(shè)施及其性質(zhì)

農(nóng)田水利分為狹義的和廣義的。廣義的農(nóng)田水利包括灌溉、排水工程，水土保持、農(nóng)村人畜飲水工程在內(nèi)的與農(nóng)村和農(nóng)業(yè)有關(guān)的水利設(shè)施工程；而狹義的農(nóng)田水利指農(nóng)田灌溉設(shè)施系統(tǒng)，主要包括灌溉和排水，兼及中小型河道整治，塘壩水庫(kù)及圩埦（將農(nóng)田與外水隔開(kāi)）建設(shè)，低產(chǎn)田水利土壤改良，農(nóng)田水土保持、土地整治以及農(nóng)牧供水等。

農(nóng)村水利純公共品主要包括：防洪排澇工程、江河治理工程、水利機(jī)構(gòu)和制度、水生態(tài)的保護(hù)，在這些產(chǎn)品的供給上主要是以公共財(cái)政為主，政府提供是最有效率的供給模式。防洪抗災(zāi)等水利純公共產(chǎn)品或外部性極強(qiáng)的水利準(zhǔn)公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)以政府財(cái)政投入的形式來(lái)進(jìn)行；農(nóng)村灌溉用水、水利工程等準(zhǔn)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公益性產(chǎn)品也應(yīng)當(dāng)以財(cái)政投入為主，同時(shí)根據(jù)受益原則收取一定的費(fèi)用來(lái)籌集部分資金；對(duì)于小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)，理想的方式是由農(nóng)村合作組織提供，政府應(yīng)給予一定的補(bǔ)助。

2、我國(guó)農(nóng)田水利供給機(jī)制的發(fā)展現(xiàn)狀

作為農(nóng)村最重要的公共產(chǎn)品之一，農(nóng)田水利設(shè)施的建設(shè)為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展提供了不可替代的基礎(chǔ)保障作用。稅費(fèi)改革取消了農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)籌費(fèi)、兩工制度，政府對(duì)農(nóng)田水利中具有準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的小型農(nóng)田水利設(shè)施等的投入很少，另外“一事一議”籌資籌勞體制對(duì)基層水利建設(shè)作用有限，使得農(nóng)田水利公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足。為了提高小型農(nóng)田水利設(shè)施的管理效率和減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，農(nóng)村公共服務(wù)出現(xiàn)了市場(chǎng)化的供給方式，對(duì)小型水利設(shè)施實(shí)施承包、租賃、拍賣(mài)、股份合作等形式的經(jīng)營(yíng)管理方式。從水利建設(shè)的幾個(gè)主要指標(biāo)近 20 年的發(fā)展情況可以看出，中國(guó)在農(nóng)田水利建設(shè)方面取得了一定的進(jìn)步。

3、我國(guó)農(nóng)田水利供給機(jī)制的發(fā)展困境

改革開(kāi)放以來(lái)的農(nóng)作制度變遷是制度環(huán)境的變遷，打破了原有制度環(huán)境均衡，政治制度環(huán)境和法律制度環(huán)境與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取向改革的矛盾，決定了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度變遷的不穩(wěn)定性特點(diǎn)，農(nóng)村農(nóng)田水利供給機(jī)制未能達(dá)到均衡狀態(tài)。農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制在制度變遷的過(guò)程中，產(chǎn)生路徑依賴，沿著原來(lái)的錯(cuò)誤路徑往下滑，甚至被鎖定在某種無(wú)效率的狀態(tài)下導(dǎo)致停滯，造成了當(dāng)前困境。

3.1農(nóng)田水利建設(shè)資金嚴(yán)重缺乏

對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施的投資需要一定的資金實(shí)力，但是農(nóng)戶或私人企業(yè)等微觀經(jīng)濟(jì)組織往往自有資金不足，同時(shí)受到收入水平和資金外流等因素的制約和影響，一些農(nóng)戶即使有投資的意愿，也很難有供給能力。而農(nóng)民的農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式又不能實(shí)現(xiàn)巨額工程款的自籌，水利設(shè)施的落后又導(dǎo)致農(nóng)民抗風(fēng)險(xiǎn)能力降低、收入下降，形成惡性循環(huán)。農(nóng)業(yè)的比較收益低，所以社會(huì)資金也不愿意投向農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。

3.2 農(nóng)田水利建設(shè)管理責(zé)任弱化

國(guó)家對(duì)作為純公共產(chǎn)品的大中型水利設(shè)施建設(shè)管理責(zé)任比較明確，投入較多。但小型農(nóng)田水利，主要是政府組織發(fā)動(dòng)并適當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)助，農(nóng)民投勞籌資興建。集體經(jīng)濟(jì)已經(jīng)從農(nóng)田水利經(jīng)濟(jì)中退出，處于虛置狀態(tài)，作為小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民，也沒(méi)有搞農(nóng)田水利的緊迫意識(shí)，缺乏參與建設(shè)和管理的積極性。導(dǎo)致大量以公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品等形式而存在的灌溉排水渠道，其建設(shè)管理所需的資金、用工得不到有效保證，運(yùn)行管理和維護(hù)責(zé)任難以落實(shí)，老化失修的趨勢(shì)沒(méi)有得到遏制。基層農(nóng)田水利設(shè)施供給采取“一事一議”的組織管理體制，雖然有利于匯集農(nóng)民的偏好，反映農(nóng)戶的真正辦水需求，但在實(shí)踐中往往存在事難議、議難決、決難成的問(wèn)題。

3.3農(nóng)田水利工程質(zhì)量存在問(wèn)題

水利建設(shè)需要堅(jiān)持以人為本，力求人水和諧發(fā)展。但是功利思想、過(guò)分追求眼前效益、片面追求政績(jī)等各種因素，導(dǎo)致大部分規(guī)劃僅停留在重大工程建設(shè)論證層面，沒(méi)能把非工程措施考慮在內(nèi)。目前西部許多水利項(xiàng)目面臨的狀況是工程超標(biāo)規(guī)劃、超標(biāo)施工、成人人財(cái)物的大量浪費(fèi)，與地方經(jīng)濟(jì)實(shí)力脫節(jié)。大量工程由于資金不足、規(guī)劃失誤爛尾或草草上馬囫圇收工。工程規(guī)劃粗而不細(xì)，缺乏可操作性和前瞻性。工程質(zhì)量把關(guān)不嚴(yán)，缺乏嚴(yán)格的工程驗(yàn)收制度，使得施工單位有利可圖，偷工減料現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重影響了設(shè)施的使用壽命和安全性。

4、我國(guó)農(nóng)田水利有效供給機(jī)制結(jié)論分析

根據(jù)對(duì)農(nóng)田水利有效供給機(jī)制的全面分析，基于我國(guó)的發(fā)展現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)水平，結(jié)合當(dāng)前農(nóng)田水利設(shè)施供給機(jī)制面臨的困境，可以從以下三個(gè)方面對(duì)其調(diào)整完善、改革和更替。（1）財(cái)政方面，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展是未來(lái)政府財(cái)政支出的改革方向，政府在農(nóng)田水利供給上的主導(dǎo)地位，通過(guò)預(yù)算內(nèi)撥款、水利國(guó)債、水利建設(shè)基金及專項(xiàng)資金等各渠道加大對(duì)農(nóng)田水利的支出，建立農(nóng)田水利的財(cái)政支出的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，同時(shí)有效發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)各種補(bǔ)貼引導(dǎo)市場(chǎng)和農(nóng)戶的投資行為。在財(cái)政資金的劃撥上，不僅要基于效率考量，也要基于民生考量，向偏遠(yuǎn)地區(qū)、山區(qū)、落后地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)傾斜。（2）農(nóng)戶方面，主要包括農(nóng)戶投資投勞以及農(nóng)戶參與的非盈利性組織的投資投勞行為。通過(guò)實(shí)證分析，得出影響農(nóng)戶參與農(nóng)田水利建設(shè)意愿的因素，并基于此，對(duì)提高農(nóng)戶參與熱情給出了諸多建議，例如產(chǎn)權(quán)改革、公私合作以及民主協(xié)商、建立用水者協(xié)會(huì)等；（3）市場(chǎng)方面，學(xué)習(xí)國(guó)際先進(jìn)的 BOT、TOT 模式，為具備營(yíng)利性的農(nóng)田水利項(xiàng)目市場(chǎng)融資，并針對(duì)云南省情，通過(guò)經(jīng)過(guò)各方面比較確定 TOT 是一種更為適用的模式；此外還可利用云南產(chǎn)煙大省的特點(diǎn)，發(fā)展工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的投資路子，利用“煙水工程”模式吸引企業(yè)資金的投入。

參考文獻(xiàn)

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